Reminder of your request:


Downloading format: : Text

View 1 to 727 on 727

Number of pages: 727

Full notice

Title : Recueil des cours / Académie de droit international de La Haye

Title : Collected courses / The Hague Academy of international law

Author : Académie de droit international de La Haye. Auteur du texte

Publisher : (Paris)

Publisher : Sirey (Paris)

Publisher : A. W. Sijthoff (Leyde)

Publisher : M. Nijhoff (The Hague)

Publisher : M. Nijhoff (Dordrecht)

Publication date : 1923

Type : text

Type : printed serial

Language : english

Format : Nombre total de vues : 40486

Description : 1923

Description : 1923 (1).

Description : Collection numérique : Bibliothèque Diplomatique Numérique

Description : Collection numérique : Droit international

Rights : public domain

Identifier : ark:/12148/bpt6k61299620

Source : Bibliothèque nationale de France, département Droit, économie, politique, 8-E*-1469 (17)

Relationship : http://catalogue.bnf.fr/ark:/12148/cb375744012

Provenance : Bibliothèque nationale de France

Date of online availability : 06/09/2010

The text displayed may contain some errors. The text of this document has been generated automatically by an optical character recognition (OCR) program. The estimated recognition rate for this document is 97 %.
For more information on OCR


RECUEIL DES COURS

1923



ACADÉMIE DE DROIT INTERNATIONAL

établie avec le concours de la

DOTATION CARNEGIE POUR LA PAIX INTERNATIONALE

RECUEU, DES COURS

1923

Tome / de la Collection

LIBRAIRIE HACHETTE

79. BOULEVARD SAINT-GERMAIN. PARIS 1925


CURATORlUlVÎ DE L'ACADÉMIE

PRÉSIDENT :

M. Ch. LYON-CAEN, Doyen honoraire de la Faculté de droit de l'Université de Parii, Secrétaire perpétuel de l'Académie des Sciences Morales et Politiques.

VICE-PRÉSIDENT :

M. N. POLITIS, Ministre plénipotentiaire, ancien Ministre des Affaire» étrangères de Grèce Professeur honoraire à la Faculté de droit de l'Université de Paris.

MEMBRES :

MM. AL. ALVAREZ, Conseiller du Ministère des Affaires étrangères du Chili, Membre de la Cour permanente d'Arbitrage de La Haye.

D. ANZILOTTI, Professeur à l'Université de Rome, Juge à la Cour permanente de Justice internationale.

Baron DESCAMPS, Sénateur du Royaume de Belgique, Ministre d'État, Professeur -à l'Université de Louvain.

L. de HAMMARSKJOLD, Gouverneur de la Province d'Upsal, ancien Président du Conseil des Ministres de Suède.

Th. HEEMSKERK, Ancien Ministre de la justice desPaysrBas.

Lord PHILLIMORE, Ancien Lord de justice d'Appel, Membre du Conseil privé. Président au Tribunal des Prises, Membre de la Chambre des Lords.

W. SCHUCKING, Professeur à l'École supérieure de Commerce de Berlin, Membre du Reichstag, Membre de la Cour permanente d'Arbitrage de La Haye.

James Brown SCOTT, Secrétaire général de.la Dotation Carnegie pour Ja Paix Internationale. STRISOWER, Professeur à l'Université de Vienne. Baron Michel de TAUBE, Ancien Professeur à l'Université de St Pétersbourg.

SECRÉTAIRE GÉNÉRAL :

Baron Albéric ROLIN, Professeur émérite a l'Université de Gand, Président d'honneur de l'Institut de droit international.

SECRÉTAIRE DE LA PRÉSIDENCE DU CURATORIUM :

M. Gilbert GIDEL, Professeur à la Faculté de droit de Paris et à l'École libre des Sciences Politiques.

ATTACHÉ A LA PRÉSIDENCE POUR LA PUBLICATION DES COURS DE L'ACADÉMIE; M. André DECENCÊRE-FERRANDIÈRE, Docteur en droit.

Tous droits de traduction, de reproduction et d'adaptation réierrés pour tous pays. Copyright ly Ubrairig Bachttte, 19SÔ.


PRÉFACE

La publication qu'entreprend /'Académie de droit international de là Haye établie avec le concours de la Dotation Carnegie pour la paix internationale, est le témoignage et la conséquence du succès qu'à rencontré cette institution. La faveur très vive qui a accueilli VAcadémie dès son début ne s'est pas manifestée seulement par une afjfluence aux cours qui dépassait les préûisions les plus optimistes; elle s'est affirmée aussi par les sollicitations très nombreuses qui, dès points les plus divers du monde, ont été adressées à l'organe de direction scientifique de l'Académie en vue de la publication officielle de son enseignement.

Ces sollicitations flatteuses allaient au devant des désirs du Curatorium de l'Académie : ses membres ont été toujours una^- nimes à penser que le caractère original de l'enseignement de l'Académie faisait de la publication dès cours une véritable nécessité dans l'intérêt de la science du droit international. En effet, aux termes de ses statuts, l'Académie « constitue un centre de hautes études de droit international (public et privé) et des sciences connexes pour faciliter l'examen approfondi et impartial des questions se rattachant aux rapports juridiques internationaux (art 2) k » « Dans ce butf il est fait appel aux hommes les plus compétents des différents États pour enseigner; au moyen de cours, de conférences ou de séminaireSj les matières les plus importantes au point de vue de la théorie, de la pratiquèi de la législation et de la jurisprudene internationales, telles qu'elles résultent notamment des délibérations des conférences et des sentences arbitrales » (art. 3). L'enseignement de l'Acùf demie possède ainsi, par la méthode générale qui l'anime, à la fois pratique et hautement scientifiquCi et par la personnalité dé ceux qui en sont chargés, une physionomie qui le différencie


vi PRÉFACE.

profondément des enseignements donnés dans les établissements

nationaux.

Toutefois, si désirable qu'apparût cette publication, sa réalisation présentait diverses difficultés, notamment d'ordre matériel: l'appui inappréciable que la Dotation Carnegie pour la Paix Internationale et son éminent secrétaire général, M. James Brown Scott veulent bien prêter à l'Académie, a permis de les surmonter. C'est ainsi que peuvent paraître, au moment où la troisième session d'enseignement de l'Académie est en cours, cinq volumes qui inaugurent cette publication.

Le premier de ces cinq volumes contient un certain nombre des cours professés à l'Académie en 1923, les quatre autres renferment la plupart des enseignements de 1924. L'inégalité du nombre de pages consacrées à l'enseignement de 1923 et à celui de 1924 s'explique aisément : un grand nombre des personnalités qui avaient collaboré à l'oeuvre de l'Académie en 1923, dans l'incertitude où elles étaient sur le point de savoir si une publication officielle des cours pourrait être instituée, avaient déjà publié leurs cours d'une autre façon : VAvant-propos placé en tête du premier volume de la collection, donne à cet égard toutes les indications utiles. Pour la seconde session d'enseignement (1924), la publication officielle de l'Académie comprend vingt cours sur les vingt-six qui ont été professés.

Dorénavant et à partir de la session d'enseignement de 1925, c'est en principe la totalité des cours professés à l'Académie qui sera reproduite.

Les grandes lignes de la publication demeureront celles qui ont été adoptées pour ces premiers volumes. Les cours sont groupés dans des volumes présentant à peu près la même étendue, soit environ 500 pages chacun : c'est seulement par une exception que commandaient les circonstances que le volume unique contenant les cours de 1923 dépasse quelque peu cette limite. Pour la commodité des références, les volumes porteront une double numérotation; l'une, en chiffres romains, indiquera leur rang dans une année déterminée; Vautre, en chiffres arabes, leur place dans l'ensemble de la collection; par exemple le second des quatre volumes des cours de 1924 sera désigné ainsi : « 1924, //, Tome 3 de la Collection. »


PRÉFACE. vu

Chaque cours est précédé de la photographie de son auteur et d'une brève notice sur sa vie et ses oeuvres. Il est suivi d'une table des matières et, autant que possible, d'une bibliographie. A la fin de chaque volume, avant la table indiquant les cours qui g sont compris, figure un index alphabétique détaillé. Les recherches seront ainsi facilitées et l'emploi des volumes de la collection sera particulièrement aisé.

Soucieux d'assurer l'unité de la publication, le Curatorium a estimé qu'il convenait de donner aux oeuvres publiées la forme de travaux scientifiques accompagnés des notes et références utiles et de n'en pas faire la reproduction pure et simple et en quelque sorte la sténographie des leçons professées oralement. Les professeurs ont toute liberté pour remanier le texte de leurs leçons, pour refondre à leur gré les développements donnés en chaire, pour y ajouter toutes les indications, bibliographiques ou autres, qu'ils peuvent juger nécessaires. Cette manière de procéder présente l'avantage que la publication, tout en reproduisant la substance des enseignements oraux, fournit au lecteur toutes les références et indications utiles, laissées nécessairement de côté dans un enseignement oral, mais qui ont leur place marquée dans un ouvrage consacré à l'examen approfondi d'un sujet déterminé.

La vaste collection qui est ainsi inaugurée constituera un instrument de-travail incomparable et, on peut le dire, un monument unique dans la littérature du droit international public et privé. Tous les problèmes importants de ces sciences s'y trouveront examinés au fur et à mesure qu'ils donneront lieu à des enseignements à l'Académie. Jusqu'ici l'Académie n'a pas cru devoir inscrire à son programme des cours sur le droit de la guerre qui, en raison des trop récents souvenirs de la conflagration mondiale, peut difficilement encore, semble-t-il, être traité dans l'esprit objectif et impartial dont l'Académie entend s'inspirer. Mais, lorsque cette exclusion momentanée prendra fin, ce sera la totalité des questions du droit international qui formera la matière de cette collection.

La réputation mondiale des savants auxquels l'Académie fait appel, l'esprit nécessairement différent suivant les auteurs, mais toujours hautement scientifique qui anime l'enseignement


vm PRÉFACE.

approfondi donné à l'Académie de la Haye* sont garants du succès qui accueillera cette publication : elle propagera et elle perpétuera le rayonnement de l'Académie de la Haye, vraiment internationale, ainsi que le disait M. James Brown Scott le jour de son inauguration solennelle « où des professeurs de différentes nationalités, dans la liberté absolue de la pensée, enseignent les principes dû droit international aux étudiants de différentes nations, afin que, par leur action commune, l'esprit international se développe et que le droit des gens s'internationalise. »


AVANT-PROPOS

Ainsi qu'il a été rapporté dans la Préface générale, le Curatorium a décidé, dans sa session d'octobre 1924, de procéder à la publication des cours de 1923 qui n'ont pas été publiés par ailleurs. Vingt-huit professeurs ont enseigné à l'Académie pendant la première année de son fonctionnement. Les cours de onze d'entre eux figurent dans le présent volume. Ce sont les suivants :

Le cours du Baron KÔRFF (Introduction à l'histoire du Droit internationall) ;

Le cours de Lord PHÏLLIMORË (Les droits et les devoirs fondamentaux des Etats);

Le cours de M. H. TRIEPEL (Les rapports entre le droit interne et le droit international);

Le cours de M. George Grafton WILSON (Les eaux adjacentes au territoire des Etats);

Le cours de M. le Baron Albéric ROLIN (Quelques questions relatives à l'extradition) ;

Le cours de M. L. STRISOWER (L'Exterritorialité et ses principales applications);

Le cours de Sir John FISCHER WILLIAMS (Le Droit international et les obligations financières internationales qui naissent d'un contrat);

Le cours de M. A. MANDËLSTAM (La protection des minorités) ;

Le cours de M. A. WEISS (Compétence ou incompétence à l'égard des Etats étrangers);

Le cours de M. Fr. de la BARRA (La médiation et la conciliation internationales);

Le cours de M. Eug. BOREL (L'organisation internationale de la Croix-Rouge).

1. Le cours du Baron Korff avait pour sujet Le développement historique du droit international depuis le XVÏIe siècle. La mort ne lui a pas permis de donner au texte de ce cours une forme définitive, Seule, l'introduction est publiée dans ce recueil,


x AVANT-PROPOS.

Parmi les autres professeurs, la plupart ont édité le texte de leurs leçons ou en ont utilisé la matière dans d'autres ouvrages. C'est le cas pour M. N. POLITIS dont le cours avait pour sujet La théorie et la pratique de l'arbitrage international 1, pour M. Le JONKHEEK van EYSINGA (Lés fleuves et canaux internationaux2), pour M. Arrigo Cavaglieri (Les effets des changements de souveraineté3), pour M. A. ALVAREZ (L'Union Pan-Américaine*), pour le Dr B. LODER (L'arbitrage et la justice internationale5), pour M. A. S. de BTJSTAMANTE (La Cour permanente de justice internationale6), pour M. Nicholas Murray Butler (Le développement de l'esprit international''); pour M. LE FUR (Théorie générale de l'Etat8,) pour M. Ch. de VISSCHER (La responsabilité des Etats9), pour M. de HAMMARSKJOLD (La neutralité en général10), pour M. K. NEUMEYER (Les Unions internationales11), pour M. Edwin M. BORCHARD (La protection des nationaux à l'étranger1"), et pour M. James

1. L'enseignement de M. N. Politis se trouve reproduit dans son livre La justice internationale, librairie Hachette, Paris 1924.

2. Le cours de M. le Jonkher van Eysinga se trouve dans la Bibliotheca Visseriana, t. II, Leyde, 1924.

3. Le cours de M. Arrigo Cavaglieri a été publié dans la Rivisla di Diritto internazionale sous le titre de Note in maleria di successione di Slalo a Stato.

4. Un résumé de l'enseignement de M. A. Alvarez à La Haye a été publié dans la Revue de Droit international de Genève (oct.-nov. 1923) et dans le journal Le Figaro de Paris. M. Alverez se propose de développer la matière de cet enseignement dans une prochaine publication.

5. La conférence faite par le Dr B. Loder a paru dans le Bulletin de l'Institut intermédiaire international de 1923, t. IX.

6. Le cours de M. A. S. de Bustamante a paru en 1923 chez Martinus Nijhoff à la Haye.

7. M. Nicholas Murray Butler a fait paraître le texte de sa conférence dans la Revue des Sciences politiques (juillet-sept. 1923).

8. M. Le Fur a fait ou fera paraître différentes parties de son cours : L'État souverain et la loi internationale, Les Lettres, janvier 1925.

Le droit d'intervention et la Société des Nations, Scienlia, Revue internationale de synthèse scientifique (Milan), numéro de mars 1924; les bases juridiques de la Société des Nations, même revue, janvier 1925.

Ces deux derniers chapitres, réunis à quelques autres, formeront un volume que M. Le Fur compte faire paraître en 1925 dans la collection Armand Colin, sous le titre : Le problème international. — Les Etals souverains et la Société des Nations. M. Le Fur doit en outre publier, dans la Revue de métaphysique et de morale, un article intitulé L'origine du droit et ses éléments constitutifs et qui comprendra les premières leçons de son cours de la Haye.

9. Le cours de M. de Visscher se trouve au tome II de la Bibliotheca Visseriana Leyde, 1924. '

10. Le cours de M. de Hammarskjbld a para dans le tome III de la Bibliotheca Visseriana, Leyde, 1924.

11. M. K. Neumeyer a fait paraître son cours dans laReouedcDroilinternalional de Genève (nos 1, 2 et 4 de 1924).

12. Le cours de M. Edwin M. Borchard figure dans la Bibliotheca Visseriana t. III, Leyde, 1924.


AVANT-PROPOS. xi

WILFORD Garner (La réglementation internationale de la navigation aérienne1).

Certains professeurs n'ont pu, pour des raisons diverses, répondre à l'appel que leur avait adressé le Curatorium. Ce sont M. James Brown SCOTT (La conduite des affaires extérieures dans les gouvernements démocratiques — Droit écrit, Coutume, Comitas gentium), M. A. G. de LAPRADELLE (La liberté des mers), M. J. Basdevant (La théorie générale des traités), M. Ellery C. Stowell (Les attributions des consuls).

On trouvera à la fin du volume, dans l'ordre alphabétique, les portraits et les notices biographiques des professeurs dont l'enseignement ne figure pas dans le Recueil de l'Académie.

1. Le cours de M. James Wilford Garner a paru dans la Revue de Droit international et de législation comparée (1923, n° 4-5 et 6).



INTRODUCTION A L'HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

PAR

le Baron S. KORFF

Professeur à l'Université Columbia.




SfLRgf Photo Edmonston Stutio, Washington.

"^kj&aron S. KORFF.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

Baron Serge A. KORFF, né en 1876, gradué de la Faculté de droit (1898) et de l'Université (1899) de Pétrograd; docteur eii droit constitutionnel (1910). Épousa en 1905 Miss Aletta Van Reypen, fille de l'amiral W. K. Van Reypen, médecin général de la mariné améri^ caine; Vice-gouverneur dé Finlande (1917) sous les gouvernements provisoires du prince Lwofï et de Kerensky; fut professeur de droit et d'histoire russe à l'Université d'Helsingfors et à l'Université féminine de Pétrograd; en 1908, le baron KorfE fit un cours d'Histoire de la Russie à l'Université John Hopkins de Baltimore; en 1902, il fut secrétaire adjoint de la Conférence internationale de la.CroixRouge à Pétrograd et en 1912, secrétaire étranger de la Conférence internationale de la Croix-Rouge à Washington ; en 1919, le baron Korff prit part aux travaux de la Délégation russe de la Paix à Paris ; depuis 1919, il vécut aux État-Unis; en 1920-21, il fit des cours pour lé Carnegie InstitUteof International Education dans différents collèges et universités (plus de 60) et professa également des enseignements spéciaux à Wellesley Collège, Georgetown Univêrsity, North Western Univêrsity (Évânston, 111.) et Johns Hopkins Univêrsity; en 1921, il accepta une charge de professeur dé Science politique et d'histoire à la Georgetown Univêrsity School of Foreign Service; en 1921, 1922 et 1923, il fit des cours d'été à l'Institute of Politics, Williâmstown, Massachusets; dans l'été de, 1923, il enseigna à l'Académie de droit international de la Haye, l'Histoire du droit international.

Lé Baron Korff est décédé peu dé temps après l'enseignement qu'il donna à l'Académie, Il avait été nommé en juillet 1923 à la chaire d'Histoire de l'Europe orientale à l'Université Columbia.

Il était membre de l'American Science Association, de l'American Historical Association, de l'American Academy of Political and Social Science, de l'Académy of Political Science etr .membre associé de l'Institut de droit international. ■ v: ; Siv


ï6 KORFF. — BIBLIOGRAPHIE

PRINCIPALES PUBLICATIONS

1. Les tribunaux mixtes de Mandchourie.

2. Les tribunaux mixtes de Chine.

3. Histoire de la noblesse russe et son gouvernement particulier, 1762-1855.

4. Histoire et théorie des tribunaux administratifs russes, Vol. I-II.

5. Les Dominions britanniques.

6. La théorie et la pratique de la Fédération.

7. La conquête russe de la Finlande en 1809.

8. Le Sénat russe comme Cour administrative.

9. La question des nationalités en Russie.

10. Histoire de l'ancienne Russie (Vil' au XI' siècley.

11. Manuel de droit constitutionnel russe, 1™ partie.

12. Histoire des relations russo-chinoises concernant la Mandchourie et le chemin de fer de l'Est sibérien.

13. La diplomatie secrète et sa funeste influence sur les relations extérieures des pays d'Europe.

14. Un grand nombre d'articles dans les Revues juridiques russes.

15. Le Fédéralisme.

Tous ces ouvrages imprimés en Russie.

16. Foreign Relations of Russia, 1922.

17. Aùlocracy and Révolution in Russia, 1923. Imprimés en Amérique et publiés par Me. Millan 8 C°.

Le cours fait par le Baron Korff à la Haye avait pour sujet o Le développement historique du droit international depuis le xvii° siècle. » Lés pages qui suivent en reproduisent l'introduction. ;


INTRODUCTION A L'HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

LE MONDE ANCIEN

PENDANT longtemps les auteurs du droit international ont admis sans discussion que le sujet de leurs études était un produit relativement récent de la civilisation moderne et que le monde antique ne connaissait aucun système de droit international. Si nous nous reportons à la littérature du xixe siècle, nous pouvons même constater à cet égard un certain sentiment de fierté chez les internationalistes : le droit international, pensaient-ils, était un des fruits les plus précieux de notre civilisation, c'était un système d'institutions dont on pouvait à bon droit être fier puisqu'il nous distinguait des barbares anciens. Parmi ces auteurs, quelques-uns accordèrent une attention spéciale à cette question des origines, essayant d'expliquer pourquoi le monde antique ne pouvait avoir un système de droit international 1.

Cependant le temps passait et les recherches historiques modernes ne cessaient de fouiller toujours plus loin dans les anciens âges; la conséquence fut que cette théorie dut être profondément altérée et finalement rejetée.

Un grand nombre de recherches intéressantes, quelques-unes concernant là Grèce 2, d'autres ayant trait à des temps beaucoup plus anciens, firent apparaître à la lumière une masse considérable de matériaux qui confirment le point de vue exactement opposé, Le monde antique, d'après ces documents, connaissait fort bien le sens des relations internationales et utilisait un système d'institutions très développées et fermement établies. Les lois d'Hammurabi, les fouilles et les papyrus d'Egypte, les tablettes de Babylone

1. Laurent est probablement le représentant le plus remarquable de cette école. Ce point de vue était défendu aussi par Th. Martens dont le manuel a servi à l'éducation de plusieurs générations de juristes.

2. Voir Sir Paul Vinogradoff, second volume de ses Outlines of Hislorical jurisprudence.

1923. 2


6 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

et d'Assyrie, etc., nous ont fourni sur ce point une telle abondance de matériaux qu'il ne peut subsister aucun doute à cet égard. Les résultats obtenus peuvent être résumés dans cette courte proposition : aussitôt qu'il se développe un centre de culture d'un certain niveau de civilisation, un État de quelque importance, apparaissent simultanément des relations avec le inonde extérieur, qui prennent bientôt la forme de tout un- système d'institutions. En d'autres termes, un tel système est la conséquence nécessaire d'un état de civilisation quelconque; il est aussi vieux que la culture humaine en général. Il est, au surplus, de première importance de se rappeler à ce sujet que les peuples anciens d'Asie ou d'Afrique connaissaient très bien les relations et le droit international. En outre, il faut mentionner une autre conséquence frappante : c'est que l'analyse attentive de ces relations dans les différentes civilisations antiques révèle des ressemblances remarquables dans les grandes lignes de leur développement.

Prenons par exemple l'histoire des missions d'ambassadeurs, la question de l'extradition des criminels fugitifs, la protection de certaines classes d'étrangers et, par-dessus tout, la sainteté des contrats internationaux. Dans le développement de toutes ces institutions,, on peut trouver des principes identiques qui dominent partout à Sumer, à Thèbes, à Ninive, à Athènes et plus tard à Rome;

L'explication de l'erreur de nos maîtres du xixe siècle est très simple. Ils ne connaissaient pas l'histoire des civilisations anciennes; de leur temps, cette branche de la recherche historique commençait à peine à être étudiée; la plupart des faits concernant des âges lointains étaient absolument inconnus. Martens ou Wheaton, Laurent ou Coleman Philipson commençaient invariablement leurs recherches au traité de Westphalie de 1648. Aujourd'hui, ils paraissent des dilettantes, naïvement convaincus que le droit international était apparu seulement à l'époque moderne. De nouveaux horizons se sont ouverts devant nous, de nouvelles perspectives sur les âges passés de la civilisation humaine se sont révélées, qui nous forcent à changer notre point de vue et à accepter de nouvelles méthodes de recherche. Nous avons maintenant quelques ouvrages excellents concernant le monde ancien 1. Plus importants encore sont les premiers essais de généralisation sur cette matière, tentés par Chybichowsky, Vinogrâdoff et Rostovseff, qui ont cherché à condenser les résultats des recherches historiques récentes et nous

1. Par exemple : Marcus Niebuhr Tod, International Arbitration anwno thr %î?%°*i0l% 19/ 3; A> Renad6r- L'M^ international chez les Heïttnl 1912; E. Taubler, ImpermmRomanum: Studien zur EnlwicklungsgeschichTll)

^uT^i^r^'tT&ge' 1913; Wn SCala- D" ^rlrâge dis ït


KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL 7

donnent un tableau entièrement neuf et extrêmement intéressant de la vie sociale et politique de l'antiquité 1.

Ainsi sous l'influence de ces nouvelles études, notre point de vue sur le développement historique des relations et du droit international a nécessairement, mais radicalement changé. Nous savons maintenant que ce n'est pas notre civilisation qui a créé ces institutions, mais que toute civilisation en a possédé un système complet, qu'elles sont d'une part un produit nécessaire de la vie et de la culture sociale, et d'autre part qu'elles présentent partout certains traits communs et n'appartiennent pas exclusivement, comme on le supposait autrefois, à l'Europe. On doit seulement regretter que ces premiers essais n'aient pas encore été suivis d'un traité général, qui attire l'attention sur les dernières recherches historiques sur les époques anciennes, et qui montre la croissance graduelle d'institutions de droit international et leurs grands principes directeurs.

Le fait que les principes fondamentaux des rapports internationaux ont toujours été et sont de nos jours encore identiques sur toute la surface du globe prouve incontestablement leur force et leur vitalité interne et potentielle. Mais, en même temps, cela justifie aussi la théorie que le droit international est une conséquence nécessaire de toute civilisation.

Si l'on considère le contenu de ces anciens systèmes de droit international, on s'aperçoit facilement de deux choses; en premier lieu, que dans ce domaine il a toujours existé une prédominance marquée d'idées ou de conceptions morales; ces idées morales triomphent de la force brutale, la domptent et la contrôlent fermement. En second lieu, que les principes fondamentaux ne sont pas en nombre très considérable. Parmi eux, le plus important est le principe qui sert de base aux obligations internationales; celui de la sainteté du contrat international qui lie l'État ou la nation, le roi ou le peuple. Un autre concerne l'établissement de moyens de communication entre deux ou plusieurs États ou gouvernements; il donne naissance à un droit des ambassades avec des garanties morales et juridiques en faveur de ceux qui sont chargés de ces relations, ambassadeurs et envoyés, allant d'un pays dans un autre pour négocier les dits contrats.

. Ainsi s'établirent graduellement et furent mutuellement reconnues certaines règles de conduite internationale, certaines coutumes et certains usages ayanttrait en particulier à la façon de faire la guerre. La force obligatoire de toutes ces obligations internationales reste exactement la même depuis le temps de Ramsès ou de Murdoc,

1. ChybiclHJwski, Antikes Vôlkerrecht; Vinogrâdoff, Outlines of Historical Jurisprudence, vol. III, 1923 ; M. Rostovseff, American Historical Review, January, 1922.


8 KORFF. -r HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

«|e Périclès QU de Çiçéron jusqu'à ceux de Napoléon, de George V d'Angleterre ou des tzars de Russie. Le simple fait du voisinage crée des obligations morales et juridiques qui, au cours du temps, se cristallisent en un système de droit international. Ce dernier, en d'autres termes, croît et se développe à l'extérieur de l'État exac^ tement de la même façon que les institutions légales se forment et se cristallisent à l'intérieur de l'État — par suite du fait même de la vie sociale de l'homme.

Cependant, une importante exception doit être mentionnée; à certaines périodes historiques, une civilisation ou un peuple paraissent se développer si rapidement et dépasser leur entourage dans une telle mesure que leurs relations avec le monde extérieur ne sont plus des relations normales; la supériorité qu'ils ont acquise à beaucoup de points de vue pèse lourdement sur leurs voisins.

Ceci nous amène à deux conclusions : à savoir qu'un certain principe d'égalité est de l'essence même des relations et du droit international, et en outre que, lorsqu'un tel état d'égalité n'existe pas, les relations internationales acquièrent certaines caractéristiques inusitées. Nous trouvons des exemples de ces périodes hisr toriques exceptionnelles dans l'histoire de la Grèce, et bien plus encore dans celle de Rome; entourées par des « Barbares », ni la Grèce, ni Rome ne pouvaient reconnaître le principe d'égalité et, en conséquence, leurs relations internationales se modifièrent et prirent certains caractères tout' à fait particuliers. Ceci explique incidemment pourquoi les auteurs du xixe siècle avaient parr tiellement raison quand ils insistaient sur l'absence à Rome de relations internationales normales; mais ils avaient tort en exagérant la portée de cette observation et en niant l'existence de tout droit international à cette époque.

L'autre point, concernant le principe d'égalité, a une valeur théorique beaucoup plus grande; il implique que les relations internationales ne. prospèrent et que le droit international ne se cristallise normalement que dans les époques où existent simultanément deux ou plusieurs États ou nations possédant un niveau de culture plus ou moins équivalent. C'est seulement entre des États relative-, ment égaux que la sainteté des obligations internationales, qui, comme nous l'avons vu, est le fondement moral de tout le droit international, trouve la garantie de son existence et de sa reconnaissance. L'Egypte, par exemple, avait Babylone comme partenaire; dans le cas de la Grèce nous constatons l'existence de relations' entre États et de fédérations.

Considérons en particulier les découvertes concernant Sumer qui remontent au quatrième millénaire avant J.-C. Récemment on a découvert un traité, signé par le roi Entemena, réglant les frontières entre son royaume de Lagash et le royaume voisin


KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL 9

d'Unimah; aux termes de cet accord international un arbitre était désigné dans la personne d'un autre roi, Misilim de Kish. Nous voyons ainsi que tout un système juridique bien développé et souvent utilisé existait déjà dans ces âges lointains, un système où nous trouvons une procédure arbitrale qui constitue une des institutions les plus avancées du droit international. L'histoire d'Egypte fournit plusieurs autres exemples du même genre. Le fameux traité de Ramsès II, conclu en 1820 avant J.^C, avec le roi vaincu Hausilitt des Hittites est le cas le mieux connu. Ce n'était pas seulement un traité de paix imposé à un adversaire vaincu, mais une alliance en vue d'une coopération future; on y établissait en outre un système compliqué d'extradition des réfugiés politiques, ce qui constitue aussi la preuve de conceptions grandement développées de droit international.

D'une date postérieure sont les traités des Cretois dans la Méditerranée, ceux que conclurent les Mitanis de Mésopotamie, les PhênicienSj les Philistins, les Hébreux et beaucoup d'autres peuples d'Asie Mineure. Les fouilles de Tel-el-Amarna se sont révélées un vrai trésor pour l'étude des relations internationales de ces civilisations. La culture de ces peuples a certainement été très élevée; cela est confirmé par la volumineuse correspondance diplomatique et par l'existence d'un très grand nombre d'accords mutuels et de traités : ces derniers feraient l'orgueil de n'importe quel ministère des Affaires étrangères.

Une remarque supplémentaire doit être faite à propos de cette ancienne époque; c'est que le système de droit international d'alors trouvait sa sanction dans la religion. Le droit et la religion étaient intimement liés; suivant la conception des anciens tous deux appartenaient au même domaine : celui de la morale. Tous les traités ou accords, toutes les institutions ou obligations internationales avaient leur contre-partie dans quelque espèce de sanction religieuse. Cela trouvait son expression extérieure dans des formules ou des cérémonies religieuses, dont le but était d'impressionner le peuple et de lier les rois et leurs gouvernements. A cet égard le serment religieux, prêté par les puissances contractantes, lors de la conclusion de l'obligation, jouait un rôle de premier ordre. La force et la stabilité dés accords internationaux réalisés par ces moyens était peut-être mieux garantie qu'elle ne l'est à notre époque; ils n'étaient certainement ni moins efficaces, ni moins obligatoires que dans les périodes suivantes de l'histoire de la civilisation;


II

GRÈCE

-pwE même que dans le cas des civilisations anciennes étudiées

I I précédemment, les historiens du droit international ont mis M./ en doute ou nié l'existence de telles institutions dans l'histoire de la Grèce. Les recherches scientifiques récentes sont également venues battre en brèche cette opinion. Les ouvrages de M. N. Tod, de A. Reader, de Chybichowsky et de Vinogrâdoff 1 ont ruiné complètement cette théorie; la Grèce, tout comme le monde ancien, avait des institutions de droit international. Cela n'était d'ailleurs que le résultat et la conséquence de ses relations commerciales constantes avec l'extérieur, ainsi que du commerce intense qui se faisait à l'intérieur de la communauté des cités grecques indépendantes, mais en même temps interdépendantes. Il n'y a pas lieu de faire une distinction entre ces deux sortes de relations, celles des cités grecques entre elles d'une part, et les rapports qu'elles entretenaient avec le monde extérieur, l'Asie Mineure, l'Afrique du Nord ou les colonies de la mer Noire d'autre part; leur essence et leurs principes fondamentaux ont toujours été les mêmes.

Nous devons nous rappeler qu'il a existé de tout temps une interdépendance économique, entre les différentes cités Grecques, en Europe, aussi bien qu'en Asie et en Afrique; ainsi par exemple l'Attique riche et prospère, mais dont le sol était pauvre, avait un besoin extrême d'importer des vivres; d'autres cités ou communautés devaient lui fournir les approvisionnements de blé nécessaires. L'échange des marchandises et des produits commerciaux a toujours été intenseparmiles cités grecques. Le commerce était prospère, les citoyens se déplaçaient aisément et fréquemment. Cela aboutissait à l'établissement de toute sorte d'institutions juridiques pour la protection des étrangers, de certaines agences à l'étranger, de missions spéciales envoyées pour conduire des transactions juridiques ou diplomatiques, etc....

Ainsi se développaient des obligations mutuelles, traités et contrats, de même que s'établissaient des moyens permanents de rapports diplomatiques.

1. Cf. les ouvrages cités ci-dessus mais spécialement sir Paul Vinogrâdoff

II vol. Oullines of Historical Jurisprudence, Oxford, Press., 1922. '


KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL 11

Par suite de leur niveau élevé de civilisation et de leur sens moral de la justice très développé, les Grecs n'eurent pas de difficulté à accepter et à étendre les principes fondamentaux du monde ancien en matière de relations internationales : l'idée de la sainteté des obligations contractées dans un traité et la nécessité d'avoir des moyens de communication régulièrement établis, des ambassades ou des missions à l'étranger. La personne de l'ambassadeur était inviolable et protégée par la loi et la coutume : il jouissait des privilèges spéciaux de l'extraterritorialité, le droit interne n'avait aucun pouvoir surlui, etc.. Tout cela n'est que la continuation et le développement logique d'institutions créées, acceptées et établies par le monde ancien. La seule chose qui doit être ajoutée est qu'en Grèce elles étaient mieux garanties et plus soigneusement élaborées.

En pratique cependant, les Grecs ont été beaucoup plus loin que les Égyptiens ou les Babyloniens et créèrent, à côté des anciennes, un grand nombre d'institutions nouvelles. C'est en partie le cas de la protection des étrangers et de leurs intérêts. Ainsi par exemple, nous trouvons en Grèce des gardiens spéciaux de l'hospitalité, les Proxènes qui remplissaient au ve siècle les fonctions de consul et étaient même quelquefois chargés de fonctions diplomatiques. Mais ils étaient invariablement citoyens de la ville où ils vivaient et où ils travaillaient et non pas des citoyens de la ville qu'ils représentaient. De plus, des tribunaux spéciaux furent établis pour exercer la juridiction sur les étrangers, le Xenicon dicasterion, avec leurs juges présidents, les Xonodikoi; le Polémarchos est un autre exemple d'un fonctionnaire ayant à s'occuper des étrangers. Le rôle de tous ces magistrats était de protéger les droits et les intérêts étrangers, d'administrer la justice aux gens du dehors et aux non-citoyens.

Il nous faut mentionner aussi le développement de l'institution de l'extradition des criminels qui acquit dans cette période des formes légales bien définies. Mais, de même que dans les siècles précédents, les représailles étaient fréquentes; elles étaient considérées comme un moyen d'action ordinaire et tout à fait légitime. On attaquait souvent et on pillait non seulement les adversaires, mais des voisins tout à fait innocents, de même qu'en ce qui concerne la famille, les sentiments d'hostilité provoquaient des attaques non seulement contre les membres fautifs, mais aussi contre des personnes tout à fait hors de cause et nullement sur leurs gardes. De telles violations de la loi et des contrats ne peuvent cependant être citées comme une preuve de la non-existence de la loi et du contrat en général.

Graduellement apparut une importante conséquence : la généralisation du droit et le développement des règles générales du droit coutumier qui sont si utiles aux historiens actuels pour l'interpré-


12 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

tation de la vie publique des Grecs. On doit se rappeler à cet égard que toutes ces théories et ces idéals étaient en relation étroite avec la religion et la vie intellectuelle de l'époque; invariablement on les trouve intimement mêlées et s'influençant réciproquement.

Finalement, nous devons signaler une autre institution de droit international qui trouva en Grèce un remarquable développement : celle des Fédérations politiques, comme la Ligue amphictyonique \ Avec l'idée de fédération, on en vient à une compréhension beaucoup meilleure d'une autre institution, celle de l'arbitrage. Il est intéressant de noter que, comme à présent, il 'n'existait aucune sanction réelle pour l'une ni pour l'autre; elles étaient toujours fondées sur un accord mutuel et sur une claire compréhension des conséquences pénibles qui suivraient nécessairement la rupture de tels contrats.

Les rapports intenses et constants qui existaient entre les CitésÉtats de la Grèce appelaient nécessairement le développement des relations diplomatiques; tout un système se cristallisa graduellement pour définir et protéger ces relations, les organes aussi bien que leurs fonctions. Il fut reconnu partout que l'envoyé devait avoir une position spécialement privilégiée; sa personne était inviolable et sacrée, son statut à l'étranger était protégé par les principes de l'extraterritorialité; il était exempt des lois et de la taxation locale, etc. La sanction de ces institutions était également beaucoup plus morale que juridique, mais elle était tout aussi sûre que de nos jours.

Malheureusement survint une de ces grandes tempêtes qui périodiquement dévastent le monde, détruisant les civilisations les mieux établies et les plus florissantes. La guerre du Péloponèse parut avoir déraciné toute la culture grecque; la force triompha des idées morales et beaucoup des vieilles institutions semblèrent anéanties pour toujours. La civilisation grecque s'écroula et se réduisit en cendres sous l'attaque des Perses. Et cependant, comme un Phénix renaît de ses cendres, les principes civilisateurs surgirent une fois de plus, dans un monde nouveau et avec une vigueur nouvelle. Les Français appellent avec raison « idées civilisatrices », ces idées qui inspirent la vie et créent sa vigueur morale. Un autre empire, beaucoup plus positif et plus puissant, était destiné à poursuivre l'influence civilisatrice du monde ancien et de la Grèce.

Mais même durant les pires périodes de dévastation et de guerre, l'influence de certaines institutions internationales continua à se faire sentir. Nous pouvons citer, par exemple, la sainteté du tombeau, reconnue même par les barbares; dans cette même catégorie se trouve la protection des réfugiés qui cherchaient un asile dans les temples, où la vengeance de l'ennemi né pouvait les atteindre.

1. Çf. Seala, op. cit., et Tod., op. cit.


III

ROME

BIEN que la conception romaine des relations internationales fût quelque peu différente de celle des Grecs, Rome hérita à beaucoup d'égards des idées et des principes dégagés par les civilisations précédentes. La conception romaine était plus primitive, plus simple, plus élémentaire. Et la raison de cette différence, c'est que Rome était entourée de voisins de beaucoup inférieurs par la civilisation et la culture, généralement hostiles et accoutumés à considérer les Romains uniquement comme des conquérants et des oppresseurs. Ce n'est pas pour rien que les Romains appelaient ces tribus et ces peuples « hostes. » En conséquence les relations de Rome avec le monde extérieur étaient la plupart du temps empreintes d'hostilité. La guerre était presque constante. Il manquait un élément très important pour le droit international : l'égalité entre les États ou les gouvernements contractants. C'est pourquoi la plupart des alliances romaines furent conclues sur la base d'un Foedus inaequalis,

En outre, apparut une autre conséquence intéressante; les Romains essayèrent dé justifier leurs actes constants d'agression en faisant la distinction entre les guerres justes et injustes. A une époque postérieure, au moyen âge, là distinction joua un rôle de la plus haute importance. Les guerres justes étaient celles commencées par Rome et poursuivies conformément à-ses propres formules religieuses et à ses propres idées morales; il en résultait que les motifs d'une guerre pouvaient être jugés et critiqués, alors qu'auparavant ils étaient acceptés comme de simples faits.

Le système romain de principes internationaux sur lequel Ces relations étaient basées était incorporé dans lé célèbre Jus Fetiale interprété et appliqué par le collège des Fétiaùx (Collegium Fetialum) Il existait des cérémonies minutieusement réglées pour là déclaration de guerre; cependant, à une époque postérieure, ces cérémonies tombèrent peu à peu en désuétude et disparurent. La guerre fut seulement T « ultima ratio, » le dernier moyen, employé seulement si tous lès autres échouaient ou n'étaient pas praticables. En outre, il existait de.nombreuses cérémonies lofs de l'envoi en mis-


14 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

sion dés ambassadeurs. Le travail de l'envoyé à l'étranger, sa réception à Rome, ses droits et privilèges, le principe de l'exterritorialité, etc.. tout était réglé par la loi Fetiale et sanctionné par des rites religieux. On attachait beaucoup d'attention aux termes employés pour conclure des traités avec les autres États ou les autres peuples. On devait user des formules sacramentelles spéciales, souvent très complexes et très embrouillées. A l'occasion Rome tirait parti de la complexité de son droit international : elle se procurait un avantage bien mesquin en invoquant une rupture supposée de formules pour se débarrasser d'un accord gênant. On considérait d'ailleurs comme tout à fait juste de se moquer des barbares de cette façon. Les romains croyaient fermement que les Dieux jouaient un rôle personnel dans la conduite des relations internationales et protégeaient Rome des barbares. La cérémonie la plus intéressante et la plus impressionnante était certainement celle de la réception des ambassadeurs étrangers, qui se faisait sur une plateforme, le a Greco-stasis, » construite spécialement dans ce but, où les envoyés étrangers devaient attendre l'arrivée du Sénat.

Beaucoup d'internationalistes du xixe siècle croyaient que tout le système de droit international des romains était incorporé dans un système spécial, connu sous le nom de Jus Genlium. Mais les recherches historiques ont démontré que ce dernier n'était que le droit civil romain appliqué à des circonstances spéciales, concernant les étrangers et le monde extérieur à Rome. Au fur et à mesure de la croissance de Rome se développèrent les relations commerciales avec le dehors qui amènent à Rome une foule d'étrangers; ils venaient faire du commerce et se divertir en nombre toujours grossissant. Ainsi les Romains eurent à s'occuper d'un élément nombreux et hétérogène d'étrangers à qui ils s'efforcèrent d'appliquer leurs institutions de droit civil. Un fonctionnaire spécial fut créé, le Prastor peregrinus, pour administrer ce nouveau droit, ainsi nommé par opposition au Prsetor urbanus qui administrait le droit civil au citoyen romain. Petit à petit, le Praetor peregrinus, rencontrant toutes sortes de difficultés dans des cas particuliers, commença à introduire des additions, de nouvelles interprétations, de nouvelles idées dans le droit civil romain; cela devint une espèce de jurisprudence comparée; suivit une adjonction graduelle d'idées philosophiques qui furent plus tard expliquées et interprétées par les professeurs de droit et les philosophes. Tel était par exemple l'école des stoïciens, qui donna naissance à la théorie du Jus nalurse, le droit de la raison, par lequel ils essayaient d'expliquer l'application du droit romain à des s}rstèmes étrangers de droit.

Les principes fondamentaux sur lesquels le nouveau système était construit étaient les anciens principes du droit civil romain, mais les nouvelles influences et les changements apportés venaient


KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL 15

d'autres nations. C'est sous ces influences que le nouveau Jus Gentium se cristallisait et se développait. Pendant plusieurs siècles durant, le droit romain resta le squelette essentiel, la principale fondation sur laquelle et autour de laquelle les nouvelles institutions se formaient, et tout naturellement l'influence était réciproque.

La fameuse Pax Romana avec ses pouvoirs gigantesques de conquête intellectuelle fut la source d'influence la plus importante et la plus puissante dans ce domaine; les principes qui dominaient les rapports internationaux, les institutions de droit international, les idées sûr les relations internationales, tout cela trouvait dans la Pax Romana son principal moyen d'expansion pour s'étendre sur l'ensemble dù~monde, tel qu'on le connaissait à cette époque.

De plus, nous voyons dans ce système deux idées fondamentales qui dominent tout le reste. En premier lieu, l'idée de la sainteté des obligations internationales, impliquant que le contrat international liait le pouvoir de l'État de la même façon qu'un contrat privé conclu entre deux citoyens. En second lieu l'idée de la nécessité de l'existence des moyens de communication internationale, d'organes ou d'institutions spéciales chargés du soin des relations internationales. Le premier point implique la théorie du droit international, le second était la base de sa pratique.

A ce dernier point de vue, une oeuvre considérable fut accomplie par les Romains, grâce à leur façon magistrale de traiter les questions juridiques et pratiques. Les immunités des ambassadeurs, par exemple, étaient mises en un clair système. Cicéron le définissait, avec son acuité coutumière, de la façon suivante : « L'immunité des ambassadeurs est protégée par les lois divines et humaines; leur personne est inviolable et sacrée non seulement entre alliés, mais aussi durant leur séjour au milieu des ennemis. » C'est là un tableau • véritablement remarquable de ce qu'était l'institution à cette époque. Les Romains envoyaient leurs ambassadeurs, leurs nuntii, missi, legati à beaucoup de leurs voisins, soumis ou alliés, aux Francs, aux Gaulois, aux Burgondes, etc. Ces ambassadeurs portaient tout naturellement avec eux les idées romaines en matière des relations internationales et répandaient les influences intellectuelles de Rome en beaucoup de parties du monde. Les envoyés romains avaient rarement des instructions écrites : ces dernières leur étaient en général données oralement, mais leur nomination et leur départ pour les pays étrangers étaient toujours accompagnés par diverses cérémonies et sanctionnés par certaines formules religieuses. Leur immunité était assurée par un wergeld spécialement établi qui devait être payé en cas d'assassinat, de tort ou d'insulte. En outre, la nation barbare qui devait recevoir un ambassadeur romain était obligée de lui fournir le logement, de prendre soin


16 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

de ses vivres et de sa nourriture et de lui faire une réception solennelle à son arrivée. Réciproquement, Rome recevait les ambassadeurs d'autres nations avec des honneurs spéciaux; dans ce but, il existait à Rome un fonctionnaire spécial, le Magister bfficiorum, où maître des cérémonies qui avait à s'occuper des envoyés étrangers et à préparer la réception. Quelques-uns des peuples Voisins, suivant cet exemple, établirent un office semblable pour la réception des ambassadeurs romains. Il y a une chose cependant que les Romains déclinèrent toujours de faire, c'est de permettre à leurs envoyés de se prosterner devant les potentats ou les rois barbares, comme c'était la coutume en beaucoup de pays. C'était peut-être le signe extérieur le plus remarquable du mépris de Rome pour les barbares, de sa supériorité éclatante sur ses voisins. Et pourtant, malgré cette supériorité du droit et de la culture, Rome subit distinctement l'influence de ces voisins, du fait de ses relations avec le inonde extérieur. Le « Jus Gentium » romain s'imprégna ainsi d'importants éléments purement « humains » devint plus souple et acquit un champ d'action plus large que lé rigide droit civil. Cela montre bien quel rôle important le droit et les institutions internationales peuvent jouer dans la vie de nations hautement civilisées. L'héritage laissé par Rome était naturellement d'une énorme valeur intellectuelle.


IV LE MOYEN AGE

GÈ fut dans une atmosphère toute imprégnée de culture romaine, mais avec un esprit pratique entièrement différent que les institutions du droit international se développèrent au moyen âge, de façon à former graduellement un nouveau système.

Les historiens divisent habituellement le moyen âge en deux périodes r- la première allant du ve au xe siècles, appelée quelquefois les « Ages sombres » (Dark âges) et la seconde allant du x;e au xvie siècle.

Ce fut durant la première période que les nouveaux enseignements de l'Église catholique commencèrent à s'affirmer sous l'impulsion d'une puissante personnalité. Personne n'eut à cet égard une influence plus grande que le pape Grégoire VII, Hildebrand. Sa théorie, connue sous le nom de « Théorie des Deux Souverainetés » comparait la vie humaine à l'existence physique du corps; de même que dans la vie humaine existaient deux éléments, l'âme et le corps, de même dans la vie d'un peuple il y avait l'élément spirituel qui devait être dirigé et dominé par l'Église, et les matières temporelles qui étaient du ressort de l'État. L'Église était personnifiée par le Pape, l'État par l'Empereur, deux autorités « parallèles » Tune à l'autre. Cette théorie est aussi appelée quelquefois la « théorie des deux glaives r> chacun d'eux étant souverain dans son propre domaine.

Une telle égalité des deux pouvoirs ne pouvait d'ailleurs subsister longtemps. Il y avait dans la situation une tentation trop humaine pour chacun d'eux de prendre le dessus sur le voisin; un des deux devait fatalement devenir le pouvoir supérieur, l'autre devait succomber tôt ou tard.

C'était là un résultat naturel; après avoir établi leur influence parallèlement à celle de l'État, les chefs de l'Église aspiraient à exercer la suprématie sur l'État. La politique de l'Église, sous la conduite de personnalités marquantes, commença ainsi à s'affirmer.

La première conséquence fut la revendication par les Papes du droit de déposer les empereurs s'ils le jugeaient nécessaire pour l'intérêt de l'Église. Bientôt suivit une autre revendication, également importante, celle du droit de délier les sujets de leur serment d'allégeance à l'empereur au cas où ce dernier serait en opposition


18 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

avec l'Église. C'était là une arme puissante contre l'État, et elle amena bientôt une suprématie très nette des Papes sur les empereurs. La sanction extérieure de ce pouvoir se trouvait dans la cérémonie de la consécration de l'empereur, lorsqu'il recevait de la façon la plus solennelle la bénédiction religieuse du Pape.

De cette dualité de pouvoirs entre l'Église et l'État devait nécessairement surgir une dangereuse friction. Les premiers conflits se produisirent à propos de l'investiture des évêques. Les Papes réclamaient naturellement le droit de nommer les évêques; les empereurs protestaient et s'opposaient à la nomination des personnes qui né leur plaisaient point, considérant cette nomination comme une intervention dans leurs propres affaires. Le cas le plus fameux fut celui d'Henri IV. L'échec qu'il subit est un cruel exemple de la grande influence de l'Église en cette matière. On sait qu'Henri dut céder et demander pardon en personne, debout, les jambes nues dans la neige, devant le palais du pape à Canossa (1076). Des Papes énergiques, à la personnalité puissante, employèrent un grand nombre d'autres moyens pour dompter la volonté des rois et des empereurs et vinrent graduellement à bout de toute résistance possible de la part du pouvoir temporel à la volonté de l'Église. Tel fut par exemple le but de quelques-unes des Croisades organisées par les Papes. Vers la fin de cette période, la suprématie du Pape devint incontestable. Des moyens comme l'excommunication et l'anathème étaient fréquemment employés.

Mais cette lutte constante entre l'Église et l'État devait nécessairement créer un vif sentiment de mécontentement chez les classes instruites et amies du progrès. Beaucoup d'hommes éclairés cherchaient une solution au moins théorique ou philosophique au problème. Et cela à son tour provoqua un conflit d'idées d'où antinomie et contradiction en apparence insolubles.

Nous avons donc des facteurs nombreux et puissants de différenciation, l'opposition de l'Église et de l'État, et, à l'intérieur de l'État, la désagrégation due au système féodal alors en plein développement. Il semblait parfois que le morcellement politique à l'intérieur de l'État, dut se poursuivre à l'infini. Mais, d'autre part, nous trouvons un élément qui montra sa force en assurant le pouvoir temporel et en groupant les nations del'Europe en de plus grandes unités. C'est l'influence « des idées civilisatrices» comme les appellent les Français ■: la chrétienté, la Renaissance intellectuelle, la communauté de civilisation et le droit international.

Beaucoup de faits, ainsi qu'il a déjà été mentionné, ont contribué à diviser, mais d'autres, également importants, réussirent à sauvegarder les liens d'unité. Parmi les premiers, la féodalité avec ses guerres et ses querelles sans fin aboutit à un accroissement considérable du nombre des États. En outre, la prédominance de prin-


KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL 19

cipes du droit privé provoquait des changements constants; les États s'acquéraient et se perdaient par achat, mariage, héritage, donations ou négociations, changeant de mains comme n'importe quelle pièce de terre, ce qui provoquait la guerre, la rivalité, la jalousie. Mais précisément nous voyons se développer des idées opposées qui menaient nécessairement à des accords entre lés États; il apparut bientôt tout un système d'alliances et d'autres combinaisons internationales. Cela, à son tour, engendra la nécessité de certaines règles et usages qui bientôt se cristallisèrent en un système régulier de droit international.

On en pourrait trouver un splendide exemple dans l'histoire de l'institution appelée « Treuga Dei », la Paix de Dieu, proclamée et souvent réalisée par les Papes. Quant au droit international systématisé, nous trouvons aussi plusieurs exemples de véritable codification, qui pourraient servir de modèle à une oeuvre de cette nature, même dans les temps modernes. Tels étaient les différents codes médiévaux de droit maritime, les tables d'Amalfi, le Consolato del Mare, le code vénitien de 1255, les lois de Visby.

Tout cela produisit une conséquence intéressante, l'établissement graduel des missions permanentes d'ambassadeurs chez les différents États européens. L'initiative en cette matière est souvent attribuée au subtil, mais impitoyable Louis Xï. On dit de lui que haïssant les guerres et se rendant compte des dangers et dès risques des entreprises militaires, il préférait jouer un jeu politique, usant en général de moyens plus pacifiques et en particulier de la diplomatie 1. C'était évidemment une sage façon de procéder, mais il n'était pas le seul à user de ce dernier moyen; Henri VII d'Angleterre, Ferdinand et Isabelle d'Espagne firent exactement de même. A côté des prédilections et de l'habileté personnelle, il y avait aussi d'autres facteurs tendant au même résultat et accroissant, sinon créant, le rôle des missions d'ambassadeurs, les transformant graduellement en une institution permanente. Parmi ces facteurs, les besoins du commerce entre États étaient toujours les plus forts; et c'est la raison pour laquelle les dites missions se développaient si rapidement dans l'Italie du Nord, parmi les riches cités commerçantes, Venise, Florence, Ravenne, etc.

Malheureusement, les méthodes dont on se servait à cette époque étaient loin d'être séduisantes; les principes ou les idées morales semblent n'avoir joué aucun rôle. Nous en avons un tableau peu attrayant dans lés écrits de Machiavel, qui croyait fermement à la dépravation de la nature humaine et construisait sur cette base son code d'avis aux agents diplomatiques. Il pensait que les prin1.

prin1. rapporte que Louis XI avait plus de 70 agents diplomatiques dans toute l'Europe occidentale. ■


20 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

cipes fondamentaux de la diplomatie étaient la force et la duplicité. On ne doit d'ailleurs pas oublier qu'il avait une énorme influence sur ses contemporains; beaucoup le prenaient comme parole d'évangile, les diplomates étudiaient soigneusement ses écrits et essayaient de suivre ses enseignements.

Nous pouvons mieux apprécier ce déplorable état de choses si nous comparons Machiavel avec Grotius. Combien plus nobles et plus élevés les principes directeurs de ce dernier apparaissent quand on les compare avec les vues exposées dans o II principe » et les autres livres de Machiavel. L'argent et les banquiers jouaient aussi un rôle très important dans cette diplomatie; l'activité de Fugger, le plus célèbre de ces banquiers, est trop connue pour nécessiter une étude spéciale. On prêtait de l'argent à des princes* et on achetait de cette façon leurs services et leur servilité.

Nous avons un brillant exemple des « lois diplomatiques » de cette époque dans le célèbre code vénitien. L'énorme commerce de Venise nécessitait l'organisation permanente d'un service diplomatique régulier. De là sortit tout un système de droit très particulier dans ses détails. Ainsi, par exemple, il n'était point permis aux ambassadeurs de Venise d'emmener leurs femmes à l'étranger, de peur que ces dernières ne soient pas capables de garder les secrets diplomatiques. On leur recommandait soigneusement de faire leur travail dans le plus grand secret possible; ils ne pouvaient recevoir aucune permission de s'absenter au cours de leurs missions et, en conséquence, celles-ci étaient de très courte durée et ne se prolongeaient pas au delà de trois ou quatre mois; ce terme fut plus tard étendu à deux ans. Les envoyés étaient obligés de faire leur propre cuisine, afin d'éviter d'être empoisonnés. On ne leur permettait d'accepter aucun présent, et ils ne pouvaient posséder aucune propriété dans le pays où ils étaient envoyés. Ils devaient faire des rapports périodiques à leur gouvernement concernant leur travail et leurs transactions, mais ils étaient punis s'ils conversaient avec d'autres diplomates. Ces décrets vénitiens furent bientôt copiés par les gouvernements d'autres cités italiennes.

Ainsi, graduellement, imperceptiblement, se développa au moyen âge un système entièrement nouveau, les missions diplomatiques permanentes. D'ambassades occasionnelles et temporaires ad hoc, envoyées pour négocier un certain traité ou discuter une seule question, ces missions devinrent des moyens permanents de communication. C'était là certainement un très grand pas en avant. En même temps, et sous l'influence de Louis XI, la langue française commença peu à peu à remplacer le latin des anciens temps, devenant ainsi le nouvel instrument des rapports diplomatiques! Avec ces deux nouvelles institutions fermement établies, on entre dans une nouvelle époque, l'histoire de l'Europe moderne.


V CONCLUSION

LA plus importante constatation à retirer de l'exposé qui précède, c'est apparemment le grand âge du droit international Des faits qui ont été décrits on peut tirer la déduction que le droit international est aussi ancien que la civilisation en général, et qu'il est réellement une conséquence nécessaire et inévitable de toute civilisation. Les recherches historiques modernes vont toujours plus loin dans les âges sans avoir encore découvert le point de départ de la culture humaine; ce dernier semble reculer constamment et avec lui les débuts des obligations internationales. De plus, un point très intéressant à se rappeler est le fait que, dans tous les âges, le droit international conserve constamment ses caractéristiques fondamentales, en dépit des changements qui se produisent sur toute la surface du globe. C'est là une autre preuve que le droit international est un corollaire inhérent de la civilisation et accompagne invariablement tout développement dans ce sens. Il hausse les institutions internationales au-dessus des questions de race, de nationalité ou de religion et prouve clairement leurs qualités profondément humaines. Elles se dégagent graduellement de la coutume et de l'usage, semblables à n'importe quelles autres règles de droit, mais avec cette différence qu'ordinairement la règle de droit se développe à l'intérieur du corps politique, tandis que le droit international se développe à l'exté^ rieur de l'État, tout en liant ce dernier exactement de la même façon que l'individu éstliéparla règle de droit à l'intérieur de l'État.

Depuis les époques les plus anciennes, le système de droit international, comme à présent, couvre deux domaines, le temps de paix, où il se développe principalement sous l'influence des relations commerciales, et le temps de guerre, où, par la coutume, il se dresse entre les belligérants; dans les deux cas, l'essence du système est exactement identique, à savoir la reconnaissance mutuelle d'obligations et l'observation réciproque de certaines coutumes ou usages. L'antiquité de ces institutions dans les deux domaines ne peut plus être mis en doute; en fait, quelques-unes des plus anciennes civilisations ont eu sur les rapports internationaux des idées plus avancées que celles qu'on a eues à des périodes postérieures.

Le principe fondamental des relations internationales a été 1928. 3


22 KORFF. — HISTOIRE DU DROIT INTERNATIONAL

constamment et partout le même, consistant dans la reconnaissance mutuelle de la sainteté des obligations et des contrats internationaux. A cet égard, il n'y a jamais eu de différence, que ces obligations aient été considérées comme liant l'État impersonnel, ou son principal représentant, le roi ou le souverain. Dans les temps anciens, ces deux idées d'État et de souverain étaient généralement identifiées et tout comme aujourd'hui, la question la plus difficile semble avoir été celle des sanctions; il n'a jamais été aisé de lier des États puissants ou des monarques avides de conquêtes et de leur faire garder leurs contrats internationaux. D'ailleurs l'antiquité disposait à ce sujet de garanties peut-être meilleures que les époques postérieures, par suite de la grande force des obligations religieuses et delà crainte de la colère des dieux, qui était beaucoup plus réelle que dans les époques postérieures.

Le second principe de droit international, non moins important que le premier, était la reconnaissance de la nécessité d'avoir des moyens de rapports régulièrement établis, par lesquels les différentes obligations et accords internationaux seraient contractés et établis. Ces moyens de communications appartiennent aussi à la plus grande antiquité; leur existence est constatée à toutes les époques et dans toutes les civilisations.

En créant ces organes appelés ordinairement ambassades, les états ou les souverains étaient tout d'abord obligés de les reconnaître sur le principe de la réciprocité; en second lieu, ils étaient forcés de les respecter en établissant des garanties mutuelles pour la sécurité de la conduite des relations internationales, ce qui invariablement engendra un système complet d'immunités et de privilèges mutuellement reconnus (comme l'idée de l'immunité personnelle des envoyés ou ambassadeurs).

Finalement, d'une telle reconnaissance mutuelle d'obligations internationales naquit inévitablement un troisième principe important, l'idée d'une certaine égalité entre les états ou souverains qui transigent et qui contractent. Et, bien qu'à certaines époques, comme c'est le cas pour Rome, il semble avoir existé des exceptions à cette règle générale, elles n'improuvent pas la théorie et peuvent être aisément expliquées, du point de vue historique par l'immense avance en matière de culture que l'État romain prit en comparaison avec le monde environnant, ceux qu'on appelait les barbares. Des époques comme l'époque romaine furent certainement des exceptions; dans les périodes normales, les relations internationales se développaient entre des peuples de civilisation relativement égale et de cette façon portaient l'empreinte incontestable d'une égalité juridique et de culture. C'est seulement au xixe siècle que ce principe fondamental se perd quelque peu sous l'influence de l'idée diamétralement opposée de.l'hégémonie des grandes puissances.


TABLE DES MATIÈRES

I. — Le inonde ancien.

Antiquité du Droit international. — Sainteté des contrats. — Principe d'égalité. — Traités d'arbitrage. — Sanction religieuse 5

II. —■ La Grèce.

Relations des cités grecques entre elles et avec le monde extérieur. — Développement des institutions du monde antique. — Fédérations politiques , 10

III. —Rome.

Différences de civilisation entre Rome et les peuples voisins. — Guerres justes et guerres injustes. — Loi Fétiale. — Jus gentium et jus natures. — La Paix romaine.— Ambassades 13

IV. — Le Moyen Age.

Théorie des deux souverainetés. — Suprématie des Papes. -^ Causes de division et de rapprochement entre les États. -*- Naissance de la diplomatie; Louis XI et Machiavel. — Origine des ambassades permanentes 17

V. — Conclusion 21



DROITS ET DEVOIRS FONDAMENTAUX DES ÉTATS

PAR

Lord PHILLIMORE

Ancien Lord Justice d'Appel

Président au Tribunal des Prises

Membre de la Chambre des Lords




Photo Elliott et Fry, à Londres.

"* Lord PHILXIMORE.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

Lord PHILLIMORE : Walter George Frank Phillimore, fils unique de sir Robert Phillimore, juge à la Haute-Cour d'Amirauté et publiciste connu. Né à Londres, le 21 novembre 1845; a fait ses études . à St. Peter's Collège, Westminster, puis à Oxford (Christ Chruch) ; placé trois fois dans la première classe dans les examens pour le baccalauréat; élu fellow (socius) de AH Soûl's, Oxford; bachelier es arts, 1867; bachelier et docteur en droit civil; avocat 1868; brevet de préséance, 1888 ; juge à la Haute-Cour d'appel et assermenté membre du Conseil privé.du Roi, 1913 ; a donné sa démission de la Cour d'appel en 1916; nommé Pair de Royaume (Baron) en 1918. En sa qualité d'ancien magistrat fait, partie actuellement du Comité judiciaire du Conseil privé — tribunal suprême pour les Indes et les Dominions — et de la Chambre des Pairs siégeant judiciairement comme tribunal suprême pour la Grande-Bretagne; chairman, depuis son installation du Naval Prize Tribunal établi pour décider des questions de droit survenant entre le personnel de la Marine et l'État; membre du Comité consultatif des Juristes chargé d'élaborer les statuts de la Cour permanente de Justice internationale à là Haye, 1920; représenta ad hoc l'empire Britannique dans le Conseil de la Ligue des Nations pour les différends entre la Pologne et ses colons de race allemande en 1924; préside lé Comité de Jurisconsultes sur l'interprétation du Pacte à Genève, 1924 ; président de l'Association de droit international en 1906-1907; vice-président permanent et chairman du Conseil exécutif; membre de l'Institut du droit international; membre du Curatorium de l'Académie de droit international de la Haye; docteur à titre honoraire des Universités d'Edimbourg et de Birmingham; fellow (socius) de l'Académie britannique; a aidé son père dans la préparation des 2e et 3e éditions de ses Commentaires on International Law; a écrit les articles Admiralty (High Court of), Admiralty Jurisdiclion, pour VEncyclopxdia Britannica; Three Centuries of Trealies of Peace, 1917 ; plusieurs brochures, pamphlets ||- revues, sur les questions du droit et en matière littéraire. '*"



DROITS ET DEVOIRS FONDAMENTAUX DES ÉTATS

I

AVANT d'aborder l'étude des droits et des devoirs fondamentaux des États, il convient de bien préciser la notion même d'État. On sait que. beaucoup de définitions ont été proposées parmi lesquelles on peut mentionner celles que donnent Grotius 1, Vattel', "Wheaton 3, Heffter*, Sir Robert Phillimore 6, Maine 6, Bluntschli 7, Calvo 8, Woolsey 9, Field 10, Holtzendorfîu, Fiore 18, Zeballos^; tous ces écrivains ont à peu prés la même conception et il n'y a entre eux que des différences d'expression. Sir Robert Phillimore s'exprime ainsi : « Pour tout ce qui concerne le droit international, voici la définition qu'on peut donner d'un État : c'est un peuple occupant d'une façon permanente un territoire défini et tellement lié par les mêmes lois, les mêmes moeurs et les mêmes coutumes, qu'il forme un corps politique possédant un gouvernement organisé, qui exerce une souveraineté indépendante et un contrôle sur toutes les personnes et sur toutes les choses comprises dans son territoire, qui a la capacité de faire la guerre et la paix et d'entrer dans toute sorte de

1. Lé droit de la guerre et de la paix, trad. par Jean Barbeyrac, Amsterdam, 1724, t. I, p. 305-306.

2. Le droit des gens ou principes de la loi naturelle, Leyde, 1758; p. 1.

3. Eléments du droit international, 2e éd. française, Leipzig, 1852, p. 30.

4. Das Ëuropâische Volkerrecht der Gegenwart, éd. 1848, p. 33.

5. Commentaries upon International Law, 3 rd. éd. London, 1879, vol. I, p. 81.

6. International Law, Whewell lectures 1887, lecture 3, p. 54.

7. Le droit international codifié, liv. II, art. 17 et 18.

8. Le droit international, liv. II, art. 39.

9. Introduction lo the studg of International Law, reprtd from 4 th. Amer, edn,, London, 1875, p. 26, par. 36.

10. Outlines of an International Code, New-York, 1872, Book I, art. 2, p. 2.

11. Dos Ëuropâische Volkerrecht, Encgclopàdie der Rechtswissenschaft, art. 16.

12. Il diritto internationale Codificato e la sua sanzione giuridica, quinta edizïone ampliata, Torino, 1915, art. 57 (13)

13. La Nationalité, t. I, première partie, Paris, 1914, p. 67-68.


30 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

relations avec les autres sociétés du même ordre qui se trouvent dans le monde 1.

Cette définition doit subir une légère correction que l'auteur lui-même aurait fort bien admise. Il y a en effet des États dont la souveraineté n'est pas sans qualification, des États sous protectorat ou sous mandat; il y a eu aussi, à une époque assez rapprochée de nous, des États vassaux; et l'on sait que le terme de «mi-souverains » a été appliqué à tous ces États. Or ils ont, comme les États dont la souveraineté est absolue, des droits et des devoirs internationaux, bien que ces droits et ces devoirs subissent certaines modifications. C'est un point dont il sera traité plus loin.

Il faut faire une distinction entre les États simples comme la Belgique, la Norvège et les États composés.

Il y a plusieurs espèces d'États composés. La plus ordinaire est la fédération (Bundesstaaf) et parmi les fédérations, il y en a de plus ou moins étroitement liées. Il suffit de rappeler les différences qui existent entre les États-Unis de l'Amérique du Nord, ceux du Brésil et de l'Argentine, etc., et la Suisse. A l'heure actuelle l'Empire britannique forme une espèce d'État composé qui possède plusieurs des attributs d'une fédération, sans former une fédération dans le sens strict du mot. Nous avons aussi un cas intéressant dans l'union du Danemark avec l'Islande.

En ce qui concerne les droits et les devoirs internationaux, on pourrait soutenir qu'un État composé ne diffère en rien d'un État simple. Ce serait logique; mais en pratique comme nous l'indiquerons plus loin, il peut y avoir certaines différences*. H en est de même pour les États non fédéraux, mais qui ont d'importantes colonies ou possessions d'outre mer, comme la Hollande, la France, le Portugal, etc. Lorsqu'il s'agit de ces États, les choses ne se passent pas toujours comme pour les États simples.

Un État, qu'il soit souverain ou mi-souverain, simple ou composé, est « une personne morale » selon l'expression de Vattel, ou selon celle de Calvo « un être moral. » « Les États sont les personnes du droit international » déclare Bluntschli. Zeballos parle de « personnes juridiques » et Fiore dit : Lo Stato è persona.

L'État « personne morale » se trouve en relations avec les autres « êtres moraux » qui forment ce que Fiore et d'autres écrivains ont appelé la « magna civitas » du monde. On peut dire qu'il lui est impossible d'éviter d'entrer en relations avec les autres États. Aristote dans son grand ouvrage sur la politique s'exprime ainsi 3 : « L'homme qui ne peut entrer en communication avec son entourage

1. Commentaries, vol. I, sect. 63. Voir aussi Machiavelli, Il principe et le travail du juge Dowdall dans la Law Quarterly Review, de janvier 1923.

2. Voir ci-dessous n° IV.

3. Livre I, chap. n.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 31

ou qui ne demande rien parce qu'il se suffit à soi-même ne fait aucunement partie de la société. Un tel homme doit être ou un animal ou un Dieu. » Il en est de même pour un État relativement à la « magna civitas. » On pourrait imaginer, il est vrai, un État vivant tout à fait à part des autres. Mettons qu'il s'agisse d'une île, de sorte qu'il ne puisse être question de pays limitrophes et de relations nécessaires entre les habitants des deux frontières. Supposons que cette île produise toutes les choses nécessaires pour la vie frugale que mènent ses habitants; supposons qu'ils ne demandent pas des objets de luxe, qu'ils ne sont pas curieux, qu'ils ne voyagent pas, qu'ils n'ont pas de navires, et que leurs lois interdisent le débarquement des étrangers; c'est alors seulement que nous aurions à faire à un État qui ne veut pas entrer en communication avec ses semblables et qui se suffit entièrement à lui-même. Mais à l'heure actuelle, il n'existe pas dans le monde un seul État qui réponde a ces caractéristiques : même la Corée, même l'Afghanistan ont des relations internationales.

Suarez a donc bien raison de dire : « Humanum genus, quantumvis in varios populos et régna divisum, semper habet aliquam unitatem non solum specificam sed etiam quasi politicam et moralem.... Quaprppter licet unaquseque civitas perfecta, respublica aut regunm, sit in se communitas perfecta ac suis membris cohstans, nunquam illae communitates.... sint sibi sufficientes, singillatim1.... »

Plusieurs écrivains font une catégorie spéciale des peuples barbares inorganisés, qui ne peuvent être considérés comme des Nations ou des États dans le vrai sens international. Calvo s'exprime sur ce sujet d'une façon à laquelle on doit s'associer :

« Les peuples nomades, n'ayant ni territoire propre, ni domicile fixe, ne sauraient être considérés comme des États, mais on les traite sur le même pied : on conclut même des traités internationaux aveceuxlorsqU'ils jouissentd'uneorganisation politique et expriment par l'intermédiaire de leurs chefs ou de leurs assemblées, une volonté commune. Dans tous les cas, les États sur les territoires desquels ils se meuvent sont bien forcés de les contraindre à respecter les obligations imposées par le droit international, et partant de régler avec eux certaines conditions au moyen de traités qui, comme tous les autres, revêtent le caractère international 2. »

Il est facile de voir que chacune de ces tribus, quoique ne constituant pas un État proprement dit, doit, en ce qui touche ses relations avec les États voisins, être revêtue d'un caractère quasi-national et que les droits et des devoirs réciproques doivent être réglés par des principes analogues à ceux qui régissent les rapports des États.

1. De legibus et de Deo législature, London, 1679, II, chap. 19, 89.

2. Le droit international, par C. Calvo, 1. II, sect. LXVIII.


32 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

La question la plus délicate qui se pose à ce sujet est celle qui se présentera quand nous discuterons le droit d'acquisition de territoire.

Quant aux individus qui composent chaque tribu, et qui, par hypothèse, n'ont pas le plein droit de citoyens ou de sujets d'un État, il est assez difficile de leur assigner une position logique. Suivant notre conception, qui sera exprimée plus loin 1, on doit écarter, les droits de l'homme du système du droit international; mais ces individus ne méritent pas de se trouver hors la loi; leur tribu peut, pour leur protection, agir en caractère d'État dûment constitué, et en revanche elle pourra être tenue pour responsable des excès commis par ses membres. Mais si un peuple est tellement barbare qu'il n'a pas d'organisation du tout, ses membres ne sauraient être protégés que par les principes de la morale et de la religion, les mêmes principes devant être appliqués quand il s'agit de leur châtiment.

Les États sont donc des personnes en droit international; mais on pourrait dire qu'ils ne sont pas les seules personnes dont s'occupe lé droit international. Il existe en effet des institutions, dès pouvoirs d'un autre genre; les grands chefs des églises ou des religions organisées comme Sa Sainteté le Pape, Sa Béatitude le Patriarche de Constantinople et pour les mahométans, le Khalife. Les gouvernements qui ont parmi leurs sujets un grand nombre de catholiques romains, de chrétiens orthodoxes ou de mahométans doivent entrer "en relations avec le pouvoir religieux.

Pour le Pape, on pourrait le traiter comme souverain du Vatican, et cela présenterait quelque intérêt dans ses relations avec le royaume d'Italie; mais sa position internationale n'est pas aussi bornée. On trouvera sur sa position internationale et aussi sur celle du Patriarche des indications utiles dans le deuxième tome des Commentaires de sir Robert Phillimore; et parmi les écrivains de droit international dont les oeuvres ont été rédigées depuis l'année 1870, il faut consulter les développements qui sont consacrés au Saint-Siège, la « Santa Sede », dans les livres de Fiore 2 et de Cxuchaga 3.

Il faut mentionner en outre, bien qu'aujourd'hui il n'en existe plus, les compagnies ou associations qui ont eu une grande importance pour l'exploitation des pays non-européens, comme la compagnie anglaise des Indes orientales; quoique soumises et assujetties au souverain du pays, auquel elles devaient leur incorporation, c'est-à-dire leur existence, elles se sont conduites envers d'autres pays comme si elles étaient à demi souveraines. Les nécessités, dans

1. Voir ci-dessous n° IV.

2. VOÎF le n" IV.

3. Nociones de derecho international, 3e éd. Madrid, p. 247 Voir aussi Bluntschli, p. 137, Hériter, p. 96, par. 41.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 33

ce temps ou les communications étaient beaucoup moins rapides qu'au nôtre, les ont forcé à agir de leur propre chef; elles ont fait la guerre et la paix, ont envoyé des agents diplomatiques dans les pays limitrophes et en ont reçu à leur tour. Cependant ce n'est ni la position des chefs religieux, ni celle de ces grandes corporations commerciales qui doivent nous occuper dans cette étude, mais bien l'État proprement dit.

Nous traiterons d'abord des États simples pour en discuter les droits et les devoirs. Ces droits et ces devoirs se correspondent réciproquement; le droit de l'État A entraîne des devoirs pour les États. B, C et D... et vice versa. Cependant il vaut mieux envisager séparément les droits et les devoirs, si l'on veut se faire une idée plus exacte de chacun d'eux.

Avant d'aller plus loin, il faut prendre parti sur une question délicate et très disputée : celle de savoir si seuls les États ont des droits et des devoirs internationaux; à mon avis il ne peut y avoir de doute à ce sujet.

Les droits des États, ce sont des droits envers les autres États et les devoirs de même; il n'y a pas en droit international de droit de l'homme, de l'individu envers l'État ni de devoirs de l'État envers l'individu.

S'il s'agit des rapports entre un individu et l'État dont il est le ressortissant, on se trouve dans le domaine du droit constitua tionnel; s'il s'agit des rapports entre un individu et un État étranger, cet individu devra s'adresser à son propre gouvernement qui agira en sa faveur, si bon lui semble.

Sans doute il existe des juristes modernes comme Fiore, Cruchaga, et on peut citer aussi Zeballos, pour lesquels l'homme â des droits plutôt supernationaux qu'internationaux et qu'on pourrait appeler des droits constitutionnels envers la magna civitas. C'est une position qui mérite d'être discutée sérieusement; elle le sera dans la suite de cette étude 1 mais pour le moment nous supposons que les droits d'un État s'exercent exclusivement vis-à-vis des autres États et qu'ils engendrent des devoirs réciproques. Les écrivains ont divisé ces droits en deux classes : Les uns sont originaires, primitifs, fondamentaux ou absolus et les autres sont des droits acquis, dérivés, conditionnés par certaines hypothèses, relatifs ou éventuels a.

Oppenheim s'oppose à cette distinction 3 qui a néanmoins sa raison d'être. On pourrait du reste l'exprimer d'une autre façon en disant qu'il y â des droits qui dérivent de l'existence pure et qu'il

1. Voir ci-dessous n° IV.

2. Cruchaga, par. 205.

3. International Law, 2' éd. (1912), par. 1, cnap. n.


34 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

y a des droits qui naissent des conventions que les États passent entre eux.

Tous les droits de la première classe peuvent se résumer dans un seul : le droit de vivre, de vivre, non pas seulement d'exister, mais de vivre comme une personne ayant une vie naturelle; c'est-à-dire de protéger les intérêts de ses sujets et de se développer sans être entravé par les États voisins, mais aussi sans faire de tort aux autres États, comme le dit sir Robert Phillimore.

« De même que c'est de l'institution de Dieu que chaque individu parvienne au plein développement de ses moyens intellectuels en nouant des relations avec d'autres hommes et que, de cette façon, un peuple se forme, de même il est dans la providence divine que chaque société gagne le plus haut degré de perfection dont elle est capable en entrant en rapports avec les sociétés semblables. »

Agir, vivre, jouir de son existence au milieu de la grande communauté des nations, c'est la condition normale d'un État, autant que vivre en société est la condition normale d'un homme \ »

Chaque État a donc le droit de vivre; il a aussi le droit de commencer à vivre, le « droit à la naissance. » On peut observer la naissance d'un État comme les naturalistes observent la génération des animaux. Elle se fait ordinairement par agrégation ou par scission. Il faut dire ordinairement, parce que, dans des cas très rares, un État peut se former par suite de l'organisation que se donnent des nomades ou des individus aventureux (heimatlos). Cela a été le cas par exemple pour les corsaires barbaresques qui se sont constitués en États acceptés et reconnus, quoique hautement blâmés, par les États européens. On peut citer à ce sujet la décision rendue par sir William Scott (Lord Stowell) dans l'affaire The Helena 2 et aussi les observations que fait à ce sujet sir Robert Phillimore 3.

On peut aussi théoriquement imaginer la désintégration d'un État aboutissant à une situation où l'anarchie serait telle que les citoyens, devenus sans foi ni loi, pourraient être comparés à des atomes épars sans liaison entre eux; cette catastrophe a menacé tout dernièrement de se produire en Russie.

Mais, pour revenir aux cas ordinaires, on trouvera dans l'histoire plusieurs exemples d' « agrégation; » il suffit de mentionner ici la Heptarchie anglo-saxonne faisant place à un royaume, l'union de l'Angleterre et de l'Ecosse, les provinces séparées des Pays-Bas s'unissant dans une confédération néerlandaise qui plus tard devient le royaume de Hollande, le groupement Suisse, l'union de Castille

1. Sir Robert Phillimore, Commentaires, vol. I, sect. VIL

2. 4 C. Robinson Admiralty Reports p. 5.

3. Commentaries, vol. I, sect., IV.


PHILLIMORE, — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 35

et de Léon, celle de ces deux royaumes avec celui d'Aragon, etc.

On doit d'ailleurs constater des différences : les unions qui ont donné naissance à l'Angleterre et à l'Espagne ainsi que l'union de la Navarre à la France sont des unions parfaites; il en est résulté un corps politique présentant une unité complète. L'union de l'Angleterre et de l'Ecosse n'est pas d'une nature aussi étroite, car l'Ecosse conserve ses lois et ses coutumes municipales. La confédération des Pays-Bas, qui était d'abord une confédération d'États à peu près souverains, forme maintenant un seul peuple. Quant à la confédération helvétique, elle a subi avec le temps des changements importants; de petits États qui n'étaient autrefois liés que par des traités défensifs, se sont fondus pour ainsi dire en un État qui, pour toutes les relations internationales, ne consiste qu'une unité.

On pourrait s'étendre longuement sur une évolution qui s'est présentée quelquefois et qui consiste en ceci : plusieurs États se séparent par suite de sécession d'un groupement politique; puis ils concluent entre eux des traités d'union, ils se confédèrent et finalement ils ne forment plus qu'une entité politique. L'exemple le plus intéressant est celui des treize colonies de l'Amérique du Nord, qui après quelques vicissitudes se sont unies pour former la république fédérale des États-Unis. L'histoire de cette grande république est une série d'événements qui tous tendent à l'unification nationale; les jugements du chief justice Marshall, la répression de la révolte des États du Sud, et les amendements constitutionnels si remarquables, votés tout dernièrement, spécialement celui qui a élevé la prohibition du commerce de l'alcool à la hauteur d'une loi fédérale, marquent autant d'étapes dans cette voie.

De la naissance de deux États par division, nous avons plusieurs exemples assez récents. La séparation de la Suède et de la Norvège, les formations des États chrétiens détachés de l'Empire ottoman, Roumanie, Serbie et Bulgarie, ou encore la façon dont la Tchécoslovaquie est sortie de l'Empire austro-hongrois. La Pologne s'est formée par les deux procédés : la partie russe s'est séparée de la Russie, la partie prussienne de l'Allemagne, la partie autrichienne de l'Autriche, puis ces trois fractions se sont unies pour former un État nouveau.

Il faut ajouter que quelquefois la division, du moins au début, ne va pas jusqu'à une séparation absolue. L'Argentine était d'abord un État simple dont les provinces n'étaient que des divisions municipales. Elle est maintenant une Confédération d'États.

L'Empire britannique depuis le dernier siècle s'est changé d'un royaume simple en une confédération véritable. Il faut espérer qu'on n'avancera pas plus loin dans cette voie.

Revenons à la naissance d'un État. Quelques écrivains posent comme une condition nécessaire de l'existence d'un État, qu'il ait


36 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

été reconnu en cette qualité par les autres États du monde. Il n'en est rien et cette opinion confond ce qui n'est qu'un indice ou qu'une preuve d'existence avec une condition de la vie elle-même; elle aboutit à soumettre les droits d'une nation au bon plaisir de ses voisins. Certes la reconnaissance a un effet relatif ou subjectif, parcequ'un État une fois reconnu demeure un État pour tous lés États qui lui ont octroyé la reconnaissance et pour tous leurs sujets. C'est là une doctrine maintes fois affirmée dans la jurisprudence anglaise \

Mais en refusant de reconnaître l'existence d'un État indépendant, on ne nuit pas à son existence; s'il existe de facto, on peut toujours refuser d'entretenir avec lui des relations diplomatiques ou commerciales, mais ce sera tout de même un État.

Wheaton exprime cette opinion lorsqu'il dit que la souveraineté d'un État Commence à l'origine même de la société dont il est formé, ou quand il se sépare de la société dont il faisait précédemment partie 2. Mais ce n'est pas la doctrine de Calvo, ni celle d'Oppenheim. Calvo dit :

« Mais si l'État exerce la souveraineté intérieure à partir du moment de sa constitution, il n'en est pas de même à l'égard de sa souveraineté extérieure; celle-ci doit être sanctionnée par les autres États, et jusque-là l'État nouveau ne fait pas partie de la grande société légale des nations. Chaque État reste sans doute libre de reconnaître ou de ne pas reconnaître l'État nouveau qui vient à se former; mais il est, dans tous les cas, obligé de subir les conséquences de la détermination à laquelle il s'arrête 3. »

Oppenheim commence d'un ton assuré, mais ses conclusions sont plus douteuses. Voici en quels termes il s'exprime :

« Si l'on considère les faits actuels de la vie internationale, on verra que cette opinion n'est pas juste. Il est établi par la jurisprudence internationale que nul État nouveau ne peut demander sa reconnaissance aux autres États comme de droit, et qu'il n'est du devoir d'aucun autre État de lui accorder cette reconnaissance. Il est admis qu'un nouvel État, qui n'est pas encore reconnu, ne peut s'arroger les droits qu'un membre de la famille des nations peut maintenir contre les autres membres....

« Nul doute que la condition d'État ne soit indépendante de la reconnaissance. La jurisprudence internationale ne dit pas qu'un État n'existe pas jusqu'à ce qu'il soit reconnu, mais il n'en fait aucun cas jusqu'à ce qu'il soit reconnu. C'est par la reconnaissance

1. Mighell versus Sultan of Johore, 1894,1 Q. B. 449; the Tondra, 1919, P., p, 95. Aksionationoye (Company for mechanical -wôodvs'ôrking A. M Luther) versus Sagor James et C'«, 1921, 3Vc. B. 522; voir aussi The Annette, The Dora 1919, P., p. 105. uiu,

2. Whealon's international Law, par. 6, p. 32.

3. Calvo, Le droit international, liv. Il, sect. LXXIX.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 37

exclusivement qu'un État devient une personne internationale et l'objet du droit international 1. »

En somme, on ne peut qu'approuver l'expression si juste qu'emploie Holtzendorff : « La reconnaissance d'un État nouvellement constitué ne lui est pas nécessaire pour son existence ou pour son avenir, mais bien pour régulariser sa participation dans la communauté des États 2. »

Pour en finir avec la question de la naissance d'un État, il suffit d'ajouter qu'on ne doit pas confondre la reconnaissance d'un État nouveau et la reconnaissance d'un nouveau gouvernement que chaque pays a le droit de se donner.

Mais comme dit Béranger : « Ce n'est pas tout de naître ». Une fois qu'il est né, l'État commencé à vivre et c'est de son droit à la vie, avec toutes ses ramifications et toutes ses dépendances que nous nous occuperons maintenant.

Si l'on compare le droit de vivre au tronc d'un arbre, on peut dire en effet qu'il donne naissance à toute une ramification de droits subordonnés; la première branche dans cette ramification sera le droit de souveraineté. Chaque État, par définition même, possède un territoire et des citoyens; sur ce territoire et sur ces citoyens, l'État est souverain, et les citoyens sont ses sujets.

De la souveraineté de l'État sur son territoire, il n'y a pas grand'* chose^à dire. L'expression de territoire comprend évidemment les lacs qui se trouvent dans les limites du pays. L'État exerce aussi sa juridiction sur les eaux fluviales : mais ici, on doit tenir compte des droits que peuvent posséder d'autres États qui se trouvent en amont et en aval du fleuve.

Les États maritimes exercent également leur souveraineté sur les enclaves de la mer, comme sont par exemple les rades de Rio de Janeiro ou de Sydney, sur les baies et les golfes, s'ils ne sont pas d'une trop grande largeur, et sur la mer littorale au moins jusqu'à une certaine distance des côtes; toutefois, on doit respecter les droits de navigation et de pêche appartenant aux citoyens d'autres États.

Il est inutile d'insister plus longuement sur ce point : par contre, en ce qui concerne la zone aérienne, il est nécessaire de donner quelques précisions.

Au commencement de la navigation aérienne, certains auteurs se sont égarés en faisant une fausse application d'un principe séduisant 3 : ils ont dit : « l'air est libre, » et ils ont déduit de cette proposition assez simple le droit pour chaque aviateur de conduire

1. L. Oppenheim, International Law, 2nd. éd., London, 1912.

2. Holtzendorff, Dos ëuropâische Volkerrecht, sect. XVIII.

3. Voir au contraire les conclusions très prudentes de Y International Law association, dans ses Conférences, Paris, 1912, Madrid, 1913.

1923. *


38 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

son àvioh partout où il le trouverait bon. Mais il faut distinguer entre l'air, l'élément composé des gaz oxygène, nitrogène, etc., et l'espace aérien, « the air-space » comme on dit en anglais, qui se trouve au-dessus du territoire dé chaque État. Si un État n'avait pas le droit de souveraineté sur cet espace, s'il restait libre aux incursions d'étrangers, peut-être mus par des intentions hostiles, sa sécurité se trouverait gravement menacée. Ses forts, ses garnisons, ses dépôts seraient exposés à un espionnage continuel; en outre, même en temps de paix on pourrait, par dessein ou par maladresse, lancer d'un avion des choses nuisibles, dangereuses pour la santé publique, ou susceptibles de provoquer des épizooties, ou des maladies sur les végétaux. On pourrait, de cette façon, éviter le paiement des droits de douane; de plus, des collisions nombreuses entre avions seraient à craindre, qui non seulement entraîneraient la mort des aviateurs, mais causeraient des dommages aux personnes et aux biens des habitants de l'État survolé.

L'État exerce sa souveraineté sur toutes les personnes qui se trouvent sur son territoire. Ces personnes sont d'une part ses sujets, qui sont nés tels ou qui le sont devenus par naturalisation, et d'autre part; des étrangers qu'on peut diviser en deux classes : ceux qui ont leur demeure ordinaire (commorantes) sur le territoire national et ceux qui s'y trouvent pour un court séjour (passagers). Ces étrangers (subditi temporanei) doivent se soumettre à ses lois et peuvent les invoquer pour leur sécurité personnelle et celle de leurs biens.

Sur ses sujets nés et, sauf quelques légères modifications, sur ses naturalisés, l'État étend sa protection et aussi son imperium quand ils se trouvent en pays étranger. Il peut leur ordonner de revenir afin de remplir des devoirs militaires ou civils, les subordonner à ses lois relatives au statut de la famille et aux successions, soumettre leurs biens aux impôts; etc. En revanche, l'État reconnaît que les étrangers qui sont sur son territoire sont subordonnés aux lois de leur propre patrie en tant que ces lois ne sont pas en conflit avec les siennes, que leur propre patrie a le droit de les protéger, de demander qu'ils soient traités avec justice et qu'ils jouissent de la protection des lois du pays.

Enfin il y a des choses qui prolongent la souveraineté d'un État hors de son territoire : ce sont les vaisseaux qui portent son pavillon. Mais c'est là une question très spéciale du droit international qui ne saurait faire l'objet d'un examen détaillé dans cette étude.


II

AVANT d'entamer la discussion sur les droits fondamentaux des États autres que le droit de souveraineté, il convient de faire une observation d'une, importance générale. Elle vise une précaution que doit prendre toute personne qui prétend traiter du droit international.

Il ne faut pas confondre ce qui est du droit positif, de la jurisprudence assurée, avec les principes qui devraient en faire partie. Certes, on doit insister sur ces derniers, car c'est en y insistant qu'on réalise des progrès, mais il ne faut pas perdre de vue l'importance de la distinction entre ce qui existe et ce qui doit devenir de jure. Grotius, par exemple, donne dé l'État la définition suivante, définition qui a été intentionnellement omise au chapitre précédent : « coetus perfectus liberorum hominum, juris fruendi et communis utilitatis causa sociatus 1. »

C'est là une définition fort attrayante, mais par trop idéaliste. De combien d'États au temps de Grotius pouvait-on dire sans qualification qu'ils étaient composés d'hommes libres ? Même à l'heure qu'il est, l'esclavage subsiste dans certains États. Il n'y a pas si longtemps que dans une moitié des États-Unis se trouvaient encore des esclaves.

Lorsque s'est réunie à la Haye la commission chargée de rédiger le projet de la Cour permanente internationale, la distinction entre ce qui est de droit assuré et ce que l'on souhaite ériger en règle de droit s'est imposée forcément à la commission, à propos de la compétence de la Cour. Comme résultat l'article suivant fut rédigé (art. 38).

« La Cour applique ;

« 1. Les conventions internationales, soit générales, soit spéciales, établissant dés règles expressément reconnues par les États en litige :

« 2. La coutume internationale comme preuve d'une pratique générale acceptée comme étant le droit;

« 3. Les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées :

1. De Jure Béllï et Pacis, liv. I, chap. i, s. 14;.


40 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

« 4. Sous réserve de la disposition de l'article 59, les décisions judiciaires et la doctrine des publicistes les plus qualifiés, comme moyen auxiliaire de détermination des règles de droit. »

A ces propositions, l'assemblée de la Société des Nations a ajouté ce paragraphe :

« La présente disposition ne porte pas atteinte à la faculté pour la Cour, si les parties sont d'accord, de statuer ex sequo et bono. »

Comme on voit, c'est seulement par convention et non pas en vertu du droit commun qu'on applique ce dernier principe.

Nous avons comparé plus haut le droit de vivre au tronc d'un arbre : la seconde branche qui part de ce tronc, c'est le droit d'indépendance : Ce droit a du reste des limites; on ne doit jamais oublier cette maxime : sic utere tuo ut alienum non laedas; on peut se servir de son droit jusqu'aux bornes du droit d'autrui, mais pas au delà.

Évidemment à première vue, il peut sembler difficile que le droit d'indépendance puisse comporter des limites, mais c'est là une impression erronée, ainsi qu'il sera démontré plus loin. Du droit d'indépendance d'un État relève le droit de faire ou de changer sa constitution, d'établir ou de renverser une royauté ou une république, de se donner un roi, un président, un directeur ou une assemblée souveraine; de faire ses lois, d'établir ses tribunaux, son pouvoir exécutif, son armée, sa flotte, sa police, de régler son commerce, et ainsi de suite.

D'une façon générale, les autres États n'ont pas à se mêler de ce que fait leur voisin et ils n'ont pas le droit de s'y opposer. Mais si c'est là le principe, il ne va pas sans exceptions : il peut se faire en effet que ce qui se passe à l'intérieur d'un État soit susceptible de nuire aux autres États.

Cela se produira en premier lieu si un changement de constitution donne lieu à une guerre civile ou à des émeutes fréquentes et violentes dont les habitants du pays voisin ont à souffrir à raison de l'incursion de bandes armées qui prennent le territoire étranger comme point de départ pour une attaque ou qui y cherchent un asile dans leur fuite. Si, par suite du défaut de police, les voleurs et les assassins dépassent la frontière et s'attaquent à des citoyens paisibles, le droit d'indépendance se heurtera contre un autre droit que possède le pays voisin, celui de se protéger. On sait que ce sont des événements de cette nature qui ont lassé la patience des ÉtatsUnis vis-à-vis du Mexique et qui ont failli provoquer une guerre entre les deux nations. En outre si les soulèvements ont lieu dans un État maritime, il pourra se produire des déprédations de corsaires au grand dommage du commerce international; c'est ce qui est arrivé par exemple au Venezuela en l'année 1885; et des poursuites furent même intentées contre des Anglais qui avaient enfreint le


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 41

« Foreign Enlistment Act » en se joignant aux Vénézuéliens révoltés 1.

En second lieu, l'histoire nous enseigne que l'esprit révolutionnaire, lorsqu'il a pris possession d'un État, ne se contente pas toujours de ce succès; il essaie de se répandre sur d'autres États, contre lesquels il dirige sa propagande; cette propagande remuante, quelquefois anarchiste, tend à détruire la tranquillité des pays voisins.

C'est ce qui est arrivé au commencement de la révolution française.

En 1792, la Convention adoptait le décret suivant :

« La Convention nationale déclare qu'elle accordera secours à tous les peuples qui voudront recouvrer leur liberté, et elle charge le pouvoir exécutif de donner des ordres aux généraux des armées françaises pour secourir les citoyens qui auraient été ou qui seraient vexés pour la cause de la liberté.

La Convention nationale ordonne aux généraux des armées françaises de faire imprimer et afficher le présent décret dans tous les lieux où ils porteront les armes de la République » et elle ordonnait ensuite :

« Que ce décret soit traduit et imprimé dans toutes les langues 2. »

Cela se fait maintenant ou se faisait tout dernièrement par les bolcheviks de Russie. Le droit d'indépendance ne justifie pas de telles manoeuvres.

En troisième lieu, quoiqu'un État puisse recevoir et entretenir qui bon lui semble, peut-être même les malfaiteurs et les criminels de droit commun, si le gouvernement laisse cet asile devenir le foyer de menées hostiles envers un pays voisin, Ou le point de départ d'expéditions de flibustiers, il fera un usage blâmable de son droit d'indépendance. De tels procédés heurteront les droits des autres pays.

En quatrième lieu, un État ne peut invoquer son indépendance et sa souveraineté sur tous ceux qui se trouvent sur son territoire, pour s'arroger le droit de maltraiter les étrangers qui s'y trouvent avec sa permission.

Dans ces quatre cas, la détermination des questions de droit ne soulève pas de difficulté. L'État lésé pourra revendiquer son droit sans porter atteinte au droit d'indépendance que possède l'autre, et son ingérence dans les affaires d'autrui, même les plus domestiques, sera parfaitement légitime. C'est ce qu'on appelle la doctrine de l'intervention; mais ici nous touchons aux questions les plus difficiles et les plus délicates du droit international : hors ces quatre cas, y en a-t-il d'autres qui justifient l'intervention ? Quels sont-ils ?

1. Voir ihe Justilia, 6 Aspinalls' Reports of Maritime Cases, p. 198.

2. Moniteur du 20 novembre 1792 : Phillimore, Commentaries, Vol. sect. 396.


42 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

La doctrine de l'intervention a une place importante dans tous les commentaires sur le droit international. Il y en a deux espèces 1 :

1. L'intervention d'un tiers État dans les conflits entre deux États, qui sera traitée plus loina et

2. L'intervention dans les affaires domestiques ou municipales, dont il est question ici. Cette dernière à son tour doit être divisée en : 1° intervention justifiée en droit commun, et 2° intervention qui repose sur les obligations, et stipulations d'un traité antérieur.

L'histoire nous enseigne que l'intervention d'un État dans les affaires intérieures d'un autre État a été la cause de guerres très nombreuses.

Aussi cette question est-elle largement discutée par les publicistes, spécialement par ceux du siècle dernier. Calvo y consacre presque tout son troisième livre qui traite de l'indépendance et de la conservation des États. Il est impossible de reproduire ici toutes les indications qu'il donne sur les opinions des principaux écrivains et sur les faits historiques, mais on peut affirmer que sa doctrine est plus conservatrice que celle de Fiore. Voici en quels termes il s'exprime :

« Droit ou devoir, aucun auteur ne nous fournit des données nettes, irréfragables sur lesquelles on puisse baser des règles fixes et précises; ce n'est donc pas dans les écrits des publicistes qu'il faut chercher le fil conducteur. La multiplicité d'appréciations qu'ils nous présentent et la divergence que nous venons de signaler parmi leurs opinions démontrent suffisamment la difficulté qu'offre le côté purement théorique du droit d'intervention. Suivant nous, on ne saurait se flatter de résoudre la question d'une manière entièrement satisfaisante qu'en se transportant sur le terrain de la pratique, qui seul conduit à reconnaître que si parfois on fait dériver les interventions de calculs égoïstes ou de l'interprétation erronée d'engagements conventionnels, il est des cas d'immixtion qui reposent sur l'exercice d'un droit incontestable, et dont là tendance et l'appréciation sont logiquement et nécessairement d'accord avec les vrais principes internationaux. Cette manière de voir est pleinement confirmée par l'étude des cas d'intervention les plus importants que présente l'histoire, surtout dans le temps qui se rapproche le plus de nous 3. »

Hall 4 n'autorise l'intervention que pour la légitime défense de l'État intervenant, ou pour empêcher une action illégitime ou sous l'autorité collective de la totalité des États civilisés. De même Fiore semble attribuer une position spéciale à ce qu'il appelle l'ingé1.

l'ingé1. Holtzendorff,. par. 25.

2. Voir la fin du n° II.

3. Calvo, Le droit international, sect. 134.

4. A Treatise on International Law, the éd. Pearce Higgins, 1917, par. 90 91 92, 95,


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 43

rence collective (ingerenza collectiva) à laquelle il donne une extension excessive. Comme Calvo, il traite cette question sous le titre du « droit d'indépendance de l'État, » ce qui est parfaitement correct. Il impose ce qu'il nomme les justes limites de l'indépendance et dit :

« Nul État ne peut prétendre refuser, en raison de son indépendance, l'ingérence collective des États civilisés quand ils se trouvent d'accord pour déclarer que la manière dont il s'est servi de ses pouvoirs souverains constitue une violation manifeste du droit international, un attentat aux droits de la personnalité humaine et une violation manifeste du droit commun.

L'ingérence collective doit être admise.

a) Dans le cas où le gouvernement d'un État viole une règle du droit international.

6) Dans le cas où les autorités publiques, dans l'exercice de leurs fonctions, ont violé une loi interne avec une injustice manifeste au préjudice des étrangers; toutes les fois que le gouvernement, nonobstant les justes réclamations des représentants des États à qui appartiennent les personnes lésées, a négligé de leur donner satisfaction.

c) Dans le cas où les lois internes ne protègent pas suffisamment les droits des étrangers, ou quand les garanties accordées par la loi, la procédure et les magistrats sont, de l'avis général, impropres à empêcher les abus de l'autorité publique 1. »

Dans la rubrique « Quand l'ingérence collective peut-elle être justifiée, » il s'exprime ainsi :

« L'ingérence collective peut être justifiée :

« a) Quand elle a pour objet d'empêcher ou de faire cesser des faits contraires au droit, comme l'incorporation d'un territoire effectuée par la conquête; l'exécution d'un traité imposé par la violence par le vainqueur au vaincu, et toute chose qu'on pourra Considérer comme injuste ou illégitime selon le droit commun". »

« Il y a dans ces deux passages (sections 242 et 559) quelque chose qui fait hésiter. Les phrases, commes les pères de famille, selon le mot spirituel de Talleyrand, sont « capables de tout. » On peut y trouver une signification aussi large que celle du signe de tête de Lord Burleigh dans la |spirituelle Comédie de Sheridan « The critic. »

Sir Robert Phillimore précise mieux : selon sa doctrine :

« Il semble que la raison et l'usage approuvent l'intervention dans les cas suivants :

« 1° Quelquefois mais rarement, dans les affaires municipales

1. Fiore, Diritlo inlernazionale, sect. 241, 242.

2. Fiore, ibid., sect. 559.


44 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

en dépit du droit de se gouverner soi-même, droit qui comme nous avons déjà vu appartient à tout État.

« 2° Plus fréquemment et avec beaucoup plus de raison, quand il s'agit des acquisitions de territoire ou des relations nouées avec d'autres États, quand ces acquisitions ou ces liaisons menacent la paix ou la sécurité.

« Dans le premier cas on peut justifier l'intervention d'un État pour cause :

« a) De sa propre sûreté quand les institutions municipales d'un autre État, nuisent à la paix ou à la sécurité.

« b) Des droits ou des devoirs d'un garant.

« c) Dans une guerre civile, à l'invitation des deux belligérants.

« d) De l'assurance d'un droit ou d'un intérêt non existant à l'instant mais qui doit se réaliser dans l'avenir .

« Dans le second cas, on peut justifier l'intervention pour cause :

« e) De la conservation de l'équilibre. C'est-à-dire d'empêcher qu'un État quelconque s'agrandisse dangereusement par de nouvelles acquisitions de territoire.

« /) De la protection des individus qui professent la religion du peuple de l'État intervenant et qui sont persécutés à cause de leur religion par l'État dont ils sont citoyens. »

Il est à remarquer que sir Robert Phillimore ne parle pas de la sympathie pour les peuples opprimés quand ils sont de même race, comme d'une cause légitime d'intervention. Hall 1 pense que cet auteur est le seul publiciste qui admette l'intervention à cause de sympathie religieuse; mais ce n'est pas exact.

L'alinéa / nous ramène à la question posée plus haut. En dehors des quatre cas énumérés, y en aura-t-il d'autres qui justifient l'intervention dans les affaires domestiques ou municipales d'un autre État?

A notre avis on ne gagne rien en ajoutant à intervention la qualification de « collective; » une telle ingérence n'est pas justifiée par le seul fait que c'est l'ingérence de plusieurs États. C'est même un attentat plus grave à l'indépendance de l'État ainsi attaqué, parce que c'est une ingérence à laquelle on ne peut opposer une résistance efficace, et contre laquelle on ne peut attendre aucune aide extérieure. V ■

Les conditions qui provoquent ce genre d'intervention sont de trois sortes : la religion, la nationalité, l'humanité. L'histoire montre qu'une foi conimune a souvent poussé des peuples étrangers à venir en aide à leurs coreligionnaires opprimés ou persécutés. Cela s'est produit au temps des croisades; plus tard, au xvie siècle, nous trouvons des ingérences sans nombre motivées par la religion : les Espa1.

Espa1. 92,


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 45

gnols soutiennent la sainte ligue catholique de France; Elisabeth, reine d'Angleterre, secourt les réformateurs des Pays-Bas, etc. A une époque bien postérieure pour prendre seulement un exemple saillant, nous voyons au xixe siècle, la France, l'Angleterre et la Russie intervenir d'un commun accord entre le sultan de Turquie et ses sujets en révolte, les Grecs, et cette action aboutir à la destruction de la flotte turque à Navarin.

Je n'insiste pas sur les interventions résultant d'un traité antérieur, comme c'est le cas pour les interventions de la Russie en Turquie, depuis le traité de Kainardji, de 1774, jusqu'à la guerre de 1877 et au traité de Berlin en 18781 ni sur les stipulations entre la Suède et la Pologne dans la paix d'Oliva de 1660, pour la protection mutuelle des « dissidents » et des catholiques, avec tous le traités qui s'ensuivaient 2, parce que ce ne sont pas des exemples d'intervention tirant sa justification de droit commun. Entre les États comme entre les individus une convention vaut loi; un traité synallagmatique pour les parties contractantes, donne naissance à des droits et à des devoirs spéciaux; un traité une fois conclu, il n'y a plus de raison de se fonder sur le droit commun international, car les réclamations se basent sur le droit conventionnel. Mais on peut bien aussi se demander comment il se fait qu'un traité de ce genre soit conclu? Il n'y a d'autre raison que la sympathie humaine qui déborde la logique.

. Il en est de même pour les nationalités. Les deux guerres de la Sardaigne contre l'Autriche, celle de 1848 qui ne réussit pas, et celle de 1859 ou le roi Victor-Emmanuel reçut l'aide de la France et remporta un si grand succès, avaient pour motif, au moins pour la part de la Sardaigne, la sympathie pour les autres Italiens, hommes de même race opprimés par l'étranger. Les Anglais ont fait la guerre aux Boers du Transval (1899-1902), parce qu'ils estimaient que les sujets britanniques qui habitaient le Transval étaient privés des droits ordinaires des citoyens. Combien de fois la haine des Irlandais émigrés aux États-Unis contre l'Empire britannique n'a-t-elle pas donné lieu à des difficultés et à de graves malentendus entre les deux pays? Et même la Chambre des représentants n'a-t-elle pas voté il y a quelques années un décret, une résolution en faveur de la séparation des deux pays?

N'est-ce pas la crainte que la Serbie formât un point d'appui pour les peuples Slaves, se disant opprimés parles Magyars et les Autrichiens, qui a exacerbé les demandes de l'Empire austro-hongrois jusqu'à pousser la Serbie à bout, ce qui fut la cause de la grande guerre?

Dans les traités de paix qui ont suivi cette grande guerre, on peut

1. Phillimore, Tarée centuries of Trealies of Peace.

2. Phillimore, ibid., p. 55-56, 74-87.


46 PHILLIMORE- — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

constater partout la part faite aux sympathies religieuses et nationales. Prenons par exemple le traité de Saint-Germain-en-Laye du 10 septembre 1919, entre les principales puissances alliées et la Tchéco-Slovaquie. ' ~ ■ ■

« La Tchéco-Slovaquie s'engage à accorder à tous les habitants pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté sans distinction de naissance, de nationalité, de langage, de race ou de religion. Tous les habitants de la Tchéco-Slovaquie auront droit au libre exercice, tant public que privé, de toute foi, religion ou croyance dont la pratique ne sera pas incompatible avec l'ordre public et les bonnes moeurs (art. 2.)

«Tous les ressortissants tchéco-slovaques seront égaux devant la r»i et jouiront des mêmes droits civils et politiques sans distinction de race, de langage ou de religion.

« La différence de religion, de croyance ou de confession ne devra nuire à aucun ressortissant tchéco-slovaque en ce qui concerne la jouissance des droits civils et politiques, notamment pour l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs et l'exercice des différentes professions et industries.

« Il ne sera édicté aucune restriction contre le libre usage par tout ressortissant tchéco-slovaque, d'une langue quelconque soit dans les relations privées ou de commerce, soit en matière de religion, de presse ou de publications de toute nature, soit dans les réunions publiques (art. 7.)

« Les ressortissants tchéco-slovaques, appartenant à des minorités ethniques, de religion ou de langue, jouiront du même traitement et des mêmes garanties en droit et en fait que les autres ressortissants tchéco-slovaques (art. 8.)

« La Tchéco-Slovaquie agrée que, dans la mesure où les stipulations des chapitres i et n affectent des personnes appartenant à des minorités de race, de religion ou de langue, ces stipulations constituent des obligations d'intérêt international, et seront placées sous la garantie de la Société des Nations.

« La Tchéco-Slovaquie agrée en outre qu'en cas de divergence d'opinion sur des questions de droit ou de fait concernant ces articles, entre le gouvernement tchéco-slovaque et l'une quelconque des principales puissances alliées et associées ou toute autre puissance, membre du conseil de la Société des Nations, cette divergence sera considérée comme un différend ayant un caractère international selon les termes de l'article 14 du pacte de la Société des Nations. Le gouvernement tchéco-slovaque agrée que tout différend de ce genre sera, si l'autre partie le demande, déféré à la Cour permanente de Justice. La décision de la Cour permanente sera sans appel et aura la même force et valeur qu'une décision rendue en vertu de l'article 13 du pacte (art. 14.) »


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 47

Le publiciste sir Edward Creasy non seulement justifie l'intervention, mais il en fait,même un devoir dans les cas exceptionnels qui suivent.

... 3. Lorsqu'on intervient en faveur d'un peuple opprimé qui n'a jamais fondu sa nationalité dans celle de ses oppresseurs, lesquels le regardent commeune race étrangère assujettie à la même autorité souveraine, mais traitée différemment sous d'autres rapports 1.

Pour le troisième motif d'intervention, la pure sympathie humaine, il est assez semblable au principe exprimé par l'esclave Davus dans la comédie de Terence :

Homo sum, humani nihil a me alienum puto.

C'est ce que dit Fiore quand il se sert de la phrase :

« Ogni fatto che debba essere considerato ingiusto ed illegittimo secondo il Diritto comune. »

Hall exprime à peu près la même idée 2; mais il semble qu'on ne doive pas admettre l'intervention pour une telle cause, car cela entraînerait trop loin. En réalité, il s'agit de considérations plus théoriques que pratiques. On pourrait toutefois citer à cet égard la guerre entre les Êtat-^Unis et l'Espagne qui n'aurait pas été provoquée par la seule explosion d'un vaisseau de guerre américain dans le port de la Havane, si l'esprit publie aux États-Unis n'avait pas été déjà exaspéré par ce qui semblait aux Américains le mauvais traitement infligé à leurs voisins, les habitants de Cuba, par le gouvernement espagnol.

Une intervention de ce genre n'est appuyée ni par la « coutume internationale » ni « par la doctrine des publicistes les plus qualifiés; » il faut l'écarter de la jurisprudence.

Restent les interventions pour cause de sympathie religieuse ou nationale; il semble, après ce qui vient d'être exposé, qu'il faut admettre, toujours avec beaucoup de précautions et dans les limites assez étroites, que cette intervention dans les affaires domestiques ou municipales est de droit.

Passons maintenant à l'intervention d'un État tiers dans les disputes entre deux ou plusieurs autres États : cette intervention est ou réclamée par l'un des partis en cause ou faite d'office pour des motifs de sécurité générale.

On trouvera ce suj et largement discuté par les écrivains du xix? siècle : mais il est inutile d'insister longuement à cet égard parce que, depuis la formation de la Société des Nations, cette sorte d'intervention entre, en ce qui concerne la plus grande partie du monde

1. Cité par Calvo, Le droit international, sect. CXIX.

2. Ed. Pearee Higgins, par. 90-95.


48 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

dans les catégories conventionnelles et qu'elle est régie par le Pacte. L'article 11 déclare en effet :

« Il est expressément déclaré que toute guerre ou menace de guerre, qu'elle affecte directement ou non l'un des membres de la Société, intéresse la Société toute entière et que celle-ci doit prendre les mesures propres à sauvegarder efficacement la paix des Nations. En pareil cas, le secrétaire général convoque immédiatement le conseil, à la demande de tout membre de la société. *•

Il est en outre déclaré que tout membre de la Société a le droit, à titre amical, d'appeler l'attention de l'Assemblée ou du Conseil sur toute circonstance de nature à affecter les relations internationales et qui menace par suite de troubler la paix ou la bonne entente entre nations dont la paix dépend. »

L'article 17 ajoute :

« En cas de différend entre deux États, dont un seulement est membre de la Société ou même dont aucun ne fait partie, l'État ou les États étrangers à la Société sont invités à se soumettre aux obligations qui s'imposent à ses membres aux fins de règlement du différend, aux conditions estimées justes par le Conseil. Si l'État invité, refusant d'accepter les obligations de membre de la Société aux fins de règlement du différend, recourt à la guerre contre un membre de la société, les dispositions de l'article 16 lui sont applicables...; si les deux parties invitées refusent d'accepter, le Conseil, peut prendre toutes mesures et faire toutes propositions de nature à prévenir les hostilités et à amener la solution du conflit. »

On dira cet que article n'a pas de force pour un État qui n'a pas consenti au Pacte. Mais en l'envisageant de l'autre côté, on constatera qu'un allié peut toujours venir en aide à son associé, et que dans cette matière tous les États qui sont membres de la Société des Nations ont fait une vraie ligue d'alliance.

Il n'en est pas moins vrai que si la Société se servait de cet article pour intervenir es qualité, dans un conflit entre l'Allemagne et la Russie, ou entre les États-Unis et l'Equateur ou le Mexique (tant que ces nations resteront en dehors de la Société) ce serait une chose grave que le Pacte, res inter alias acla, ne suffirait pas à justifier, et qui ne serait pas motivée en justice, excepté dans le cas assez improbable où le conflit serait susceptible de nuire à la paix ou à la sécurité de quelques membres de la Société. On reviendrait alors au droit commun.

Pour les États qui se sont liés par le Pacte, il n'y a pas de difficulté. La question rentre dans le droit conventionnel.


III

LE droit d'indépendance et le droit d'intervention qui vient le limiter ont nécessité des développements assez étendus. Les autres droits fondamentaux des États présentent moins de difficulté et demandent moins d'explications.

La troisième branche du tronc auquel nous avons comparé le droit de vivre, c'est le droit de se protéger « — the right of selfdefençe — die Selbsterhaltung. »

Calvo l'appelle le droit de conservation; il comprend selon lui l'accomplissement de tous les actes indispensables pour repousser une agression et pour éviter un danger imminent 1.

Quant à Wheaton, il s'exprime sur ce sujet de la manière suivante 2 :

\ « Le premier et le plus important de tous les droits internationaux absolus, celui qui sert de base fondamentale à la plupart des autres, est le droit de: conservation. Toute personne morale, du moment où son existence est légitime, a le droit de pourvoir au bien-être et à la conservation de cette existence. Les sociétés politiques ou États souverains légitimement établis jouissent donc aussi de ce droit. Le droit de conservation de soi-même implique nécessairement tous les autres droits incidents qui sont essentiels pour arriver à cette fin. Parmi ces droits se trouve celui de repousser au préjudice de l'agresseur les attaqués injustes dont l'État ou ses citoyens pourraient être l'objet. »

Cette modification du droit de conservation est ce que l'on nomme le droit de légitime défense. Ce droit implique également celui de requérir le service militaire de tous ses peuples, d'entretenir des forces navales, d'ériger des fortifications et d'imposer des taxes et des contributions pour ces objets. Il est évident que l'exercice de ces droits absolus ne peut être limité que par les droits correspondants et égaux d'autres États, ou bien par les conventions spéciales avec les États.

Sir Robert Phillimore dit de son côté :

« Le droit de conservation est la première loi pour les peuples

1. Calvo,: sect. CCIV.

2. Wheaton, Droit international, vol. I, 2e partie, chap. i, par. 2.


50 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

comme pour les individus. La société qui ne se trouve pas capable de résister aux attaques de dehors ne remplit pas son devoir principal envers ses membres et manque à l'objet capital pour lequel elle a été constituée.

« Pour ce but tout moyen est légitime, pourvu qu'il ne touche pas à l'indépendance d'autres nations. Nulle nation ne peut prescrire à une autre quels seront ses moyens ni demander raison de sa conduite à cet égard 1. »

Il n'est pas difficile de se faire une idée de ce que ce droit de conservation comporte. Chaque État a le droit d'entretenir une armée et si c'est un État maritime, une flotte et des garde-côtes suffisants pour sa sécurité, de fortifier ses ports et ses côtes et tout son territoire contre les incursions militaires, navales et aériennes : de fabriquer et d'amasser des munitions de guerre, de repousser des bandes hostiles, de refuser l'accès aux indésirables et aux articles malsains ou nuisibles pour les animaux domestiques, les arbres ou les plantes cultivées, d'imposer la quarantaine et toute autre espèce de précaution hygiénique.

Par suite de ce droit, un État, s'il observe des préparatifs militaires faits sans motif par quelque état voisin ou une concentration de troupes près de la frontière, ou même un fort accroissement des forces militaires, sera fondé à prendre des précautions, à demander des explications, et si les réponses ne sont pas satisfaisantes, à recourir à des mesures de défense. S'il se trouve une réunion de conspirateurs contre son bien-être et que cette conspiration soit protégée par l'État voisin, il sera en droit de se protéger lui-même.

Mais il faut toujours se souvenir qu'il existe un contrepoids : c'est la maxime : sic utere iuo ut alienum non ledas, et le fait que chaque droit entraîne un devoir réciproque. Si on se plaint de l'accroissement des forces militaires d'autrui, il ne faut pas en donner l'occasion par ses propres préparatifs militaires ou navals. De même il ne faut pas donner abri à ceux qui essaient de bouleverser la constitution de quelque autre pays, etc. Tout cela est évident et ne soulève aucune difficulté. Il n'y a qu'un cas véritablement délicat, c'est celui où la police d'un État voisin est si faible qu'elle laisse se former des bandes d'aventuriers près de la frontière; faut-il rester sur la défensive ou a-t-on le droit de dépasser la frontière pour disperser ces groupements hostiles? Sir Robert Phillimore pense que oui, et à ce sujet il cite l'affaire du navire la Caroline* dans laquelle la milice canadienne avait détruit un navire américain mouillé dans les eaux américaines, qui était

1. Phillimore International-Law, vol. I, sect. 216, vol. II, sect. 35.

2. Phillimore's International Law vol. I, sect. 211.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS . 51

en train d'aider une révolte au Canada. C'est une affaire intéressante aussi au point de vue des obligations de l'État fédéral et nous y reviendrons plus loin 1 Sir Robert Phillimore justifie cette voie de fait comme un acte de conservation légitime et Hall 2 admet l'intervention pour se protéger. Mais Calvo s'exprime en sens contraire : « Dans la rigueur des principes, dit-il, nous croyons que c'est aller trop loin, favoriser les abus de la force et porter une grave atteinte au droit de souveraineté 3. »

Il indique ensuite qu'on doit commencer par se plaindre à l'autre État et par le mettre en demeure de prendre les mesures nécessaires, après quoi son action ou son inaction devient un procédé malveillant qui donne lieu à des actes de rétorsion.

A mon avis, en faisant exception pour les cas d'urgence, comme celui de la Caroline, il faut agir comme le dit Calvo; ou plutôt, lorsqu'il s'agit d'États membres de la Société des Nations, il faut s'adresser au conseil de la Ligue, selon les articles 12 et 15 du Pacte.

Westlake craint qu'on n'aille trop loin dans la poursuite de ce droit 4. Il critique l'application qu'on fait de cette doctrine en jurisprudence ou en morale aux individus, par exemple à propos d'un naufrage, lorsque deux personnes se tiennent sur une seule planche qui ne supportera pas les deux ensemble, ou que deux . hommes se trouvent dans un désert ou dans les pays arctiques avec des provisions pour un seul. Mais ce sont là des objections purement théoriques et on ne voit guère comment cela pourrait se passer pour deux nations. On pourrait, il est vrai, envisager la possibilité, avec le développement des sciences mécaniques, qu'on construise un barrage sur le Nil suffisant pour détourner le fleuve à droite ou à gauche et ainsi ruiner l'Egypte, et on pourrait penser au droit que sans doute l'Egypte aurait de se sauver. Mais on pourrait facilement invoquer les droits riverains dans un tel cas. Cependant, Westlake a raison de définir ce droit comme le droit de défense.

Les écrivains parlent quelquefois séparément du droit d'égalité et du droit de respect, mais on peut les traiter ensemble. L'égalité des États est une expression qui, dans un sens, est vraie jusqu'au point d'en être banale et dans un autre sens, est fausse. C'est comme l'égalité qui figure à côté de la liberté et de la fraternité dans la devise de la Révolution française. Elle est exacte quand on dit que tous les hommes ou tous les États sont égaux en face de la loi; il n'y a de privilège ni pour un citoyen ni pour un État.

1. Voir n» IV.

2. Hall, sect. LXI et LXII.

3. Calvo, sect. CCIV.

4. Westlake, International Law, 1904, chap. xm.


52 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

Les lois ont la même application que l'homme soit noble ou roturier, qu'un état soit grand et puissant ou petit et sans force.

Les droits de souveraineté, d'indépendance et de conservation et les autres droits dont nous allons parler, existent pour les petits États comme pour les grands. Une conférence des grandes puissances ne peut, sans le consentement des petites, faire de nouvelles lois internationales. Partout où l'unanimité est demandée pour la conclusion d'une convention quelconque, le dissentiment du plus petit État est fatal. On peut contrôler cela dans le Pacte où l'article 5 demande (exception faite de certaines questions de procédure) l'unanimité dans le Conseil et dans l'Assemblée.

Mais il faut aussi regarder le revers de la médaille. Il est impossible de ne pas tenir compte en pratique des différences qui existent ' entre les États. Au moins depuis 1815, sinon auparavant, il y a eu une hégémonie des grandes puissances. Tous les projets pour assurer la paix perpétuelle, publiés pendant ou depuis la grande guerre, ont accepté une hégémonie de cette sorte; elle se manifeste dans l'établissement du Conseil à côté de l'Assemblée de la Société des Nations. De même pour la Cour permanente internationale. Toutes les tentatives avaient échoué à la conférence de la Haye en 1907, et la commission préparatoire de 1920 se trouvait dans les plus grandes difficultés à raison de la nécessité de ménager le principe.de l'égalité des États; heureusement le génie de M. Root a découvert une procédure électorale qui, tout en donnant le suffrage à chaque État, reconnaît l'autorité naturelle des grandes puissances.

Les petites pierres sans l'appui des grandes Font une forteresse faible et chancelante \

Néanmoins dans la « pairie » des nations, chaque état a le droit d'être respecté. Le droit de respect « Achtung » s'applique à tous, grands et petits. On accepte le nom et la qualification que l'État se donne à lui-même. On lui accorde ainsi qu'à son chef les titres d'honneur qu'il réclame; on accepte la dignité de son roi, empereur ou prince, ou si c'est une république, de son président ou des membres de son directoire; ses diplomates accrédités jouiront chacun des mêmes privilèges; son pavillon reçoit les mêmes salutations. C'est en somme une question de bienséance, mais pour un peuple jaloux et fier de sa patrie, ce n'est pas une matière sans importance.

Sur le droit d'acquisition, beaucoup d'études ont été faites, mais il est inutile de discuter ce sujet, parce que presque toutes les acquisitions futures seront faites par voie de cession, et nous ne parlons

1. Sophocle, Ajax, IV, 158-159.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 53

pas des droits conventionnels, produits d'un traité, mais des droits primaires et fondamentaux. Quant à l'acquisition par tout autre moyen que la cession, on doit admettre en principe le droit d'acquérir par occupation. On connaît le dicton de La Fontaine :

La dame au nez pointu répondit que la terre Était au premier occupant.

(Le chat, la belette et le petit lapin.)

Mais en dehors de quelques déserts et des régions polaires, il n'y a plus de terres à occuper. Les difficiles questions morales posées par l'occupation des territoires où, bien qu'il n'y eut pas d'habitation fixe, les tribus Sauvages avaient la coutume d'errer, relèvent maintenant de l'histoire ancienne.

Dans un sens un peu différent on conçoit le droit d'acquisition comme le droit d'acquérir les richesses, d'exploiter son territoire, d'en tirer les minéraux qu'il contient, de faire usage de tous les moyens intellectuels et scientifiques de ses citoyens, d'augmenter son commerce, enfin de se développer. Et le droit de développement 1, celui de se défendre contre les entreprises de quelque voisin jaloux, est un droit indiscutable.

Lé droit de propriété sur le patrimoine, sur les vaisseaux publies, etc.. et celui d'intenter des actions pour en recouvrer ou en conserver la possession, est un corollaire du droit d'acquisition 2.

Quelques écrivains font un droit séparé du droit de juridiction, c'est-à-dire du droit de constituer lès tribunaux, les cours de justice, de leur octroyer l'autorité, de juger les affaires et de faire exécuter leurs décisions manu militari comme disaient les jurisconsultes romains, par les officiers de justice tels que les huissiers et les sheriffs de la jurisprudence anglo-américaine. Il est indiscutable que ce droit existe; mais pour ma part j'en ferai un tronçon ou un reflet du droit de souveraineté, plutôt qu'un droit séparé.

Il n'existe pas d'autres droits absolus que ceux qui ont été étudiés : les trois droits qui restent à examiner peuvent être considérés comme des droits relatifs; ce sont le droit d'ambassade, le droit supplémentaire de faire des traités et le droit de commerce.

Il est bon de rappeler ici ce qui a été dit au début de cette étude, qu'il est impossible en pratique, pour un État, d'éviter d'être en relations avec d'autres États. C'est pour nouer ces relations qu'on se sert du premier droit d'ambassade.

Le mot « ambassade » est pris ici dans son sens le plus large en y comprenant toutes les sortes de représentation diplomatique d'un État auprès d'un autre État. Il importe peu qu'il s'agisse d'un

1. Expression de Zeballos.

2. Thé Gogara Law Reports, 1919, P. p. 95.

1923. 6


54 PHILLIMORE. ~- DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

ambassadeur dans le sens strict du mot, de l'envoyé qu'on appelle « ministre » en français; en anglais envoy-extraordinary and minister plenipotentiary, d'un chargé d'affaires ou d'un agent diplomatique quelconque. Nous comprenons ici tous ceux que Bynkèrshoek nomme legati.

Lorsqu'on parle du droit d'ambassade, il faut d'ailleurs distinguer l'ambassade temporaire et l'ambassade permanente.

De temps en temps, il est nécessaire pour chaque État d'entrer en communication avec tel autre pays pour faire des démarches d'amitié, des excuses si, de son fait ou de celui de ses citoyens, quelque mal a été fait à ceux d'autrui, pour demander la cessation de quelque injure ou une compensation pour une injure déjà faite, pour donner des explications, pour faire la paix et pour se mettre d'accord sur des mesures avantageuses aux citoyens des deux pays. Le porteur de ces communications jouit nécessairement d'un saufçonduit et a droit à une réception pacifique. Ce sont là les premiers éléments du droit d'ambassade. Dans la suite, on a fait des progrès : on chargea le porteur de donner des explications de vive voix, d'en recevoir personnellement, d'entrer en pourparlers. Il devint un véritable négociateur.

Dans les occasions où un ambassadeur est nécessaire, c'est un droit de l'envoyer et un devoir de le recevoir, tout au moins s'il s'agit d'une persona grata; car si c'est un espion, un querelleur ou si l'on craint qu'il n'ourdisse une conspiration, l'État à qui il est adressé a le droit de dire « Çherchez-en un autre. »

Par contre, aucun État n'a le droit de demander qu'un autre État admette qu'un de ses sujets, voué à son service et privilégié en cette qualité, soit toujours présent pour recueillir et rapporter les actes du gouvernement étranger, peut-être même les plus secrets, et pour observer les différents courants de l'opinion publique.

L'ambassade permanente n'est donc pas de droit. L'Émir d'Afghanistan était donc dans son droit quand il refusa autrefois de permettre la résidence en permanence d'un ambassadeur anglais, L'Angleterre a commis une faute en se servant du droit du vanv queur pour imposer une ambassade.de cette sorte, et cette faute a entraîné de tristes conséquences.

On devrait donner raison à un gouvernement qui, tout en admet* tant, pour la solution d'une affaire déterminée la présence d'un négociateur russe, lui refuserait la permission d'un séjour prolongé aussi longtemps que le gouvernement des Soviets occupera une position remuante et perturbatrice du repos des autres États.

Mais quoique l'ambassade permanente ne soit pas de droit, elle est acceptée depuis si longtemps par la plupart des États du Monde, acceptée réciproquement, sub mutuae vicissitudinis obtentu comme on dit dans le droit canonique, que ce serait un acte grave et peu


PHILLIMORE. -^ DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 55

amical, ce que nous appelons en anglais an unfriendlg ad qu'un État refuse sans motif sérieux de recevoir un ambassadeur en permanence. La position d'un ambassadeur comme étranger privilégié jouissant de l'exterritorialité, entraîne un vrai code de lois spéciales sur lesquelles il est impossible de s'étendre plus longuement ici.

Passons au droit de faire des traités. Il semble à première vue que la liberté des conventions est un principe général et qu'il n'y a pas lieu de faire de différence à cet égard entre les individus et les États; l'État X... n'est nullement fondé à se plaindre de l'accord que les États A et B ont conclu. Néanmoins, il n'est pas inutile d'insister un peu sur ce droit, car l'histoire nous enseigne qu'un État puissant a quelquefois cru tenir un autre État « dans sa poche, » pour ainsi dire, jusqu'au point de considérer comme un acte de trahison le fait pour cet autre État de contracter un traité sans sa permission. C'est là qu'est la « pierre de touche » d'un protectorat; un État sous protection ne peut faire de traités qu'avec la permistion de l'État protecteur; c'est justement pour cette raison que le droit de faire des traités est un indice si important d'indépendance et qu'il faut y insister.

Pourtant ce droit, comme les autres, comporte des limitations. Si, par des traités d'alliance formant une combinaison offensive, on menaçait la paix d'un autre État, ce dernier pourrait se servir du droit de défense. Pour éviter ce danger, le pacte de la Société des Nations contient trois articles qui sont ainsi conçus :

ARTICLE 18 : Tout traité ou engagement international conclu à l'avenir par un membre de la Société devra être immédiatement enregistré par le secrétariat et publié par lui aussitôt que possible. Aucun de ces traités ou engagements internationaux ne sera obligatoire avant d'avoir été enregistré.

ART. 19 : L'assemblée peut, de temps à autre, inviter les membres de la Société à procéder à un nouvel examen des traités devenus inapplicables ainsi que des situations internationales dont le maintien pourrait mettre en péril la paix du monde.

ART. 20 : « Les membres de la Société reconnaissent, chacun en ce qui le concerne, que le présent pacte abroge toutes obligations ou ententes inter se incompatibles avec ses termes et s'engagent solennellement à n'en pas contracter à l'avenir de semblables. »

Si avant son entrée dans la Société, un membre a assumé des obligations incompatibles avec les termes du pacte, il doit prendre des mesures immédiates pour se dégager de ces obligations.

Passons au droit de commerce (Verkehr). Ce droit, il faut le remarquer, n'est pas un droit de l'État dans sa capacité globale. C'est le droit de ses sujets, les citoyens d'une nation.

De même qu'en ce qui concerne les traités, un État tiers ne peut s'opposer à ce que les sujets de deux autres États fassent du com-


56 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

merce entre eux 1. Si les États-Unis envoient leurs marchandises en Hollande et que les Hollandais désirent les recevoir, la France ne peut pas interdire le commerce.

Mais qu'arrivera-t-il si la Hollande ne veut pas que ses sujets reçoivent la marchandise américaine? Évidemment, il est bien a supposer que la Hollande serait incapable d'un acte aussi peu raisonnable, mais enfin, s'il lui plaisait d'interdire le commerce avec quelque autre pays, c'est-à-dire d'ordonner à ses citoyens de ne pas recevoir les produits d'un autre pays, elle serait dans son droit. Des exemples d'interdiction se rencontrent partout : en Angleterre par exemple, on interdit l'importation du bétail sauf l'exception qui a été introduite récemment en faveur du Canada; on ne permet pas l'importation des chiens. Dans plusieurs pays, l'entrée de toutes les matières susceptibles de propager le phylloxéra est interdite. Dans l'article 22 du Pacte, au sujet des mandats, il est dit que « le degré de développement où se trouvent d'autres peuples... exige que le mandataire y assume l'administration du territoire à certaines conditions parmi lesquelles sont énumérées la prohibition d'abus tels que la traite des esclaves, le trafic des armes et celui de l'alcool. » C'est admettre expressément le droit d'interdire le commerce de certaines denrées.

D'ailleurs, à côté de l'interdiction pure et simple, il y a la taxation qui peut aboutir à une prohibition de fait; il existe partout des droits de douane pour la protection des industries indigènes.

Même si l'on est un disciple de Cobden, Laveleye et Gladstone, il faut bien convenir que la doctrine du libre-échange n'a pas fait beaucoup de progrès dans les derniers quatre-vingts ans. Même en Angleterre où les principes libéraux sont le plus fortement enracinés, on a voté dernièrement une loi soi-disant nécessaire pour la sauvegarde de quelques industries (Safeguarding of Industries act, 1921, 11 et 12, George V, C. 47).

De même dans plusieurs États, rimmigration n'est pas libre. Cette question sera traitée plus longuement dans la suite.

En ce qui touche l'exportation, la question est un peu plus délicate; aucun État jusqu'à présent n'a poussé ses droits jusqu'à refuser de fournir aux étrangers les matières premières (raw materials) qui leur sont nécessaires. Mais tout dernièrement encore, sinon à présent, la loi hollandaise interdisait l'exportation, sans l'autorisation de l'autorité supérieure, du sucre, excepté pour des quantités minimes, et l'Italie ne permet pas qu'on fasse sortir de son territoire les antiquités ou les chefs-d'oeuvre de peinture et de sculpture. Évidemment le droit de commerce existe, mais Vattel a raison quand il le limite :

1. Voir aussi Holtzendorff, par. 26.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 57

« Puis donc qu'une nation ne peut avoir naturellement aucun droit de vendre ses marchandises à une autre, qui ne veut pas les acheter, qu'elle n'a qu'un droit imparfait d'acheter des autres ce dont elle a besoin, qu'il appartient à celles-ci de juger si elles sont dans le cas de vendre, ou si elles n'y sont pas, et qu'enfin le commerce consiste dans la vente et l'achat réciproque de toutes sortes dé marchandises, il est évident qu'il dépend de la volonté de chaque Nation d'exercer le commerce avec une autre ou de ne pas l'exercer. Et si elle veut le permettre à quelqu'une, il dépend encore d'elle de le permettre sous telles conditions qu'elle trouvera à propos. Car en lui permettant le commerce, elle lui accorde un droit, et chacun est libre d'attacher telle condition qu'il lui plaît à un droit qu'il accorde volontairement 1. »

On doit critiquer l'opinion de Cruchaga qui dit : « La souveraineté et l'indépendance d'un État s'étendent-elles jusqu'au point de l'autoriser à fermer toutes ses portes au commerce étranger, s'isolant ainsi complètement? Certainement non, parce que, comme nous l'avons vu, le droit d'un État a comme limite le droit des autres 2. »

Pour ma part il me semble que la meilleure doctrine sur cette question se trouve chez un juriste de grande valeur, Oppenheim dont voici une citation peut-être plus longue :

« Plusieurs partisans de la doctrine des droits fondamentaux y comprennent aussi le droit pour chaque État de se mettre en relations avec tous les autres. Ce droit est censé comprendre le droit d'entrer en relations diplomatiques, commerciales, postales et télégraphiques, par chemin de fer, le droit pour les étrangers de voyager et de s'établir partout dans chaque État, etc....

« Mais si l'on considère les vraies conditions de la vie internationale, on verra tout de suite que de tels droits fondamentaux n'existent pas.

« Toutes les conséquences qui dérivent du soi-disant droit des relations, ne sont en réalité que les conséquences du fait qu'en l'absence de relations entre les États, il ne peut exister de loi des nations. Les états civilisés forment une communauté d'États parce qu'ils sont liés par des intérêts communs et par les rapports de toute nature qui servent ces intérêts. Par le moyen des relations existant entre eux et avec le développement de leurs intérêts communs, la loi des nations a grandi parmi les États civilisés.

« En l'absence de rapports mutuels, il ne saurait y avoir de communauté ni de loi pour cette communauté. Un État ne peut être membre d'une famille de nations et personne internationale si

1. Vattel, Droit des gens, sect. 92.

2. Cruchaga, Nociones de Derecho International, sect. 249.


58 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

aucune relation n'existe entre lui et un ou plusieurs autres États Des relations de toutes sortes avec d'autres États existent nécessairement pour tout État civilisé.... Mais il n'y a point de droit spécial de commerce entré les États qui existé selon la loi des nations. C'est parce que ces droits de relation n'existent pas, que les États concluent des traités spéciaux sur des matières concernant les chemins de fèr et le Commerce. D'un autre côté, la plupart des États, pour exclure ou gêner le commerce étranger, imposent des droits protecteurs de leur commerce, de leur industrie et leur agriculture nationale. Et quoique ordinairement ils laissent voyager et résider les étrangers sur Ijbur territoire, ils peuvent expulser tout sujet étranger à leur discrétion \

Hall est certainement 2 du même avis et il semble que Holtzendorff partage cette opinion 3.

II s'ensuit que le droit de commerce existe seulement comme un droit de deux nations de faire le commerce entre elles sans entrave d'un autre État, et que pouf tous autres cas c'est une proposition dé sagesse politique et non pas de jurisprudence.

Ainsi, des trois droits relatifs, le droit d'ambassade existe absolument, mais dans des limites assez étroites; les droits de conclure des traités et de commerce n'existent que relativement, c'est-à-dire que si deux États désirent se lier par un traité ordinaire ou faire mutuellement du commerce, un État tiers ne pourra s'y opposer. Mais un État ne peut exiger qu'un autre État fasse un traité ou s'engage à faire du commerce avec lui.

Telles sont les conclusions qu'on peut tirer de l'étude des droits fondamentaux des États.

1. L. Ôppelnheim, International Law, vol. I, p. 199^200

2. Ed. Pearce Higgins, sect. XIII.

3. Sect. XXVL


IV

JUSQU'ICI, nous avons laissé de côté toute question touchant le droit conventionnel, c'est-à-dire les droits et les devoirs qui dérivent d'un traité ou d'un pacte quelconque, car ce ne sont pas des droits fondamentaux dans le sens du titre de cette étude. Les droits et devoirs dont il a été traité sont au contraire dés droits et des devoirs primordiaux; ils existent ex rerum natura, ils ont leur origine dans la seule existence des États et dans le fait qu'ils entretiennent des rapports réciproques; ce ne sont pas des droits ex contractu.

On ne doit pas non plus comprendre dans cette catégorie les recours en vue du redressement du droit violé, la procédure internationale. On sait qu'en droit français et dans les systèmes de jurisprudence qui s'y apparentent, il existe à côté du code civil un code de procédure civile et à côté du code pénal, un code d'instruction criminelle, et on connaît la distinction entre le droit « subs. tantiel » et le droit en litige (substantive law and the law of procédure).

Il est vrai qu'il a été question plus haut de l'intervention, et que l'intervention est une espèce de litige. Mais c'est là une observation facile à écarter, car il suffit d'ajouter aux autres droits fondamentaux des États le « jus litigandi, » le droit d'établir ses droits, par des méthodes diverses : négociations diplomatiques, voies de fait ou en dernière analyse la guerre.

Au cas de cession de territoire ou d'extinction d'un État, se pose la question de succession aux droits et aux devoirs de l'État partagé ou disparu. Cette question ne sera pas traitée ici; elle a d'ailleurs été discutée dans tous ses détails dans une brochure très documentée de M. Arthur Berriedale Keith 1.

En somme si on s'inspire du plan des Instituts de Justinien, nous nous occupons des sujets des deux premiers livres, les personnes et les choses, non pas des obligations, ni des successions, ni des actions.

Il reste à envisager toutes ces questions du point de vue opposé, celui des devoirs des États.

On pourrait objecter, il est vrai, qu'il n'y a rien à dire à ce point

l.\The Theory of State Sucttssion, London, 1907.


60 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

de vue qui ne soit une simple répétition « Jus es suum cuiqué tribuere; on fait ses devoirs en se conformant aux droits d'autrui. » Cela est exact; mais en regardant les relations internationales du point de vue des obligations, on les appréciera plus clairement Surtout, on distinguera plus clairement quelles limites on doit fixer aux droits des États, jusqu'où on peut les étendre et où il faut les arrêter; on comprend mieux les droits en étudiant les devoirs. C'est ce que fait Calvo qui, dans son ouvrage, après avoir expliqué dans quatre livres les droits des États, consacre son livre sixième aux « Devoirs mutuels des États; » il affirme que tout droit suppose la notion corrélative du devoir et ajoute quelques observations très sagaces à ce sujet. Cruchaga intitule aussi un chapitre (xm) « Los deberes de los estadas. »

Si on analyse les devoirs,-on trouvera d'abord ceux qui sont des corrélatifs du droit d'autrui, c'est-à-dire le devoir de respecter sa souveraineté et son indépendance, de lui rendre les marques de respect et d'honneur qui lui sont dus selon l'usage accepté, de reconnaître sa juridiction, de lui permettre d'ester en justice pour la conservation de biens nationaux, de recevoir et de répondre à ses ambassades. Puis on trouvera les devoirs qui sont les conséquences des droits; si un État désire que sa souveraineté et son indépendance soient respectées, il faut qu'il maintienne le bon ordre sur son territoire avec une police suffisante et ne trouble pas par ses menées la paix des autres États.

Doit-on aller plus loin? Faut-il faire une obligation de l'entr'aide internationale? C'est une question qui se pose au sujet de l'extradition et au sujet de la douane.

Quant à l'extradition, un État est tenu comme il a déjà été observé, de ne pas souffrir que son territoire devienne le foyer des préparatifs hostiles envers son voisin; mais l'usage a depuis longtemps établi qu'il peut donner asile aux réfugiés politiques. Dans ces conditions, lorsqu'un particulier est inculpé d'un crime de l'ordre du droit commun, l'État lésé a-t-il le droit de demander son extradition? Est-ce un devoir de le rendre? Si on se reporte au temps où les traités d'extradition n'étaient pas en vigueur, on verra que la coutume internationale n'accordait pas ce droit et ne demandait pas ce devoir. Hall, qui a examiné cette question assez minutieusement, parvient après quelques hésitations à la même conclusion. Ce n'est pas, il est vrai, une conclusion de grande importance, parce que presque tous les États sont liés maintenant par des traités d'extradition; mais la forme normale de tous ces traités consiste dans une énumération des crimes pour lesquels on accordera l'extradition et il arrive quelquefois que rénumération ne soit pas assez complète et laisse échapper quelque prévenu; la question serait alors d'une grande importance.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 61

A l'heure actuelle, les États se livrent donc mutuellement les coupables dans les cas déterminés par les traités d'extradition. Est-il aussi de la coutume internationale qu'ils s'entr'aident par d'autres moyens afin d'empêcher l'infraction à leurs lois nationales? Nullement. Prenons, par exemple, le droit de mariage. Un individu, ou peut-être deux, qui par la loi de leur domicile n'auraient pas la capacité de se marier, quittent leurs pays pour un pays voisin afin de jouir d'une jurisprudence plus large; l'autorité locale ne refusera pas sa sanction; ou si elle la refuse, ce ne sera pas par égard pour les lois de l'autre pays, mais pour la protection de ses propres citoyens ou citoyennes.

L'exemple le plus saillant est celui de la douane. Les contrebandiers sortent toujours leurs marchandises de leur entrepôt librement et sans empêchement de la part des douaniers du pays d'exportation. Il est triste d'observer le manque de respect pour le bon ordre du pays voisin que montrent les autorités du pays d'où sont expédiées les denrées prohibées. On a pu voir à Gibraltar, par exemple, le tabac qui, chaque nuit, sous l'oeil de la police municipale, est emballé sur le dos des chiens pour traverser la frontière en échappant aux gardes douaniers de l'Espagne. Si les lois douanières n'étaient pas quelquefois si extravagantes, je souhaiterais avec Cruchaga 1 que les États changent de pratique et s'entr'aident mutuellement pour les faire observer.

Il y a en ce moment une question de cet ordre qui attire l'attention de tous. Elle tire son origine de la nouvelle législation des États-Unis au sujet du commerce de l'alcool. Bien qu'on puisse réserver son jugement relativement à l'opportunité de l'aide qu'un État apporte à la moralité et à l'hygiène publique par un moyen aussi radical, — on pourrait dire aussi tyrannique — et aussi difficile d'application que cette loi fédérale, il est à souhaiter qu'aucun État ne favorise les contrebandiers et n'accorde sa protection aux navires occupés dans ce commerce illicite.

Au début de cette étude il a été dit qu'il pourrait se trouver des qualifications dans l'application du système des droits et des devoirs fondamentaux aux États mi-souverains et aux États fédéraux.

En ce qui concerne l'État mi-souverain, celui-ci et son suzerain répartissent entre eux les droits et les devoirs; mais ces droits et ces devoirs, considérés en eux-mêmes, ne sont nullement modifiés à raison de la position spéciale des États en question.

Quant à l'État confédéré, fédérai State ou Bundesstaat, il n'y a pas non plus de difficultés à raison de ses droits, qui seront mis en oeuvre par le gouvernement fédéral.

1. P. 193, par. 255.


62 PHILLIMORE. --DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

Mais pour les devoirs il y a des difficultés pratiques; l'affaire du navire the Caroline 1 en 1835, en fera saisir toute la portée 2.

Ce navire, ainsi qu'il a déjà été exposé, était mouillé dans les eaux américaines du fleuve Niagara, dépendant de l'État de NewYork afin de fournir du secours à quelques rebelles canadiens, lorsqu'il fut abordé par les forces loyalistes du Canada et entraîné dans les rapides, où il coula; il en résulta la perte d'une vie humaine; trois ou quatre ans après le nommé Me. Leod qui se livrait au commerce dans le territoire de New-York fut inculpé d'assassinat à cause de cette mort et fut mis en accusation devantla justice locale.

La Grande-Bretagne, en acceptant la responsabilité de cet événement, demanda qu'on arrêtât la poursuite contre Me Leod; et la légitimité de cette demande au point de vue du droit international fut reconnue par le gouvernement fédéral de Washington; mais la justice locale ne voulut pas lâcher prise et les tribunaux de New-York repoussèrent ce moyen de défense. Me. Leod comparut donc devant la Cour d'assises; heureusement il put prouver qu'il n'avait aucune part dans l'affaire, qu'il n'était pas même sur les ieux (ce que nous appelons en Angleterre un alibi) et le jury rendit un arrêt d'acquittement. Mais, si les choses s'étaient passées autrement, il est difficile de dire par quel moyen on aurait pu parvenir à un résultat satisfaisant. On avait pensé à un recours à la Cour suprême des États-Unis, mais sa compétence pour connaître d'un tel recours était mise en doute.

Un pareil événement pourrait se répéter aux États-Unis et dans tout autre pays où les États qui forment une confédération partagent la souveraineté avec le pouvoir central et sont, dans les matières de leur compétence, indépendants de tout contrôle fédéral. C'est là un défaut qui nécessiterait le remaniement des constitutions fédérales.

En ce qui concerne l'Empire britannique, il existé une garantie suffisante par suite de l'existence d'une juridiction qui remplit le rôle d'une Cour suprême pour les Dominions, le Conseil privé dans sa Chambre judiciaire (the Judicial Committee of the Privy Council) et par suite du droit réservé à Sa Majesté en vertu de ce que nous nommons « sa prérogative » d'y évoquer les recours de ses sujets de tout tribunal d'outre mer. H semble que la Suisse a pris ses mesures pour parer à cette difficulté, et que la Constitution helvétique accorde aux autorités et aux tribunaux fédéraux un pouvoir de contrôle suffisant.

1. Phillimore, Vol. I, section 216, Vol. III, section 35.

Westlake, International Law, chapter XIII Hall. ed. Pearce Higglns, sect. LX.X.À-IV.

2. Il ne faut pas confondre cette affaire avec une autre affaire Caroline oui date de 1842. Voir à ce sujet Calvo.


PHILLIMORE. ■■*- DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 63

Deux observations, qui présentent une grande importance, doivent encore être faites.

La première, qui est plutôt philosophique que juridique, a trait à la notion d'indépendance.

Un individu ne nuit pas à sa liberté ou à son indépendance lorsqu'il entre dans lés contrats ordinaires delà vie; s'il cherché une carrière, s'il entre dans le bureau d'un patron en qualité de commis, s'il devient son secrétaire, son chauffeur ou son jardinier, il n'est pas aussi libre qu'auparavant, parce qu'il doit se rendre à son travail à l'heure fixe pour faire une besogne déterminée- mais s'il avait voulu rester libre, il n'aurait pu gagner la moindre rémunération. Il en est de même pour le patron. Certes, il est libre de n'employer ni chauffeur, ni jardinier, ni secrétaire, mais alors son auto restera dans le garage, son jardin ne sera pas cultivé et ses lettres devront être écrites de sa propre main.

Il est d'ailleurs possible que la position de salarié aboutisse à une dépendance si absolue qu'elle touche à un véritable esclavage. Dans ce cas, l'individu qui accepte cette situation commet un attentat contre sa propre liberté et sa propre indépendance : mais pour les contrats de la vie ordinaire, il serait absurde de les traiter de la sorte.

L'État peut être comparé à l'individu. Personne ne soutient que l'État, parce qu'il est indépendant et souverain, doit s'abstenir de conclure des traités. L'histoire nous enseigne le contraire : sans traités, il n'y a pas de paix, pas de progrès.

Néanmoins, on peut observer, dans lés démocraties actuelles, une hésitation et même une certaine répugnance à « se lier les mains » par de nouveaux traités; on observe surtout cette hésitation chez nos amis, les citoyens des États-Unis. Il est permis de dire respectueusement au peuple américain que son histoire doit lui enseigner le contraire. Quand j'étais en train d'écrire mon livre Three centuries of Treaties of Peace, j'ai parcouru des traités très nombreux entre les États-Unis et les autres États de l'Amérique et aussi les États européens, traités de commercé, ou de commerce et de navigation, où on n'a pas craint de se lier les mains en échange des obligations prises par l'autre État contractant. C'est le principe do ut des, on prend à sa charge des obligations afin d'acquérir des droits sur autrui.

La secondé observation se rapporte aux droits de l'individu; ainsi qu'il a déjà été affirmé, l'individu n'a pas le droit en jurisprudence internationale : il n'est pas civis mundi; il est le ressortissant d'un État. Les questions, entre cet État et lui, sont d'ordre municipal et, s'il veut se plaindre d'un autre État, il fait appel à la protection de son gouvernement; celui-ci, si bon lui semble, prend sa cause en main.


64 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

Fiore et Cruchaga pensent autrement; Fiore voudrait même donner une position internationale à des sociétés incorporées, qui ont leur origine et doivent leur existence à une charte ou un brevet du souverain du pays (charter of incorporation) qui ont un caractère purement municipal et ne relèvent en rien des autres États du monde. Je crois qu'il est seul à soutenir cette idée; Cruchaga ne le suit pas 1.

Mais revenons à la question de l'individu, Voici comment, à cet égard, s'exprime Fiore :

« Les droits internationaux raisonnables de l'homme sont ceux qui lui appartiennent en tant qu'homme. Ils constituent lès droits internationaux de la personnalité humaine et sont principalement :

« a) Le droit de liberté et d'inviolabilité personnelle; . « 6) Le droit de choisir la nationalité d'un État, de renoncer à la nationalité qu'on a acquise et d'en choisir une autre;

« c) Le droit d'émigration;

« d) Le droit de libre activité et celui de se livrer au commerce international. . .

« é) Le droit de propriété.

« f) Le droit de jouir de la liberté de conscience. »

« Mais, continue-t-il, on ne peut demander d'exercer ses droits raisonnables, ou d'en jouir, que sous la condition de se soumettre aux lois du pays dans lequel on se propose d'en jouir et de les exercer.

Cruchaga exprime une opinion analogue :

« L'homme a des droits qui doivent être respectés dans le pays où il se trouve, et des obligations qu'il doit accomplir envers les habitants de ce pays et le régime de gouvernement qui y est constitué. C'est une situation qui est reconnue par le droit international. Entre plusieurs autres droits il appartient à l'homme de jouir de sa liberté individuelle, de la protection diplomatique dans les cas convenables, d'acquérir ou de changer sa nationalité, d'entrer dans le territoire de chaque pays et d'en sortir comme bon lui semble 2, etc. »

Il convient d'examiner soigneusement les positions de Fiore et de Cruchaga. Et, d'abord, il faut tenir compte de l'observation qui a déjà été faite concernant la différence qu'il faut faire entre le droit qui existe et le droit qu'on voudrait voir exister. Ces deux écrivains constatent-ils le droit existant ou conseillent-ils aux États d'élever les principes qu'ils défendent au rang de droit? S'ils entreprennent de constater ce qui est déjà de droit, sont-ils logiques?

Commençons par Fiore : l'homme en tant qu'homme, a des droits; supposons que ce soit exact; mais il ne peut les réclamer que sous conditions. Un individu désire par exemple se faire citoyen d'un

1. Sect. CXXXI, p. 94-95.

2. Cruchaga, sect. CXXX, p. 94.


PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 65

État; on lui répond : d'abord, pourriez-vous entrer dans notre territoire? Notre loi interdit l'accès aux personnes qui n'ont pas une santé parfaite, qui n'ont pas été suffisamment instruites; qui n'ont ni des fonds suffisants, ni unmêtier qu'elles pourraient exercer, ou qui ont été l'objet d'une poursuite criminelle. Enfin craignant que notre nation ne soit dénationalisée, nous n'admettons qu'un certain nombre d'individus de chaque nation étrangère par an.

Dans tout cela, où sont donc les droits de l'homme? Il les possède selon Fiore, mais il doit les exercer en se soumettant aux lois du pays, et voilà quelles sont les lois du pays. D'ailleurs, même si l'on accorde à l'individu que nous avons supposé la liberté d'entrer dans lé pays, il trouvera probablement que les lois ne lui accordent la naturalisation qu'après une dizaine d'années de séjour, et même alors une nationalité qui comporte des incapacités; il ne pourra pas, par exemple, être député ou magistrat; peut-être même n'aurat-il le droit de vote que dans les élections municipales. Il en est de même de l'individu qui désire changer sa nationalité. Son État ne lui permet pas de sortir du pays tant qu'il n'a pas rempli certains devoirs militaires ou civils. On ne lui donne son passeport qu'à condition de retourner quand on aura besoin de lui et il doit fournir caution ou garantie qu'il reviendra lorsqu'il en sera requis. Après qu'on l'a laissé sortir du pays, on le considère, toujours comme citoyen; en cas de guerre, s'il combat contre sa patrie on ne le traitera pas comme ennemi mais comme coupable; il se peut que selon la législation de son pays d'origine, les lois de famille continueront toujours à l'obliger; s'il laisse des biens dans son pays d'origine ils seront sujets aux mêmes impôts que s'il restait citoyen.

Quant au droit de liberté personnelle, même s'il s'agit d'un pays qu'on dit être un « pays de liberté, » la sûreté publique exige de temps en temps qu'on mette certaines entraves à la liberté des citoyens et des étrangers.

Il en est de même du droit de propriété; la législation refuse assez fréquemment aux étrangers (et à mon avis, très prudemment) le droit de posséder des immeubles, excepté s'ils sont de peu d'importance ou pour un court terme.

Pour les citoyens comme pour les étrangers, on ne peut nier le droit de l'État de prendre une quotité des biens de chaque individu (capital levg) ; c'est là une mauvaise politique et une fausse économie; mais serait-ce contraire aux droits de l'homme puisque celui-ci doit toujours les exercer en soumission aux lois du pays? Évidemment non.

En ce qui touche la liberté de conscience, la question est un peu différente, parce que s'il existe un État composé de coreligionnaires 'de l'individu en question, celui-ci pourra quelquefois le persuader d'exercer en sa faveur le droit d'intervention que cet État possède,


66 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

en vertu du droit commun, ou du droit conventionnel selon les nouveaux traités dont il a été fait mention. Mais s'il ne trouve pas un État disposé à intervenir et à venir à son aide, comment pourrat-il affirmer son droit? Ce serait une question de morale, non de droit.

Cruchaga paraît plus logique; aussi sa doctrine semble plus extrême. Mais, si l'on examine sa position, on voit qu'il impose à chaque fiomme des obligations qu'il doit accomplir envers les habitants du pays et le régime du gouvernement : ce n'est autre chose que la législation, le jasciculus des lois du pays, à laquelle il doit se soumettre. Cruchaga fait une espèce de mélange de droits; pour lui la protection diplomatique est celle que chaque État accorde, s'il le veut bien, à ses sujets quand ils se trouvent en pays étranger.

Le droit d'acquérir ou de changer de nationalité (si un tel droit existe) est un droit de l'individu auquel l'État ne saurait mettre obstacle. Voici en quels termes il parle de la nationalité :

4° Chaque personne a le droit de changer de nationalité librement.

5° L'État n'a pas le droit d'interdire aux personnes le changement de nationalité.

6° L'État n'a pas le droit de forcer les personnes de changer leur nationalité contre leur propre volonté.

7° Chaque personne a le droit de recouvrer la nationalité qu'elle a abandonnée.

8° L'État ne peut pas imposer sa nationalité aux personnes domiciliées dans son territoire contre leur propre volonté *.

Mais il reconnaît * que l'État a le droit d'édicter les conditions sous lesquelles il accordera la nationalité ou permettra de l'abandonner.

Tout cela est tellement contraire à la jurisprudence anglaise, que toute appréciation est difficile 3.

D'ailleurs, beaucoup d'auteurs admettent que le droit international ne s'adresse pas aux individus. Selon le statut de la Cour permanente internationale (art. 34) :

« Seuls les États ou les membres de la Société des Nations ont qualité pour se présenter devant la Cour. »

Dans la discussion sur ce sujet qui eut lieu en Comité préparatoire, M. Ricci-Busatti, le membre italien du Comité dont la mort est une si grande perte pour le droit international, s'exprimait ainsi :

« Il est impossible de mettre les États et les particuliers sur le

1. Sect. CCCLII, p. 277.

2. Cruchaga, sect. CCCXXXVIII-ÇCÇLXXV, p. 267-298.

3. Selon la jurisprudence anglaise un étranger ne peut pas demander qu'on le reçoive sur le territoire. Muigrove versus Chun Teeon Tov. Law Renorts 1891 A. C.273. '


PHILLIMORE. <— DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS 67

même plan ; les particuliers ne sont pas sujets de droit international, et c'est exclusivement dans le domaine de ce droit que la Cour est appelée à fonctionner.... » Le président (baron Descamps) a très justement remarqué : « L'objet propre du droit des gens, du jus inter gentes, ce sont les rapports d'État à État considérés comme collectivités souveraines et comme membres, à ce titre, de la Société des Nations. La condition des ressortissants de chaque État dans d'autres pays, la coordination du droit public et privé de chaque nation avec celui des autres nations, sont l'objet de la sollicitude des nations dans leurs rapports mutuels; mais ces questions ne rentrent que médiatement dans le droit des gens et ne changent pas, en soi, de nature en étant assumées par ce droit. »

Enfin, le membre brésilien, M. Fernandes, a exprimé son opinion en ces termes :

« A mon avis, la formule qui reconnaît aux seuls États l'accès à la Cour de Justice internationale, tout en s'accordant avec la logique juridique, puisque les États seuls constituent des personnes juridiques dans l'ordre international, épuise néanmoins tous les cas qu'on peut en visager comme devant rentrer dans la compétence de la Cour.... » En somme, l'individu n'est pas civis mundi. Il est toujours le ressortissant d'un État quelconque. Cette doctrine peut paraître rigoureuse, mais il est bien évident que l'individu ne parviendra jamais à ester en justice contre sa propre patrie. Cela n'empêche pas d'ailleurs que le rôle des publicistes et des moralistes ne soit de proclamer bien haut que ni le gouvernement, ni l'État lui-même, ne sont des divinités qu'on doit adorer, que l'État n'est en somme qu'une agglomération d'individus, qu'en cultivant la paix, la justice, le bien-être de tous, c'est en somme le bien-être de chacun qu'on doit chercher.

D'ailleurs le progrès international se fait par les conventions et les traités et nous en avons un magnifique exemple dans la manière dont l'article 23 du Pacte définit le but que se propose la Société des Nations : Les membres de la Société :

« a) s'efforceront d'assurer et de maintenir des conditions de travail équitables et humaines pour l'homme, la femme et l'enfant sur leurs propres territoires, ainsi que dans tous pays auxquels s'étendent leurs relations de commerce et d'industrie, et, dans ce but, d'établir et d'entretenir les organisations internationales nécessaires;

« b) s'engagent à assurer le traitement équitable des populations indigènes dans les territoires soumis à leur administration;

« c) chargent la société du contrôle général des accords relatifs à la traite des femmes et des enfants, du trafic de l'opium et autres drogues nuisibles;


68 PHILLIMORE. — DROITS ET DEVOIRS DES ÉTATS

«d) chargent la Société du contrôle général du commerce des armes et des munitions avec les pays où le contrôle de ce commerce est indispensable à l'intérêt commun;

« é) prendront les dispositions nécessaires pour assurer la garantie et le maintien de la liberté des communications et du transit, ainsi qu'un équitable traitement du commerce de tous les membres de la Société....

«/) s'efforceront de prendre des mesures d'ordre international pour prévenir et combattre les maladies. »

C'est là que se trouve le progrès; les États qui se sont liés par le Pacte se sont donnés mutuellement des droits et des devoirs conventionnels qui ne sont pas du droit commun international. L'homme comme autrefois reste incapable d'affirmer ses droits contre son propre État, car il est soumis à sa souveraineté; mais pour les six causes énumérées (de a à f), certaines catégories d'individus deviennent les clients de tous les États signataires du Pacte. Protéger par des conventions internationales les droits naturels de l'homme, voilà quelle doit être l'oeuvre du droit international futur.


BIBLIOGRAPHIE

BLUNTSCHLI (M.), Le droit international codifié, tr. de M. C. Lardy, Paris, 1870.

BYNKERSHOE (Cornélius, van), De foro legatorum, Opéra minora, Leyden, 1730.

CALVO (CHARLES), Le droit international, 3° éd., 4 t. Paris, 1880-81.

Cour permanente de Justice internationale : Comité consultatif de Juristes. Procès-verbaux des Séances, la Haye, 1920.

GBEASY (Sir EDWARD), First Platform of International Law, London, 1876.

CRUCHAGA (MIGUEL C, Tocornal), Nociones de Derecho Iniernacional., 3" éd., 2 t., Madrid, 1923-25.

DOWDALL (His Honour, Judge) Article dans Law Quarterly Review, January, 1923.

FIELD (DAVID DUDLEY), Outlines of an International Code, New-York, 1872.

FIORE (PASQUALE), Il diritlo internationale codificalo e la sua sanzione giuridica, 5« éd., Turin, 1915.

GROTIUS (HUGO), De jure belli ac pacis, Amsterdam, 1689. Le droit de la guerre et de la paix, tr. par J. Barbeyrac, 2 t., Amsterdam, 1724.

HALL (WM. E.), Treatise of international law, 5th., éd., by E. J. B. Atlay, Oxford, 1904; 8th, éd., by A. Pearce Higguns, Oxford, 1924.

HEFFTER, (AUGUST WM.), DOS Ëuropâische Volkerrecht der Gegenwart, 2e éd., Berlin, 1848.

HOLTZENDORFF (Prof. Dr. von) Encyclopâdie der Rechtswissenschafl, Das Ëuropâische Volkerrecht, Part. rV, Leipzig, 1873.

International Law Association, Report of the 27ih conférence, Paris, 1912; id, 28th, id, Madrid, 1913.

KEITH, A. BERRIEDALE, The theory of State succession, London, 1907.

LAW REPORTS, Annuaire officiel des décisions des Cours principales de la GrandeBretagne.

MAINE (SIR H. J. SUMNER), International Law, 2nd, éd., London, 1894.

OPPENHEIM (L. F. L.), International Law, 2nd éd., 2 v., London, 1912.

PEARCE HIGGINS (A.), Hague Peace Conférences, Cambridge, 1909, voir Hall (W. E.)

PHILLIMORE (Sir ROBERT), Commentaries upon International Law, 3rd éd., 4 v., London, 1879-89.

PHILLIMORE (The Lord), Three Centuries of Treaties of Peace, London, 1917.

Reports of Maritime Cases, (Aspinall's) 16 v., 1870-1924.

ROBINSON (CHRISTOPHER), Admiralty reports, 6 vols, London, 1801-1808SUAREZ (F.), Traclatus de Legibus ac Deo Législature, London, 1679.

VATTEL (M. DE), Le droit des gens, Nouv. éd., 2 t., Paris, 1830.

WESTLAKE (JOHN), Treatise on privale international law, 2nd éd., London, 1880.

WHEATON (HENRY), Eléments du droit international, 2e éd. fr., 2 t. (1), Leipzig, 1852.

WOOLSEY (THÉODORE D.), Introduction lo the sludy of international law, reprint from 4th, American edn., London, 1875.

ZÉBALLOS (E. S.), La nationalité au point de vue de la législation comparée et du droit privé humain, 5 t. (4,) Paris, 1914-1919.

1923



TABLE DES MATIÈRES i

Définition de l'État et différentes sortes d'États. Nécessité pour eux d'entrer en relations réciproques. Personnes internationales autres que les États. Seuls les États ont des droits et des devoirs internationaux.

Deux sortes de droits fondamentaux : les droits originaires et les droits acquis. Le droit de vivre est à la base de tous les droits fondamentaux. Le «droit à la naissance, n Le droit de souveraineté 29

II

Nécessité de distinguer le droit existant et le droit qui devrait être ' instauré. Le droit d'Indépendance, ses limites; la théorie de l'intervention. 39

III

Le droit de conservation. Le droit d'égalité et le droit au respect. Le droit d'acquisition. Droits relatifs : droit d'ambassade, droit de conclure des traités, droit de commerce 49

IV

Le droit conventionnel et la procédure internationale sont exclus de la théorie des droits fondamentaux. Les devoirs fondamentaux'des États. L'entr'aide internationale est-elle une obligation. Application de la théorie des droits et devoirs fondamentaux aux États fédéraux. Considérations sur la notion d'indépendance. La situation de l'individu en Droit international ; . . . 59

Bibliographie 69



LES RAPPORTS ENTRE LE DROIT INTERNE ET LE DROIT INTERNATIONAL

PAR

H. TRIEPEL

Professeur à l'Université de Berlin.




*• H. TRIEPEL,

Clichothek, à Berlin.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

Cari Heinrich TRIEPEL, né à Leipzig le 12 février 1868; fit ses études à l'Université de Fribourg-en-Brisgau et à celle de Leipzig où il acquit le titre de docteur en droit en 1891. De 1890 à 1897, il s'occupa de la pratique juridique, en dernier lieu comme juge suppléant (Richter) au tribunal régional (Landgericht) de Leipzig. Pendant cette époque (1893), il acquit le titre de privat-docent à l'Université de Leipzig où il fut professeur extraordinaire en 1899; il fut ensuite appelé successivement en qualité de professeur ordinaire de droit public et dé droit international à Tùbingen en 1900, à Kiel en 1909 et à Berlin en 1913; en 1914, il fut nommé Conseiller intime de justice (Geheimer justizrat).

De 1910 à 1920, il fut associé de l'Institut de droit international; depuis peu, il est Conseiller technique de l'Institut pour le droit public étranger et le droit international fondé à Berlin. Il est présentement président de l'Union des professeurs allemands de droit public et membre de la Députation permanente du Comité des juristes allemands; en 1901, la Faculté des Sciences politiques de Tùbingen lui a conféré le titre de docteur es sciences politiques.

M. Triepel a exercé son activité scientifique dans le domaine du Droit public comme dans celui du droit international. Parmi ses ouvrages de droit public sont à mentionner.

Das Interregnum (1892); Wahlrecht uni Wahlpflicht (1900, traduit en russe 1906); Die Thronfolge in Fûrstentum Lippe (1903); XJnitarisnuis und Fôderalismus (1907) ; Die Kompetenzen des Bundesstaals und die geschriebene Verfassung (1908) ; ZUT Vorgeschiçhte der Norddeutschen Bundesverfassung■'(1911); Die Reichsaufsicht (1917); Streitigkeiten zwischen Reich und Lândern (1923) ; Quellensammlung zum deutschen Reichsslaatsrecht (3e édition 1922).

Dans le domaine du droit international sont à mentionner : Volkerrecht und Landesrechl (1899, iracluit en italien, 1913, en français, 1920); Die Zukunft des Vôlkérrechts (1916); Die Freiheit d&r Meere (1917); Konterbande, Blockade und Seesperre (1918); Virtuelle Staatsangehorigkeit (1921).

Depuis 1909, M. Triepel édite le grand ouvrage fondé par G. Fr. de Martens : Nouveau Recueil général de traités. Il édite en outre, en collaboration avec d'autres personnes, YArchiv des ôffentlichen Rechls, les Quellen und Studien ZUT Geschichte und Dogmatik des Seekriegsrechts et tes Abhandlungen zum Friedensvertrûge.



LES

RAPPORTS ENTRE LE DROIT INTERNE ET LE DROIT INTERNATIONAL

LA question des rapports entre le droit interne et le droit international présente une grande importance à la fois théorique et pratique. Son importance théorique n'a pas besoin d'être démontrée. Son importance pratique n'est peut-être pas aussi apparente; néanmoins elle est assez considérable pour être digne de l'attention sérieuse des hommes politiques, -des fonctionnaires publics, des juges et surtout des diplomates.. En effet, on peut dire, sans exagérer, que les ministères des affaires étrangères, les légations, les consulats sont obligés tous les jours de s'occuper des questions qui se rapportent aux relations entre le droit international et le droit interne, soit de leur propre pays, soit d'un pays étranger. La diplomatie a pour mission de surveiller l'exécution des traités internationaux. Or ces traités se rattachent fréquemment au droit interne des parties contractantes, à leur constitution, à leur organisation administrative ou judiciaire, à leurs institutions financières, à leur droit privé, criminel ou de procédure. Presque chaque fois que la diplomatie d'un État réclame l'extradition d'un criminel, chaque fois qu'elle invoque la responsabilité d'un gouvernement étranger du chef de ses représentants ou à raison des actes de ses ressortissants, chaque fois qu'un gouvernement se réclame du droit de protéger ses sujets à l'étranger, il se présente des questions de nationalité, de droit administratif ou de droit pénal, qui touchent à des questions du droit conventionnel ou coutumier international. De même, ce sont les tribunaux nationaux qui ont à s'occuper, pas tous les jours il est vrai, mais assez souvent, d'affaires dans lesquelles une question de droit interne se rattache étroitement à une question de droit des gens. Ils ont par exemple à appliquer des lois dont l'existence ou le contenu dépendent de la validité d'un traité international, ou des lois qui renvoient à des règles .ou à des notions du


78 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

droit international. Souvent le juge national ne peut combler une lacune de la loi, sans recourir aux prescriptions du droit international. Supposons qu'un législateur ait négligé d'établir des règles formelles qui exemptent les États étrangers de la juridiction civile. Quand les tribunaux admettent cette exécution en la déduisant d'une règle non écrite, basée sur un principe du droit des gens, ils ne peuvent le faire sans avoir préalablement tranché la question correspondante du droit international. Du reste, il y a de nombreux tribunaux nationaux qui sont chargés, sinon principalement, du moins par préférence, d'affaires internationalement importantes; tribunaux de prises, tribunaux militaires en campagne, tribunaux répressifs chargés de juger des demandes d'extradition; et ces tribunaux se trouvent sans cesse devant la nécessité de franchir le pont qui conduit du droit international au droit interne.

Cependant l'examen des rapports entre le droit interne et le droit international est en premier lieu d'un intérêt hautement théorique. Traiter à fond les relations entre deux systèmes juridiques, c'est traiter des graves problèmes de la science juridique générale pu de la philosophie du droit.


CHAPITRE PREMIER

DISTINCTION DU DROIT INTERNÉ ET DU DROIT INTERNATIONAL

IL nous paraît indispensable d'établir un point dé départ théorique certain, avant de procéder à la discussion des questions pratiques et spéciales. Nous espérons toutefois pouvoir réduire l'ensemble des problèmes dont il s'agit à quelques thèses sinon évidentes, du moins simples.

Quand nous parlons de rapports entre le droit international et le droit interne, nous supposons comme établi que le droit international est quelque chose d'autre que le droit interne. A notre avis, le droit international et le droit interne sont des notions différentes. En quel sens sont-ils opposés?

Si nous prenons dans l'ensemble des règles juridiques un groupe de règles particulières qui présentent une qualité commune, et si, par l'adjonction d'une épithète, nous lui donnons un nom particulier -*T- droit pénal, droit coutumier, etc. — le critérium d'après lequel nous opérons notre choix peut varier. Il s'agit surtout de deux bases de distinction. Ou bien nous considérons les rapports sociaux qui sont régis par les règles juridiques, et nous divisons l'ensemble de ces règles en branches ou en parties du droit dont chacune soumet à ses normes une catégorie distincte de rapports. Nous avons ainsi le droit public et le droit privé, le droit pénal et le droit administratif, etc. Ou bien nous considérons la volonté dont les règles juridiques émanent, c'est-à-dire les sources du droit. En le faisant, nous divisons le droit en systèmes juridiques différents, dont chacun naît d'une source particulière. Nous ' opposons ainsi le droit français et le droit italien, le droit créé par l'État que nous appellerons dorénavant pour simplifier le « droit étatique, » et le droit canonique, le droit étatique et le droit coutumier, etc. Puisque les bases des divisions sont différentes, il est naturel que chaque groupe subisse en général une sous-division d'après le « principium divisionis » qui a servi dé base à la formation des autres groupes. II y a, par exemple, un droit pénal anglais et italien, et le droit anglais peut se diviser en droit privé, droit pénal, etc. Mais il est possible que, de la totalité des règles juri-


80 TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

diques, nous isolions des groupes qui se distinguent de tous les autres tant parce qu'ils découlent d'une source particulière que parce qu'ils ont un objet particulier. Ainsi les règles du droit administratif canonique'diffèrent de toutes les autres règles juridiques, et par leur source juridique spéciale, et par la catégorie particulière de rapports sociaux qu'elles régissent. C'est dans cette catégorie de règles juridiques qu'il faut ranger les règles du droit international, et c'est pourquoi le droit interne et le droit international sont opposés dans les deux sens que je viens d'indiquer.

L'opposition entre eux est d'abord une opposition des rapports sociaux qu'ils régissent; le droit international régit d'autres rapports que le droit interne. Par droit interne, nous comprenons tout le droit établi à l'intérieur d'une communauté nationale, peu importe que ce soient des lois de l'État ou des règles du droit coutumier, ou des règles découlant de l'autonomie des communes ou d'autres corporations publiques. Pour simplifier, nous baserons notre démonstration sur le droit étatique, dans le sens restreint du mot, c'est-à-dire sur le droit établi par un État. Or chaque État règle par son système juridique les relations entre les sujets qu'il considère comme lui étant soumis. Ces sujets sont en premier lieu des invididus, soit les nationaux, soit les étrangers qui sont soumis à la souveraineté de l'État à raison du seul fait de leur séjour sur son territoire. Les règles juridiques étatiques sont de deux sortes; ou bien elles régissent les relations réciproques des individus; c'est ce que nous appelons la réglementation du droit privé, ou bien l'État crée un droit pour lés relations de ces sujets avec lui-même; nous parlons en ce cas de droit public. Cependant il arrive que l'État édicté des règles qui se réfèrent aussi aux relations entre ses sujets et des États étrangers ou entre ceux-ci et lui-même. Mais il s'agit à l'ordinaire de cas dans lesquels l'État étranger se présente dans le rôle d'un simple particulier, par exemple, quand un gouvernement se livre au commerce ou à l'industrie. En ce cas, les lois comptent et peuvent compter les États étrangers parmi les sujets ordinaires. Parfois les lois envisagent les États étrangers même au point de vue de leurs relations de droit public. Le législateur accorde, par exemple, à un gouvernement étranger le droit de provoquer une instruction pénale ou d'agir comme demandeur devant les tribunaux internes; d'un autre côté, il impose à un autre État le devoir de s'adresser aux tribunaux internes pour ses rapports relatifs à ses droits patrimoniaux. Peu importe que l'État étranger veuille se servir des droits qui lui sont accordés et qu'il veuille se plier aux devoirs qui lui sont imposés. Peu importe même que ces règles juridiques émanent d'une prétention injustifiée de l'État qui les a créées. En tout cas il est certain que ces lois règlent des relations entre des sujets que le législateur croit pouvoir considérer comme lui étant soumis.


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 81

Les rapports que régit le droit international sont d'une autre nature. Il faut remarquer tout d'abord que nous ne parlons que du droit international public. Déterminer le caractère du droit international privé serait une tâche à part. Le droit international public règle des rapports entre des États et seulement entre des États parfaitement égaux. Les relations entre un État fédéral et ses États membres ne sont point du domaine du droit international parce que les États-membres sont soumis à l'État fédéral, et les relations entre les individus et les États étrangers, ainsi que les relations entre des individus appartenant à différents États, ne sont point du régime du droit international public, parce que les individus ne sont pas, comme on aime à dire, des « sujets » du droit international. Le particulier, du point de vue d'une communauté de droit liant les États en tant que tels, est incapable d'être investi de droits et de devoirs propres, découlant d'un système juridique de cette communauté. On ne peut concevoir l'individu, dans le cadre du droit international proprement dit, que comme objet de droits et de devoirs internationaux. On s'est rapporté, pour prouver le contraire, au fait que certaines conventions internationales permettent aux particuliers d'intenter en leur propre nom des actions contre des États étrangers. D'après la convention relative à l'établissement d'une Cour internationale des prises, signée à la deuxième Conférence de la Haye, en 1907, du reste non ratifiée, les décisions des tribunaux dé prises nationaux peuvent être l'objet d'un recours devant la Cour internationale des prises, et le recours peut être exercé non seulement par une puissance neutre, mais aussi par un particulier neutre ou par un particulier relevant de la puissance ennemie, si la décision des tribunaux nationaux a porté atteinte à ses propriétés. Il est vrai que le traité international, en ce cas, permet aux particuliers de faire valoir devant la Cour leurs intérêts contre des États étrangers. Mais à tout prendre et à traduire les phrases du traité dans la langue exacte du droit international, le traité n'a donné ladite permission qu'à l'État même, dont le particulier lésé par des actes de la guerre maritime est le ressortissant. C'est le gouvernement de cet État qui pourra demander à l'autre gouvernement de répondre devant la Cour internationale à l'appel du particulier. Il n'en est pas autrement lorsque, par une disposition d'une convention commerciale, les États contractants s'imposent réciproquement le devoir de concéder a leurs citoyens respectifs un libre accès aux tribunaux nationaux. Ni l'un ni l'autre accord ne donnent au particulier le rôle d'un sujet du droit international. Il n'est pas non plus possible de considérer comme sujets du droit international les groupes sociaux à l'intérieur des États, les communes, lès associations commerciales, les compagnies de chemin de fer, etc., peu importe qu'elles soient douées d'une per-


82 TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

sônnalité juridique ou non, qu'elles rendent un service public ou non. Dans une étude intéressante sur le caractère du droit international, M, Pillet a affirmé qu'une convention entre la compagnie Paris-Lyon-Méditerranée et la compagnie Suisse Jura-Simplon au sujet de la cession d'une gare à Genève était une convention du droit international public. Nous ne saurions adopter cette opinion. Les rapports entre ces deux compagnies ne pourraient entrer dans la sphère du droit international public que si l'un des gouvernements intéressés, c'est-à-dire la France ou la Suisse, avait eu l'occasion de se charger, à raison de son droit de protection, des intérêts de sa ressortissante vis-à-vis du gouvernement de l'autre État. Certes il se peut qu'une évolution future produise un nouveau droit international, reconnaissant certains groupes à l'intérieur des Étais actuels comme sujets internationaux indépendants. Il y a même à présent sous ce rapport dès symptômes intéressants, surtout à l'égard des minorités nationales et religieuses, et de la protection de cellescL Peut-être la dissolution menaçante de l'État moderne mettrat-elle de grands groupes économiques à là place dés États et prôduira-t-elle, par conséquent, un droit international absolument nouveau. Mais en attendant nous maintiendrons noire thèse: les États coordonnés sont seuls les sujets du droit international et c'est pourquoi le droit international régit d'autres rapports que le droit interne.

L'opposition entre ces deux systèmes est en même temps une opposition des sources juridiques.

Nous appelons droit, dans le sens objectif, un ensemble de règles juridiques. Or une règle juridique est le contenu d'une volonté supérieure aux volontés individuelles, manifestée en vue de limiter les sphères des volontés humaines qui lui sont soumises. La formation de la règle juridique est ainsi une déclaration de volonté, déclaration d'après laquelle quelque chose doit devenir un droit. Nous nommons source juridique la volonté dont la règle juridique dérive. Dans le droit interne la source de droit est en premier lieu la volonté de l'État lui-même. De même dans la sphère des relations entre États, la source de droit ne peut être qu'une volonté émanant d'États. Mais il est évident que cette volonté, qui doit être obligatoire pour une pluralité d'États, ne peut pas appartenir à un seul État. Ni la loi d'un État par elle seule, ni des lois concordan(réside plusieurs États, n'ont qualité pour imposer aux membres égaux de la communauté internationale des règles Obligatoires de conduite. Mais si la volonté d'aucun État particulier ne peut créer un droit international, on ne peut imaginer qu'une seule chose : c'est qu'une volonté commune, née de l'union de ces volontés particulières, se trouve capable de remplir cette tâche. Peut seule être source du droit international


TRIEPEL.*—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 83

une volonté commune de plusieurs ou de nombreux États. Nous regardons comme le moyen de constituer une telle unité de volontés là « Vereinbarung, » terme dont on se sert dans la doctrine allemande pour désigner les véritables unions de volontés; et les distinguer des « contrats » qui sont, d'après nous, des accords de plusieurs personnes pour des déclarations de volontés d'un contenu opposé. Nous trouvons cette « Vereinbarung » dans les traités par lesquels plusieurs États adoptent une règle qui doit régir leur conduite d'une façon permanente. Peu importe que ces traités soient conclus entre un grand nombre d'États, comme par exemple la Convention de Genève, l'Acte du Congo, l'Acte antiesclavagiste, la Déclaration de Paris sur le droit maritime, les conventions de là Haye et beaucoup d'autres, ou qu'ils soient conclus seulement entre deUx ou trois États, pourvu qu'ils renferment des règles juridiques, c'est-à-dire du droit objectif. Mais il se peut aussi que les États participants donnent à entendre par dès actes concluants qu'ils veulent être liés par une certaine règle. On parie ordinairement en ce cas d'une déclaration « tacite » de volonté. Une partie importante du droit international a été créée de cette manière; on la désigne habituellement du nom de droit international coutumiér.

Si les déductions qui viennent d'être faites sont exactes, la conclusion suivante en résulte : le droit international public et le droit interne sont non seulement des parties, des branches du droit distinctes, mais aussi des systèmes juridiques distincts. Ce sont deux cercles qui sont en contact intime, mais qui ne se superposent jamais. Puisque le droit interne et le droit international ne régissent pas les mêmes rapports, il est impossible qu'il y ait jamais une « concurrence » entre les sources des deux systèmes juridiques.

Tandis que le droit privé ou le droit pénal de deux pays luttent parfois pour s'emparer d'une seule et même situation de fait, un pareil conflit ne peut avoir lieu entre le droit international et le droit interne. C'est aussi, eh se plaçant à notre point de vue, une contradiction complète que d' « assimiler » le droit international au droit interne et inversement. Une règle d'origine internationale est capable de devenir contenu d'une règle de droit interne. Mais, sauf des cas dont nous aurons à parier, la soi-disant « appropriation » des dispositions du droit international public par la législation de l'État ne peut pas être conçue comme une simple translation d'une règle de droit international dans le droit interne. Un traité international par exemple oblige l'État à accorder une garantie pour un emprunt ou à quelque chose de semblable; la loi d'exécution autorise le gouvernement à garantir. Un traité d'extradition oblige l'Etat à remettre des criminels; la loi d'exécution oblige les autorités de police à s'emparer d'un criminel réfugié et les autorise


84 TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

à remettre le malfaiteur à l'étranger. Certes la loi interne dépendra souvent d'une règle du droit international; mais elle mettra au jour une règle juridique dont le contenu n'est pas le même. Il ne s'agit pas, dans une telle « appropriation, » d'une réception, mais d'une reproduction sous une forme modifiée. Notre thèse signifie au surplus que jamais la formation du droit international public ne peut remplacer la formation du droit interne; la source du droit interne doit agir par elle-même pour faire en quelque sorte sien le droit créé par la source du droit international. Un traité international n'est donc jamais en soi un moyen de création du droit interne. Il peut seulement constituer une invitation à créer ce droit, mais la formation du droit repose toujours, dans l'État, sur un acte particulier de volonté de l'État, distinct de sa participation au développement juridique international. C'est une erreur que de dire que la publication d'un traité international par le gouvernement d'un État, en vue de le faire observer par les autorités et les sujets, a pour effet de donner au traité sa « validité interne. » Car le traité international reste traité international même quand il est publié dans un journal officiel ou autrement, et l'on ne peut parler que d'une validité internationale des traités. Quoique le traité soit publié par l'État, il n'est obligatoire que pour l'État même et il est encore inexact de dire que la publication du traité le rend obligatoire pour les sujets de l'État; ce n'est pas le traité, c'est la norme étatique, créée peut-être par le simple moyen de la publication du traité qui est obligatoire pour les sujets de l'État. On doit donc dire : une source de droit international est aussi peu capable de créer, par elle-même, une règle du droit interne qu'une source de droit interne n'est en état de produire, par elle-même, du droit international.

On peut appeler la théorie qui vient d'être exposée, la théorie dualiste des rapports entre le droit international et le droit interne. En général et sauf certaines modifications, elle est approuvée en Allemagne, en France et en Italie. En Italie, elle a été défendue surtout par notre illustre collègue de Rome, M. Anzilotti. Cependant elle a trouvé récemment des adversaires ardents. Elle a été attaquée par exemple par M.Léon Duguit, l'éminent théoricien du droit public, par M. Krabbe, le savant professeur à l'Université de Leiden, et avant tout par une école de jurisconsultes autrichiens qui voit en M. Hans Kelsen, professeur à l'université de Vienne, son maître et son porte-drapeau. Entre les opinions de M. Duguit, de M. Krabbe et de M. Kelsen, il y a plusieurs points de contact. Pour simplifier, nous ne traiterons que celles de l'école autrichienne. Il est même assez difficile de rapporter les idées de cette école, en ce qu'elles ont trait au droit international, parce qu'elles sont basées sur une théorie générale de droit. Essayons de les résumer en peu de mots.


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 85

M. Kelsen a développé ses idées surtout dans un livre intitulé : DasProblem der Souverânitât und die Théorie des Vôlkerrechts, ouvrage qu'il faut regarder comme un complément à l'ouvrage principal du même auteur : Hauptprobleme der Staatsrechtslehrc. D'après M. Kelsen, il est tout à fait impossible de dire que deux systèmes juridiques ont validité l'un à côté de l'autre. Au moins, il est impossible d'accepter cela du point de vue purement juridique. Par conséquent, le dualisme du droit international et du droit interne dont part la doctrine dominante est une idée erronée. Il faut admettre que le droit international et le droit interne forment une unité logique; il est nécessaire de substituer à la théorie dualiste une théorie monisle. Pourquoi? La théorie dualiste prétend que le droit international et le droit interne sont opposés par la différence des volontés qui sont leurs sources. Mais c'est, d'après M. Kelsen, une idée méthodiquement inadmissible que de dériver le droit d'une volonté humaine. Opérer du concept de la volonté, c'est opérer d'un concept sociologique ou psychologique, non d'un concept juridique. En introduisant ce concept dans le domaine de la science juridique, on commet le crime d'un « syncrétisme de méthodes. » Le droit même est volonté, ce n'est pas une volonté humaine qui crée le droit. La science juridique n'est pas, comme la sociologie, une science qui s'occupe de l'être, mais une science du devoir (Keine Seinswissenschaft, sondera eine Sollenswissenschaft). Elle est une science normative, c'est-à-dire elle ne se rapporte qu'à des normes. Or la validité d'une norme dépend toujours et seulement d'une autre norme dont elle provient. Il faut donc imaginer tout le système du droit comme une gigantesque pyramide dont la pointe consiste dans une norme suprême appelée « norme originaire » (Ursprungsnorm). Comme cette norme ne peut avoir, elle-même, une norme supérieure, mais comme la validité de chaque norme doit dépendre d'une autre norme, la norme originaire ne peut-être qu'une norme hypothétique (hypothetische Ursprungsnorm). C'est ainsi que l'unité du système du droit est garantie. Il n'y a pas, en vérité, plusieurs systèmes de droit. Il existe un seul système dont toutes les parties ont leur source commune dans la norme originaire. De ce point de vue il doit paraître absolument impossible que deux règles juridiques se contredisent. Car, en cas de conflit, ou l'une ou l'autre doit être nulle, soit parce que l'une des deux règles, comme supérieure à l'autre, l'emporte sur celle-ci, soit parce qu'une norme supérieure à toutes les deux, en dernière ligne la norme originaire, tranche le conflit. Quant aux rapports entre le droit international et le droit interne, M. Kelsen affirme que ces deux branches du droit ne sont pas des systèmes juridiques différents, maïs des parties d'un système unique. C'est pourquoi il est impossible qu'elles soient d'une manière quelconque, contradictoires. M. Kelsen critique notre thèse d'après laquelle une loi d'État peut 1923. 7


86 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

être contraire au droit international. Une telle thèse renferme, d'après lui, une contradiction logique. En cas dé conflit, ou la règle internationale du la règle du droit interne doit être considérée comme nulle. Par conséquent^ la question se pose de savoir si le droit interne est subordonné au droit international, ou si le droit international est subordonné au droit interne? Est-ce qu'il y a une primauté du droit interne ou une primauté du droit international? Ce sont là deux hypothèses dont chacune est possible en elle-même. En les critiquant M. Kelsen montre une certaine impartialité. Mais enfin le lecteur voit que l'auteur sympathise au fond avec la doctrine qui adjuge la primauté au droit international. Si cela est juste, une conclusion s'impose : tout le droit interne, les constitutions de tous les États et toutes les lois rendues en vertu de ces constitutions dérivent du droit international.

On objectera à ces déductions de M. Kelsen et de son école qu'elles méconnaissent le fait que le droit international fet le droit interné sont destinés à régir des rapports sociaux différents, que le droit international régit les relations entre les États, et le droit interne les relations entre les individus. Cependant cette objection ne fera aucune impression sur M. Kelsen ni sur ses partisans. D'après leur théorie, il n'est pas permis de parler de « relations » entre des « personne^ » de relations régies par les règles du droit. Ce n'est pas, disent-ils, en dehors du droit qu'il y a des relations entre des personnes; c'est plutôt le droit qui crée de telles relations. En outre c'est Un syncrétisme de méthodes sociologiques et juridiques que de considérer l'État comme Une personne différente des personnes physiques. L'État n'est pas pour la science juridique une entité, une réalité. La science juridique ne s'occupe que de normes. L'État, d'ailleurs aussi les personnes physiques, ne reçoivent la qualité de personne que par l'effet des normes juridiques. L'État n'est autre chose qu'un «point final d'imputation,» (Zurechnuhgspuhkt) c'est-àdire un point hypothétique à qui on doit, en vertu d'une norme juridique, imputer les actes de ceux qu'on appelle ordinairement « organes » de l'État. Par conséquent, il n'y a de différence ni entre des personnes physiques et des personnes morales, ni entre des règles juridiques s'adressant aux unes et aux autres.

Il faut avouer que cet enchaînement d'idées est d'une conséquence admirable. Sans doute, on devrait convenir de sa justesse si le point de départ en était justement fondé. La doctrine de M. Kelsen part de là thèse que tout le droit est un système unique. Mais cette thèse â été conçue, du reste de propos délibéré, sans avoir égard aux réalités. Nous ne pouvons pas nous décider à reconnaître que le droit anglais et le droit russe né soient que des parties d'un seul système juridiques et que la validité des lois néerlandaises autant que des lois chinoises dépende en dernier lieu d'une seule « norme originaire. »


TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 87

C'est une proposition séduisante d'affirmer qu'une règle juridique ne peut tirer sa validité que d'une autre règle juridique. Mais chaque hiérarchie de normes juridiques doit avoir une tête, qui ne peut être également une norme juridique, puisqu'on ne peut ni construire un édifice, ni poursuivre une chaîne à l'infini. Mettre la fin de la chaîne dans une « norme originaire hypothétique, » c'est un expédient inefficace. Cette hypothèse n'est nullement meilleure que la doctrine dont nous sommes partisans, et d'après laquelle le droit ne peut avoir sa racine dans un fait juridique, mais que les sources du droit doivent être en dernier lieu des faits purement éthiques et psychologiques. Si nous dérivons le droit d'une Volonté, il nous faut faire comprendre, il est vrai, d'où cette volonté tire sa force obligatoire. Mais répondre à cette question par une réponse non juridique* fonder la validité du droit sur dès faits psychologiques, par exemple sur le sentiment des sujets d'être liés pour des motifs quelconques, par la volonté de la communauté, cela vaut autant que d'émettre l'idée d'une norme originaire hypothétique, qui, en vérité, est une pure fiction. Or, si nous dérivons le droit de la volonté d'un homme ou d'une communauté, il est permis d'affirmer qu'il y a autant de systèmes juridiques que de Volontés capables de créer du droit. Ces systèmes peuvent être absolument indépendants l'un de l'autre. Le droit suédois n'a nul rapport juridique avec le droit japonais. Il est arbitraire de dire que l'un né peut contredire l'autre; il est aussi arbitraire de dire que ces deux systèmes juridiques sont fondés sur un droit international. Si cela était vrai, le droit international devrait avoir existé dès le commencement du monde ou du moins dès le temps où Dieu a expulsé du paradis les premiers hommes. On voit que la théorie de M. Kelsen est absolument antihistorique. Nous insistons ainsi sur la thèse : comme la source du droit interne est la volonté d'un seul État et comme la source du droit international est une volonté commune dé plusieurs ou de nombreux États, il s'agit de deux systèmes juridiques différents. M. Kelsen a tout aussi peu réfuté notre opinion que ces deux systèmes régissent des rapports différents. Il n'est pas vrai que les relations entre des États ne diffèrent pas des relations entre des individus. L'État est plus qu'un simple « point d'imputation. » L'État est une véritable personnalité, il est une personnalité indépendante, distincte de la somme des individus qui le composent. Cette idée est une idée juridique, non pas seulement une idée sociologique. Il n'est pas juste de dire qu'il faut, dans l'intérêt de la netteté méthodique, séparer les notions juridiques des notions sociologiques. Au contraire, on ne peut se faire là moindre idée du droit sans penser aux rapports sociaux régis par le droit. Les rapports sociaux sont la matière, le droit en est la forme. Régler des relations sociales, voilà la tâche et la fin de tout droit. Là théorie du dualisme entre le droit international et le droit


88 TRIEPEL. —DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

interne semble avoir un autre adversaire dangereux dans la doctrine et la jurisprudence anglaises et anglo-américaines. Il est, dit-on, reconnu en Angleterre, comme aux États-Unis, que le droit international public est en même temps partie intégrante du droit national anglais et américain. En effet, la phrase international law is a part of the law of the land, se trouve si souvent exprimée dans la doctrine, surtout dans la jurisprudence, que l'on pourrait considérer cette phrase comme l'expression d'une théorie précise des rapports entre le droit international et le droit interne. Mais en y regardant de plus près, on trouve que la théorie d'après laquelle le droit des gens forme une partie du droit interne n'est pas du tout généralement dominante, ni dans la doctrine, ni dans la jurisprudence anglaise et anglo-américaine. Toute une série d'écrivains importants ne mentionnent pas le dogme dont nous parlons. On n'en trouve trace ni dans Twiss, ni dans Hall, ni dans Wheaton, Halleck ou Walker. Il a été formellement désavoué par Oppenheim dans son ouvrage bien connu. Quand on rencontre le principe, il ne se présente presque jamais avec la prétention d'être un dogme généralement applicable; il est plutôt considéré comme un principe ne s'appliquant qu'à l'Angleterre et aux États-Unis. Même dans ce sens restreint, il n'est pris au pied de la lettre que par des ouvrages, du reste un peu surannés, qui s'appuient sur des conceptions du droit naturel. H est compris par une importante majorité d'auteurs, anglais tout au moins, dans un sens qui ne s'éloigne pas notablement de l'opinion soutenue par l'école dominante en Allemagne et en Italie.

La plupart des anciens jurisconsultes anglais, comme d'ailleurs la plupart des internationalistes du xvne et du xvme siècle, ont été partisans de la conception qui considère le droit international comme un droit naturel. C'est surtout le célèbre Blackstone dont la doctrine est basée sur cette conception. L'influence évidente que l'ouvrage de Blackstone a exercée sur des publicistes américains comme Kent soU Wharton explique que ces auteurs ont résolu notre problème de la même manière que leur précurseur anglais. Or la doctrine du droit naturel ramène et le droit international et le droit qui existe à l'intérieur des États, à la nature ou à la raison ou à une source semblable. Cette conception n'aboutit pas non plus à un dualisme des sources du droit des gens et du droit interne, mais à une source unique d'où découlent en même temps ces deux droits. Une contradiction entre eux est donc impossible. Car la nature ne peut pas décider ici dans un sens, là dans un autre. Et si l'on croit que le droit international est un droit existant de lui-même et indépendant du bon plaisir des hommes, on peut justifier la proposition qu'il n'y a pas besoin d'une intervention de la puissance étatique pour donner à ce droit force obligatoire dans l'État. Car alors il lie les particuliers sans le concours du législateur, et il est devenu droit interne en ce sens qu'à l'intérieur


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 89

du pays il s'impose à l'observation des particuliers dans la même mesure que le droit interne au sens étroit du mot. C'est là la quintessence de l'ancienne doctrine anglaise. Il en résulte que le droit international public, dans toute son étendue (in its full extent), est une partie du droit interne; ensuite, que la loi interne qui incorpore en elle les règles du droit international ne crée pas un nouveau droit, mais a seulement une valeur déclarative; enfin, on est tout prêt, au cas de désaccord entre le droit législatif interne et le droit international, à préférer celui-ci parce qu'il est le droit naturel et c'est ce qu'ont effectivement fait quelques juges de prises anglais.

Cependant, à la théorie des anciens écrivains s'oppose aujourd'hui une autre doctrine que nous nous permettons d'indiquer comme la doctrine actuellement dominante en Angleterre. D'après cette doctrine, le droit international public n'est pas en lui-même droit anglais; il ne l'est que parce qu'il est accepté (« adopted») par le droit anglais et dans la mesure ou il l'est. On exige donc une intervention de la source du droit interne pour transformer le droit international en droit interne.

Cela se voit d'abord à l'égard des traités internationaux. C'est, en Angleterre, un principe absolument indiscuté que la conclusion des traités internationaux rentre complètement dans les prérogatives de la Couronne. Mais c'est aussi un principe indiscuté que cette conclusion, comme telle, ne peut avoir pour effet de modifier le droit interne anglais. D'après le droit constitutionnel, toute modification du « municipal law », prévue par un traité, nécessite une loi interne sous forme d'un statut du Parlement. Ou bien le Parlement décrète un acte général basé sur le traité, ou bien il vote une loi d'application, ou bien enfin il accorde à la Couronne, sous forme de loi, le droit dé modifier dans l'avenir le droit interne par des traités et par des décrets rendus pour leur exécution. Ainsi le traité ne peut jamais déroger au droit interne; la loi seule, ou un règlement fait en vertu d'une loi, en sont capables.

Quant au droit international coutumier, on le désigne en Angleterre comme une partie du « common law. » Ce « common law » est^le vieux droit coutumier du Royaume. » Comment se forme ce droit coutumier, c'est une question très discutée. Les uns en cherchent la source dans la conviction populaire, d'autres dans les décisions des Tribunaux. Peu importe, pour nous, ce qu'on peut penser à ce sujet. Car dire que le droit international est une partie du « common law, » c'est reconnaître qu'il est devenu tel en vertu d'une création juridique nationale.

De tout cela résultent d'importantes conséquences. Si le droit international est « adopté » par la source du droit anglais, il ne va pas de soi qu'il soit accepté par cette source « in its full extent. » Au contraire, le droit international n'est droit interne que dans la mesure où il est adopté par le droit interne. C'est pourquoi il faut prouver,


90 TRIEPEL.^-. DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

le cas échéant, que cette adoption a eu lieu. Une affaire devenue célèbre a surtout contribué à développer, cette opinion. C'est le procès intenté contre Keyn, capitaine du vapeur allemand Fr.anconia. Keyn avait eu, dans le voisinage de Douvres et à l'intérieur de la zone des trois milles, le malheur d'aborder un vapeur anglais et de le couler. Il fut poursuivi devant les tribunaux anglais et finalement acquitté. La plainte se basait sur ce que, d'après le droit international, les eaux côtières, dans une zone de trois milles marins, sont considérées comme territoire de l'État et que, pour cette raison, la compétence des tribunaux répressifs anglais s'étendait à tous les délits qui étaient commis à l'intérieur de cette zone. La Cour suprême se rallia à un avis contraire. Elle déclara que la question était seulement de savoir quelles limites le droit anglais a tracées à la compétence des tribunaux nationaux. En supposant que lés règles du droit international n'empêchassent pas de soumettre des cas du genre de celui dont il était question à la compétence des tribunaux nationaux, cela ne Voulait pas dire que le droit anglais avait usé de cette faculté. Comme aucun statut ni aucune pratique n'avait produit un droit ainsi organisé, l'accusé devait être acquitté. Cet acquittement, d'ailleurs vivement critiqué en Angleterre, eut pour conséquence le vote de la loi dite « Territorial Waters Jurisdiction Act » de 1878 qui a comblé la lacune du droit législatif anglais.

En outre, si le droit international ne devient droit interne que par l'effet d'une loi ou de décisions judiciaires, il va de soi qu'une contradiction entre le droit international et le droit interne est non seulement possible, mais fréquente. Et alors, larègle juridiquequil'emporte sur l'autre ne peut pas être douteuse. Juges et sujets sont obligés d'appliquer et d'observer même le droit anglais contraire au droit international; ce n'est point leur affaire, mais celle du gouvernement, de se préoccuper des difficultés internationales qui peuvent en résulter.

Aux États-Unis la doctrine traditionnelle moniste semble être respectée plus fidèlement. On mentionne souvent une disposition de la Constitution américaine qui a, dit-on, formellement sanctionné le principe que le droit international est en même temps droit interne. C'est l'article 6 qui dispose : « Ail treaties made, or which shall be made, under the authority of the United States, shall be suprême law of the land. » On pourrait aj outer qu'une disposition de la nouvelle constitution de l'Empire allemand a sanctionné ce principe, même en dés termes plus larges. L'article 4 dispose : « Die allgemein aner kannten Regeln des Vôlkerrechts gelten als bindende Bestandteile des deutschen Reichsrechts, » c'est-à-dire : « Les règles dû droit international généralement reconnues seront réputées être règles obligatoires en droit allemand. » La constitution fédérale autrichienne a reproduit cette formule presque littéralement. Mais il est frappant


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 91

que ni le gouvernement de l'Union américaine, ni la jurisprudence américaine n'expliquent la disposition citée en ce sens que les traités conclus par les États-Unis sont ipso jacio droit interne. Les tribunaux surtout exigent pour qu'un traité ait « force obligatoire pour les citoyens » que le Président des États-Unis, en dehors de la ratification qu'il a opérée, fasse une « proclamation » formelle du traité — d'ailleurs usuelle. Il ne serait pas exact d'attribuer à cette proclamation une signification purement déclarative. Car les tribunaux refuseraient d'appliquer les traités avant qu'ils ne soient publiés par une proclamation du président. Qn voit que, même aux États-Unis, les traités" ne produisent pas de droit interné sans une intervention de la puissance étatique.

Il est à croire que la jurisprudence allemande donnera une interprétation analogue à la disposition de la constitution qui a été citée. Mais même s'il en était autrement, notre théorie ne serait réfutée ni par la constitution américaine ni par celle de l'Empire allemand ou par la constitution autrichienne. Car en tout cas ce serait la constitution de l'État, donc une source du droit interne, d'où finalement provient à l'intérieur de l'État la force obligatoire du traité. Du reste, on pourrait citer ce proverbe anglais : Le Parlement est tout-puissant; mais il ne peut transformer un homme en femme. On pourrait le modifier de la manière suivante : La loi étatique est toute-puissante. Mais comme le droit international régit des rapports entre des États et que le droit interne régit d'autres rapports, la loi étatique ne peut pas sans transformation changer le droit international en droit interne.


CHAPITRE II

LA RÈGLE DE DROIT INTERNATIONAL. ET LA RÈGLE DE DROIT INTERNE

LES recherches théoriques que nous avons faites ont eu pour résultat de nous obliger à concevoir le droit international et le droit interne comme deux ordres juridiques différents. La voie se trouve ainsi déblayée, et nous pouvons aborder l'objet principal de notre discussion : la recherche des rapports réciproques entre ces deux systèmes.

Les rapports d'un ordre juridique avec un autre peuvent être considérés à deux points de vue. On peut d'abord ne considérer que les rapports entre les contenus de chacun de ces droits; on peut, en second lieu, ne considérer que les rapports entre les sources dont découle chacun de ces droits. Naturellement ces points de vue ne s'excluent pas l'un l'autre. Nous commençons par envisager les rapports entre les contenus du droit international et du droit interne.

Le contenu des règles d'un ordre juridique, par comparaison avec pelles d'un autre ordre, présente principalement de l'intérêt, selon que ces règles sont semblables ou différentes. Si l'on fait abstraction des questions juridico-politiques ou juridico-historiques, il est plus important d'établir la similitude de deux ordres juridiques que leur différence. Or la similitude des règles juridiques provenant de sources différentes ne repose presque jamais sur une apparition juridique simultanée. Presque toujours l'une a pris naissance plus tard que l'autre. Pour des raisons évidentes, l'établissement de cette similitude juridique est d'une plus grande importance à l'égard des règles découlant de la source la plus récente qu'à l'égard des règles juridiques découlant de la source plus ancienne. On appelle ordinairement cette reproduction réception de droit étranger.

La réception des règles juridiques étrangères peut se produire, au point de vue de la forme; de plusieurs façons qui correspondent en général aux différences formelles suivant lesquelles tout le droit est créé. Elle peut se produire par un rappel exprès de règles juridiques expressément formulées par une autre source. C'est ce qui se passe par exemple quand un État incorpore in Mo dans son ordre juridique le code civil ou le code de commerce d'un autre. Elle peut se


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 93

produire quand il est expressément décidé que certains faits doivent être régis comme certains autres le sont par une autre source juridique, sans que le contenu des normes de cette dernière soit rappelé dans le règlement. En troisième et en quatrième lieu, la première source peut renvoyer tacitement au droit formulé ou non-formulé d'une deuxième source, dans l'intention et avec l'effet que je viens d'indiquer. Ces trois dernières formes de réception du droit étranger, c'est-à-dire, l'acceptation expresse ou tacite, sans rappel exprès du contenu juridique, nous les appelons en allemand « rezipierende Blankettrechtssaetze », en français : « règles juridiques par blancseing opérant réception du droit. »

Avant d'examiner les questoins se référant à la réception, soit expresse, soit par blanc-seing, du droit international par l'État ou à la réception du droit interne dans le droit international, il faut s'occuper d'une autre catégorie de règles juridiques par blanc-seing qui sont faciles à confondre avec les règles qui produisent, par blancseing, une réception du droit étranger. Ce sont les règles juridiques qui renvoient au droit étranger, sans toutefois s'en approprier le contenu. Je les appelle, faute d'une meilleure expression, « nichtrezipierende Blankettrechtssaetze, » en français « règles juridiques par blanc-seing n'opérant pas réception. » La plupart de ces règles présentent ce caractère commun d'attacher une conséquence juri^ dique à un fait incomplètement défini et qui a besoin d'un complément dé définition de la part de règles juridiques d'une source étrangère. A cette catégorie appartiennent, par exemple, les nombreuses lois qui renvoient aux lois étrangères sur la nationalité, la procédure, les peines, etc. Dans aucun de ces cas, le contenu du droit étranger n'est converti, par le blanc-seing, en contenu du droit propre de la source juridique. Si, par exemple, le Code civil français dispose : « La femme française qui épousera un étranger suivra la condition de son mari, » il est évident que le code n'incorpore pas, dans le droit français, le contenu des lois étrangères qui régissent la condition des hommes épousant des femmes françaises.

On rencontre en grand nombre des règles juridiques de cette sorte quand on observe les relations qui existent entre le droit international et le droit interne. On trouve des renvois du droit interne au droit international aussi bien que des renvois du droit international aux normes du droit interne.

Le droit interne se sert de plusieurs manières d'un tel renvoi. Il demande surtout au droit international de compléter la définition du fait auquel le droit s'applique, dont les éléments ne sont que partiellement indiqués. Une loi, par exemple, dispose : « Les personnes qui jouissent du privilège de l'exterritorialité sont exemptes de la juridiction. » Un code de commerce ou un code pénal attachent à l'expédition d'objets de « contrebande » des conséquences civiles


94 TRIEPEL. ADROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

ou pénales, ou bien ils parlent de « l'impossibilité » de poursuivre un voyage par suite d'un blocus. La question de savoir quelles personnes jouissent de l'exterritorialité, quels objets sont exposés à la confiscation à titre de contrebande, etc., est tranchée par le droit international. On n'a pas besoin de démontrer que des règles de ce genre ne constituent nullement une «réceptipn» de normes du droit international dans le droit interne.

Dans une autre catégorie dérègles du droit interne, on se sert de la méthode du renvoi au droit international pour indiquer les conséquences juridiques qu'on rattache à un fait d'importance internationale. Les lois pénales renvoient, par exemple, quand il s'agit de fixer une peine ou de régler une procédure criminelle à « l'usage de la guerre » ou à la « tradition internationale » ou à ce qui est « généralement usité » dans les relations internationales. Le plus souvent, le renvoi se réfère à des traités internationaux existants. On ordonne de faire ce qu'ils « décident, » ils doivent « rester intacts, » ils « doivent être maintenus, » etc. Même ces règles-là ne portent pas de réception de règles internationales par les lois de l'État. D'après les thèses qui ont été exposées ci-dessus, les règles du droit international ont un objet régulièrement inaccessible à tout droit interne; le droit interne ne peut pas ordonner la même chose que le droit international. C'est pourquoi les lois dont nous venons de parler n'expriment pas ce qu'exprime le droit international sur le même fait, mais ce que le droit international ordonne ou permet à la source du droit interne d'exprimer de son côté sur ce fait. Ces règles par blanc-seing du droit interne qui renvoient au droit international sont une catégorie importante du droit interne conforme au droit international, dont nous aurons plus tard à parler en détail.

Ces deux catégories de règles par blanc-seing montrent, comme toute loi par blanc-seing, que le législateur s'efforce de produire beaucoup à l'aide de moyens réduits, et qu'il y réussit. Non seulement il peut, d'un seul mot créer peut-être toute une série de règles juridiques, mais il échappe aussi à la nécessité, chaque fois qu'une modification se produit dans ses devoirs internationaux, de mettre son système juridique en accord avec ces devoirs. Cependant, il embarrasse souvent de cette manière le droit interne de règles qui portent en elles le caractère d'imprécision inhérent à une partie considérable du droit international, et il rejette ainsi le fardeau de trancher des points douteux du droit international sur les organes à qui incombe l'application de ces règles par blanc-seing. Cela peut, en certains cas, avoir son bon côté, mais cette tâche peut devenir délicate, quand le droit international (ce qui est malheureusement le cas presque partout) est une terra incognita pour les autorités subordonnées. La petite histoire suivante est caractéristique. L'ancien code criminel du royaume de Saxe exigeait qu'on prît des


TRIEPEL. T-TDROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 95

instructions ministérielles spéciales « quand des étrangers qui, d'après les principes du droit international, jouissent du privilège de l'exterritorialité, commettent un délit. » « Des étrangers qui » cela signifiait naturellement « ceux des étrangers qui.... » Les tribunaux inférieurs interprétèrent cependant à plusieurs reprises cette disposition comme si elle disait que, d'une façon générale, tous les étrangers jouissaient de l'exterritorialité 1 II fallut une ordonnance particulière pour corriger cet étonnant malentendu."

Les règles par blanc-seing du droit international renvoient aussi parfois au contenu du droit interne, pour mieux préciser les conséquences juridiques qu'elles expriment. D'abord, quand elles ordonnent ou permettent à l'État d'exercer son autorité, elles s'en rapportent aux normes du droit interne en ce qui concerne la manière dont cette autorité sera exercée. La Convention de Berne, par exemple, dispose que la saisie des oeuvres contrefaites aura lieu conformément à la législation intérieure de chaque pays. Il va de soi qu'un renvoi de ce genre n'a point pour effet de transformer les institutions du droit national en règles internationales.

Mais plus souvent la règle du droit international fait appel au droit interne pour qu'il complète la définition d'un fait qui n'est que partiellement défini. On peut même dire qu'il n'y a que peu de normes internationales qui n'aient, sur un point quelconque, besoin d'un complément de ce genre de la part du droit étatique. C'est le caractère même du droit international qui l'amène à s'appuyer ainsi sur le droit interne. Le droit international régit la vie commune des États. Mais ce qui rend l'État capable de vouloir et d'agir, c'est sa propre organisation, telle qu'elle résulte des règles juridiques qu'il s'est données. Toutes les fois donc que le droit international attache des conséquences juridiques à un acte de volonté de l'État, il s'en rapporte aux règles d'organisation qui déterminent quelle volonté de quels individus on devra considérer comme la volonté de l'État, quel acte de quels individus on devra considérer comme un acte de l'État et à quelles conditions cela peut se faire. C'est la constitution de l'État qui détermine quelle personne, en concluant et en ratifiant les traités avec les puissances étrangères, pourra lier l'État envers d'autres États. En outre l'extension que reçoit, quant à l'espace et quant aux personnes, la puissance d'un État donné, et que le droit international doit délimiter par rapport aux autres puissances étatiques, n'est nullement déterminée par la nature des choses, mais ne résulte que des règles juridiques. Toutes les fois donc que le droit international crée des devoirs et des droits réciproques des États en ce qui concerne les nationaux ou les navires, les monnaies, les titres «nationaux, » il se réfère normalement aux règles du droit interne. Cela peut se faire tacitement ou expressément. On connaît la formule presque stéréotypée des traités de navigation, aux termes


96 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

de laquelle, par exemple, « seront considérés comme néerlandais en Norvège et comme norvégiens dans le royaume des Pays-Bas et ses colonies, les navires qui seront porteurs des documents exigés pour la justification de la nationalité des bâtiments de commerce, parles lois de l'État auquel ils appartiennent respectivement. » On peut quelquefois, il est vrai, soulever la question de savoir si la règle internationale par blanc-seing se montre absolument indiffénte à l'égard du contenu du droit interne auquel elle se réfère. C'est une question à laquelle il faut répondre, soit par l'interprétation des dispositions d'un traité, soit par des considérations basées sur les principes généraux du droit, en premier lieu du droit international. Il n'est pas exact, par exemple, de dire que chaque État peut souverainement établir les règles sur l'acquisition et la perte de sa nationalité. La seule chose qui soit incontestable, c'est que chaque État possède la liberté, illimitée en droit international général, de choisir entre les deux grands principes du droit d'indigénat, le « jus soli » et le jus sanguinis, » ou de les fondre sous une forme quelconque. Mais les États ne possèdent point la liberté de faire dépendre l'acquisition de leur nationalité de circonstances choisies arbitrairement et qui n'ont rien à faire ni avec la parenté ni avec le domicile ou l'origine des individus. Certes, la Grande-Bretagne possède en général la liberté d'édicter les lois sur l'acquisition delà nationalité britannique. Cependant il y aurait incontestablement une intrusion étrangère dans le droit public des États-Unis et d'autres États, si une loi anglaise décidait que tous ceux qui parlent la langue anglaise sont sujets britanniques. Mais, quoi qu'il en soit, le droit international ne peut éviter de s'appuyer d'une manière quelconque sur le droit interne.

Le droit interne et le droit international peuvent également avoir des rapports en ce sens que l'un applique des concepts auxquels l'autre a donné une certaine détermination. Une loi parle, par exemple, « d'espions » ou de « parlementaires. » Il se peut qu'elle renvoie aux dispositions de la Convention de la Haye concernant les lois de la guerre sur terre, qui ont développé exactement les deux concepts. A l'inverse, un traité international applique des concepts déterminés par le droit interne. Le traité de Versailles, par exemple, parle « d'entreprises d'utilité publique, » d' « établissements publics, » d'un « domaine public, » de « concessions, » de « circonscriptions administratives, » de « contrats d'assurance, » d'un « privilège de premier rang établi sur tous les biens et ressources de l'Empire. » Peut-être doit-on penser, d'après le traité, qu'il veut attacher à ces mots un sens déterminé. Mais peut-être le traité s'en rapporte-t-il, pour déterminer les concepts appliqués, à un droit interne. En ce cas, se présente la question, souvent délicate, de savoir si le traité a en vue lé droit interne de l'une ou de l'autre partie contractante.


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 97

Cette question devient encore plus difficile quand ce sont deux, peut-être même une grande quantité de puissances contractantes, qui se trouvent de l'un ou de l'autre côté. Est-ce par exemple le droit français ou le droit anglais qui décide comment il faut comprendre l'expression « concession » dont se sert le traité de Versailles, si tant est que l'un des deux doive être pris en considération? On ne peut quelquefois répondre à cette question qu'après un pénible travail d'interprétation.

Dans tous les cas dont nous venons de parler, il ne s'agit pas d'une « réception » de règles juridiques. Et il semble qu'il ne peut être question que dans bien peu de cas d'une véritable réception des règles du droit international par le droit interne et vice versa. En effet, nous ne rencontrons qu'assez rarement une telle réception.

On ne peut naturellement parler d'une réception du droit international par l'État que si le contenu de la règle étatique correspond exactement au contenu de la règle juridique internationale. Toute modification du droit exclut la notion de réception juridique. Il est impossible, bien qu'on le fasse très souvent, de désigner sous les appellations d' « acceptation, » ou d' « appropriation » ou d' «incorporation, » le procédé par lequel l'État, pour remplir des devoirs internationaux, édicté des règles correspondantes au droit international. Car le plus souvent ces règles sont des ordres adressés aux individus; elles ne sont donc pas de pures reproductions de règles internationales.

Mais l'État peut édicter dès règles obligatoires pour des collectivités qui, ou bien sont aussi des États, ou bien sont proches parentes de ces sujets du droit international par suite dé leur qualité de personnes morales. C'est pourquoi il est concevable que l'État prenne comme modèle, pour la formation du droit qu'il leur destine, dés règles du droit international. Car rien n'est plus naturel que de le voir s'en tenir, pour la réglementation des rapports des communautés qui lui sont soumises, aux normes juridiques dont les institutions seraient applicables à ces communautés si elles n'étaient pas soumises à sa puissance législative, ou plutôt si elles étaient laissées à elles-mêmes.

Ainsi le cas le plus proche et le plus important dont nous avions à nous occuper est celui de la réception du droit international par un Etat composé en vue de l'appliquer aux relations des États dont il se compose; l'État fédéral nous en fournit l'exemple type. L'hypothèse" que des éléments de droit international existent dans le système juridique d'un État fédéral est vraisemblable, surtout quand l'État fédéral s'est substitué à un système de juxtaposition inteprra^ôate\ qui existait autrefois entre ses États-membres. Car, dans^ee" easVté^A pouvoir fédéral nouveau est créé par un acte des Étgsrmembres' %\ qui sortent tous ensemble de la sphère international^ en aba|id|>h- j nant d'importantes parcelles de leur puissance souveW&e et en se/ j.


98 'TRiËPËL.^DRÙlf INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

soumettant à Une autorité supérieure commune. On peut ainsi fâci' lement penser que, pour ne se dépouiller de leur liberté que dans les limités du nécessaire, ils introduiront dans la constitution fédérale une partie du droit qui leur était jusqu'alors applicable, c'est-à-dire du droit international.

En fait, l'histoire constitutionnelle des grands États fédéraux démontre que notre hypothèse est exacte* Les États-membres des États-Unis de l'Amérique, de la Confédération suisse, de l'Empiré allemand ont tous abandonné leur coordination internationale pour établir des institutions fédérales; ils se sont transformés de Confédérations d'États en États fédéraux. G'est pourquoi on trouvé, dans les constitutions de ces États composés, des éléments qui rappellent les institutions purement fédératives d'autrefois. Dans la constitution de l'Empire allemand, par exemple, l'organisation du Buhdesrath rappelait, dans ses traits généraux, comme dans ses détails, l'organisation de l'ancienne assemblée confédérale, du « Bundestag » de Francfort. Dans les deux cas, c'était un collège formé d'ambassadeurs des États-membres munis d'instructions. Dans lès deux cas, c'était un système d'attribution des voix, qui accordait à chaque État un nombre fixe de voix, mesuré d'après son importance politique dans l'Union, reconnaissant aux petits États une voix, aux plus grands plusieurs Voix, aux très grands plus de voix encore. Les voix étaient même, à une exception près, réparties d'après les mêmes chiffres que dans l'assemblée plénièrè du Bundestag. En dehors de ces dispositions organisatrices, il y avait beaucoup d'autres éléments de la Constitution de l'Empire qui présentaient un Caractère fédératif dans le sens restreint du mot. Les finances de l'Empire étaient en grande partie basées sur les contributions matriculaires des États particuliers, l'armée de terre était organisée d'après un système de contingents. Tout cela était un transfert d'institutions confédérales, une réception de règles du droit international conventionnel par le droit interne d'un État fédéral. Cependant, la réception de règles du droit international par un État fédéral est plus facile à concevoir quand l'État fédéral règle législativement les rapports réciproques de ses États-membres. Ou bien l'État fédéral trouve convenable d'adopter des formes qui, autrefois, ont été créées par des conventions spéciales entre les États-membres. Ainsi la loi allemande destinée à empêcher la double imposition n'était autre Chose que l'adoption, dans le droit de l'Empire, d'un accord conclu à l'égard de cette matière entre la Prusse et le royaume de Saxe. L'État fédéral peut aussi utiliser des formes du droit intèfnational coutumier pour régler les rapports réciproques de ses État's-mêmbfès. En Allemagne, les États particuliers possèdent là liberté d'entretenir entre eux-mêmes des relations diplomatiques. Le législateur de l'Empire a disposé


TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 99

en conséquence, à l'occasion de l'élaboration d'une loi d'organisation judiciaire, que les chefs et membres de missions accréditées près d'un État fédéré allemand ne sont pas soumis à la juridiction des tribunaux de cet État. Par là, le législateur a reçu, dans le droit interne, la règle du droit international accordant aux agents diplomatiques le privilège de l'exterritorialité. Une pareille réception peut avoir lieu même tacitement. La loi allemande concernant l'acquisition et la perte de la nationalité semble avoir réglé d'une manière complète les faits auxquels se rattache un changement de nationalité. En vérité elle a oublié d'envisager le cas d'une cession de territoires. A l'occasion de plusieurs cessions de territoires qui ont eu lieu récemment entre quelques États allemands, des lois d'Empire spéciales ont comblé la lacune de la loi antérieure en disposant que les ressortissants de l'État cédant qui habitent le territoire cédé perdent leur nationalité et acquièrent la nationalité de l'État cessioUnaire. C'était une réception formelle de la règle générale du droit international, d'après laquelle le changement de l'autorité dans un territoire a pour conséquence le changement de nationalité de ses habitants, en tant que ceux-ci sont ressortissants de l'ancien État. Mais il y a à peu près vingt ans que de tels changements de territoire ont eu lieu à l'intérieur de l'Allemagne, sans qu'une loi fédérale se soit expliquée sur lès conséquences de ces événements à l'égard de la question de nationalité. On a toutefois généralement admis que le droit allemand comprend une règle juridique non écrite, qui correspond sous ce rapport à là règle générale du droit international.

Si le domaine dans lequel peut se démontrer l'acceptation des règles du droit international dans le droit interne est restreint, il n'en est pas autrement de l'hypothèse inverse, dé la réception des normes du droit interne par les sources du droit international. La raison en est ici également évidente. Une « adoption » du droit international par un État n'était concevable, comme nous l'avons vu, que lorsqu'on pouvait apercevoir, dans les relations réciproques de plusieurs groupements à l'intérieur d'un État, des analogies avec les rapports régis par le droit international. De même, en sens inverse, on ne peut se représenter une acceptation, dans le droit international, des règles issues du droit interne, que dans la mesure où des relations d'État à État peuvent se comparer aux relations que régit le droit étatique.

On pourrait supposer que le droit interne, relatif aux seuls rapports des individus appartenant à l'État, donc en particulier le droit privé, soit adopté par une source du droit international. Car, d'après une opinion très répandue, les États se conduisent dans leurs rapports réciproques d'une façon semblable, ou du moins analogue, â celle dont se conduisent les individus dans leurs relations mutuelles.


100 TRIEPEL. —DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

En s'appuyant sur cette observation, les théoriciens du droit international ont admis, en fait, une adoption de ce genre dans une. très vaste mesure. Le droit romain, le droit canonique, d'autres droits encore, ont dû fournir matière à cette transposition doctrinale. Les fondateurs du droit international, en premier lieu le grand Hollandais Hugo Grotius, avaient entrepris la tâche grandiose de créer un droit international que leur époque ne connaissait pas encore. Grotius esquissa une ébauche imposante d'un droit tel qu'il devait être. Le droit romain, de caractère universel, scientifiquement armé, pouvait lui en fournir les éléments. Avant tout, le droit international devait être un droit conforme à la raison, et le droit romain était, à cette époque, admiré comme « ratio scripta, » comme raison écrite. La réception du droit romain dans la doctrine du droit international est donc l'oeuvre du droit naturel. C'est parce que l'idée du droit naturel a dominé jusqu'à notre époque dans la science du droit international, que la prétendue validité des principes du droit privé joue, encore aujourd'hui, dans la doctrine un rôle considérable en matière de relations internationales.

Mais comme la science du droit international est aujourd'hui en général une science positiviste, la question se pose : comment se comporte vis-à-vis de ces prétentions théoriques, le droit international réel, le droit positif, le droit conventionnel ou coutumier? S'est-il effectivement, dans une large mesure, approprié des règles du droit privé?

Nous avons dit qu'une réception de normes du droit privé dans le droit international n'est concevable que dans les cas où les États entretiennent entre eux des relations qui correspondent aux relations qu'entretiennent des individus soumis à un régime juridique national. C'est pourquoi il est tout d'abord impossible d'admettre une réception du droit privé dans le droit international à l'égard de ces relations internationales qui consistent en la limitation des puissances étatiques les unes par rapport aux autres. Car on ne trouve, dans la sphère des relations individuelles, régies par le droit interne, rien qui corresponde à ces relations inter-étatiques. Certes, la doctrine et la pratique des siècles passés, dominées par l'idée patrimoniale de l'État d'après laquelle le monarque était regardé comme propriétaire du pays, ont traité de nombreuses affaires relatives à l'abandon de la souveraineté sur un territoire, en employant des notions du droit privé, par exemple celles de l'achat, de l'échange, du prêt, du dépôt, du contrat de gage. Mais depuis longtemps l'idée patrimoniale de l'État est abandonnée. Aujourd'hui il n'est plus possible de soutenir que le droit international se soit approprié les règles du droit privé concernant la propriété, la possession, les servitudes, l'hypothèque, l'occupation, la « déréliction, » la tradition, la succession aux droits réels ou autres, et


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 101

qu'il les applique à la souveraineté de l'État par rapport au territoire de l'État ou à la souveraineté à l'égard des sujets. Les changements de la souveraineté des États ne sont point semblables à des changements de la propriété individuelle ; ils sont à apprécier d'après leurs propres lois.

Mais, à côté de ces relations, il existe encore Une vaste sphère à l'intérieur de laquelle les États ne se conduisent pas, les uns vls-àvis des autres, autrement que les particuliers. Comme ces derniers, l'État entretient avec ses semblables des relations économiques. Et ce commerce économique roulé sur des affaires qui ne se distinguent pas parleur objet des affaires qu'on désigne du même nom dans le commerce individuel. Il arrive qu'un État prête de l'argent à un autre État, qu'un État gère l'affaire d'un autre État, que deux États concluent un contrat de société, que plusieurs États s'accordent pour garantir en commun un emprunt, etc. Le droit international a-t-il, pour ces cas-là, adopté les normes d'un droit interne?

H faut distinguer à cet égard deux espèces de relations économiques entre les États.

Il se peut d'abord que le gouvernement d'un État entré en relations juridiques avec le fisc d'un État étranger. Ce dernier lui vend, par exemple, un fonds de terre pour y bâtir un hôtel d'ambassade; ou bien il lui vend des armes, des munitions ou des bâtiments de guerre dont peut se passer le service public. Dans ces cas, il s'agit de relations d'États régis dès le principe par le droit privé. Seule se pose alors la question de savoir si c'est le droit privé de l'État acheteur ou le droit privé de l'État vendeur, qui régit le contrat conclu entre eux. Cette question est une question de droit international privé; il ne peut pas s'agir d'une réception de droit privé dans le droit international public.

A côté de ces contrats internationaux, qui sont de véritables contrats du droit privé, il y a nombre de conventions internationales, même d'un contenu économique, que l'on ne peut point considérer comme régies par un droit privé. Deux États alliés s'entendent, par exemple, sur le partage, entre leurs armées belligérantes, du butin fait en commun sur terre et sur mer. Plusieurs États conviennent de construire, à frais communs, un chemin de fer Ou un tunnel. Un État prend l'engagement, par la signature d'un traité de paix, de payer une somme à titre d'indemnité de guerre, de réparer certains dommages, de céder la propriété d'un certain nombre de navires marchands. Ou bien un Gouvernement reconnaît, par un motif quelconque, devoir à un autre Gouvernement une certaine somme d'argent. Ou bien un Gouvernement fait à un autre abandon de quelques annuités lui restant dues du chef de l'indemnité de guerre fixée par un traité de paix. Il arrive aussi que des engagements internationaux de ce genre se forment sans qu'il intervienne une convention spé1923. *


102 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

ciale. Un Gouvernement fait, par exemple, l'avance des frais de voyage à un témoin dont la comparution personnelle, dans une cause pénale, a été demandée par le Gouvernement d'un autre pays. Par là, le Gouvernement requérant est obligé de rembourser la somme avancée. Dans tous les cas, il s'agit d'obligations conventionnelles ou quasi-conventionnelles qui n'appartiennent pas au droit civil, mais au droit international public. Et c'est ici que la question se pose :1e droit international a-t-il, afin de régler ces obligations, adopté des normes d'un droit interne, et de quel droit interne?

La seconde partie de la question montre déjà combien la réponse est difficile. Quel droit privé pourrait prétendre être le trésor où le droit international ait puisé ses richesses? Le droit romain? Mais cela est évidemment impossible dans tous les cas où de deux Gouvernements contractants, l'un ou l'autre et peut-être ni l'un ni l'autre n'a de connaissances précises du droit romain. Comment pourrait-on déclarer le droit romain applicable au traité conclu entre les États européens et le Maroc et par lequel ces États garantissent au Sultan des contributions pour l'entretien d'un phare sur le cap Spartel? Ou est-ce que le droit privé des parties contractantes; en vigueur au moment de la conclusion ou de l'application d'un traité international, doit régir, en qualité de norme « reçue,» les relations conventionnelles des deux États? Mais le droit privé de quel État? On pourrait peut-être admettre que si une convention est conclue entre deux États dont le droit privé est basé sur les mêmes principes, comme par exemple le « common law » en Angleterre et aux États-Unis, ces principes, à défaut de stipulations formelles régissent aussi les relations conventionnelles entre ces deux États. Mais de telles situations ne sont pas fréquentes. Au contraire, le plus souvent le droit privé des États contractants diffère. La difficulté augmente suivant le nombre des États qui prennent part à une convention. En 1857 quatorze États, entre autres la Prusse, la Russie, la Grande-Bretagne, la France, ont conclu le fameux traité relatif au rachat des droits du Sund. Le Danemark y a pris l'engagement de conserver et de maintenir les feux et phares servant à faciliter la navigation dans le Kattegat, le Sund et les Belts. Afin de dédommager les sacrifices imposés au Danemark, les autres États se sont engagés à payer une somme de trente millions de rigsdalers, à répartir d'une certaine manière et à être soldées en vingt ans. Supposons que ce traité ait dû être suppléé, le cas échéant, par des normes du droit privé. Est-ce le droit russe ou le droit anglais ou le droit français qui aurait dû fournir le supplément? Personne n'aurait pu répondre.

De tout cela résulte que les normes d'un droit privé interne déterminé sont applicables à des traités internationaux au cas seulement où les États ont indiqué ce droit par un accord spécial, soit en y


TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 103

renvoyant expressément, soit en faisant connaître, par des actes concluants, que ceci et cela devra être apprécié d'après les règles d'un droit civil déterminé. Alors il y a une « réception » du droit privé, spéciale et limitée, à un cas particulier. Mais on ne peut pas admettre une réception de cette sorte opérée d'une façon générale. Pour combler les lacunes du droit international public, il faut s'aider d'analogies basées sur les premiers principes de ce droit lui-même.

La deuxième question que nous nous sommes posée, à savoir l'examen des rapports réciproques des deux sources juridiques, sera un peu moins aride que les recherches que nous avons faites jusqu'à maintenant.

Nous avons essayé plus haut de prouver que le droit international et le droit interne existent côte à côte comme systèmes juridiques particuliers, c'est-à-dire que nous devons nous représenter les deux droits comme produits par des volontés juridiques séparées tendant à régir des relations différentes. « Volonté juridique, » c'est ce que nous appelons source juridique ou source de droit.

Le rapport existant entre deux sources de droit ne présente une importance juridique que si, pour des raisons du droit, l'une est vis-àvis de l'autre dans un rapport de dépendance quelconque, c'est-à-dire que si la volonté créatrice du droit doit être considérée comme juridiquement déterminable par la volonté qui constitue l'autre source de droit. Une « déterminabilité » au sens juridique existe toujours, quand une source de droit est juridiquement subordonnée à une autre source ; elle existe parfois quand elle est coordonée à l'autre.

Si plusieurs sources sont coordonnées l'une à l'autre, une dépendance juridique d'une volonté vis-à-vis de l'autre n'est possible que si toutes les deux sont soumises à une troisième volonté qui s'impose à elles. Par exemple, les États-membres d'un État-fédéral dépendent l'un de l'autre parce qu'ils sont tous soumis à la volonté juridique de l'État fédéral. Entre le droit international et le droit interne, un pareil rapport de juxtaposition est impossible. Car ils ne découlent pas de sources coordonnées entre lesquelles une relation juridique pourrait être établie par une troisième source également superposée à l'une et à l'autre.

La domination juridique d'une source sur une autre se présente sous deux formes. Il est possible que la source juridique dominante établisse des normes qui limitent la compétence de la source subordonnée. Elle lai accorde ou lui refuse, dans une certaine limite, la capacité, de produire par elle-même du droit. Il s'ensuit que les actes de la source subordonnée ayant pour but de créer du droit sont valables ou nuls, selon qu'ils sont faits à l'intérieur du cadre ainsi tracé ou qu'ils en dépassent les limites. Le meilleur exemple nous est fourni par les dispositions des constitutions fédérales qui refusent aux États-membres la capacité de créer par eux-mêmes du droit


104 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

dans les matières pour lesquelles la compétence législative appartient exclusivement à l'État fédéral. Quant aux relations entre le droit international et le droit interne, il est impossible de considérer la source du droitinternâtionalcomme'superposée àcelledudroitinterne dans le sens et avec les conséquences que nous venons d'indiquer. Car on ne peut parler de « validité » ou d' « invalidité » d'une règle juridique, qu'à la condition que la source supérieure qui décide de l'existence ou de la non-existence d'Une règle juridique, soit en rapport immédiat avec les sujets auxquels l'auteur de cette règle s'adresse. « Etre valable, » « être nul, » cela signifie, à l'intérieur d'un système juridique, produire ou non des effets pour quelqu'un. C'est pourquoi un acte législatif d'un État-membre peut être doué'de la validité par la constitution de l'État fédéral; car les sujets de l'Ëtat-membre sont aussi des sujets de TÉtat-fédéral. Mais une loi d'État ne peut pas être douée de validité par le droit international; car les sujets de l'État ne sont pas les sujets du droit international. On doit donc dès l'abord écarter toute tentative de considérer comme « nulle » une loi réellement ou apparemment contraire au droit international, et la maxime : « lex posterior derogat legi priori » est aussi peu applicable au droit international récent, par rapport au droit interne plus ancien, qu'au droit interne récent, par rapport au droit international plus ancien. De là résultent d'importantes conséquences. Le devoir d'obéissance des sujets vis-à-vis de la loi de l'État est absolu, quelque attitude que prenne cette loi à l'égard du droit international. La loi interne contraire au droit international lie les sujets autant que la loi conforme au droit international. Peu importe qu'il s'agisse de sujets au sens étroit, c'est-à-dire de nationaux, ou d'étrangers. Par exemple, la loi qui supprime ou réduit en capital ou en intérêts les droits de créanciers étrangers de l'État est une loi valable. La question de savoir si une telle action peut provoquer des réclamations internationales et lesquelles, est tout autre. Le principe que nous posons n'est pas moins important pour les titulaires des fonctions publiques, et spécialement pour les juges. Ils sont obligés d'appliquer le droit interne, même contraire au droit international. Il se peut que les tribunaux, surtout ceux des États fédéraux, par exemple les tribunaux américains, doivent rechercher si la loi de l'État concorde avec la constitution fédérale; mais il ne leur est pas permis d'examiner une loi pour juger de sa validité au point de vue de son admissibilité internationale. Certes il existe une présomption générale que le droit interne est conforme aux règles dû droit international et le juge national a en tenir compte. Mais si la présomption est réfutée, il n'est pas permis au juge de mettre le droit international au-dessus du droit de son propre pays.

Cependant une source juridique peut se trouver superposée à une autre dans un deuxième sens du mot. Il est possible que la source


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 105

prépondérante, au lieu de décider de la capacité de la volonté juridique subordonnée, lui fasse des commandements relatifs à la création d'un droit. Elle peut lui donner l'ordre de régler certaines matières; elle peut lui interdire de légiférer dans certaines directions, mais sans que la violation de l'interdiction n'entraîne la nullité; elle peut enfin lui accorder l'autorisation de créer des règles de droit. C'est dans ce sens-là que se manifeste la qualité que possède le droit international d'être un système juridique « supérieur » au droit interne. Si l'État est investi par le droit international de droits et de devoirs, ces droits et devoirs internationaux peuvent se rapporter à l'activité consacrée par l'État à la création de son droit objectif.

Les rapports entre le droit interne et le droit international qui résultent de cette relation entre les deux sources juridiques seront examinés au chapitre suivant.


CHAPITRE III

LES PRESCRIPTIONS DU DROIT INTERNATIONAL ET LE DROIT INTERNE

CE n'est qu'un seul aspect des rapports entre le droit international et le droit interne qui nons intéresse ici actuellement : la source du droit interne est, dans une large mesure, obligée ou autorisée par le droit international à créer ou à ne pas créer du droit.

Ce devoir international de l'État est la question la plus intéressante dont nous avons à nous occuper. Nous y voyons l'État lié, dans une matière où nous sommes habitués à le considérer comme absolument libre. Mais ce qui donne la plus grande importance aux rapports entre les deux systèmes juridiques que nous allons examiner, c'est que les effets immédiats que produit le droit international sur la vie juridique de l'humanité, se manifestent ici de la façon la plus claire. Pour remplir sa tâche, le droit international est continuellement obligé de recourir au droit interne. Sans lui il est, sous de nombreux rapports, tout à fait impuissant. Il est semblable à un maréchal qui ne donne ses ordres qu'aux chefs des troupes et ne peut atteindre son. but que s'il est sûr que les généraux, se conformant à ses instructions, donneront de nouveaux ordres à ceux qui leur sont soumis. Si les généraux se dérobent, il perd la bataille. Et de même qu'un ordre du maréchal provoque des douzaines d'ordres ultérieurs de la part des subordonnés, de même une seule règle du droit international produit parfois quantité de nonnes du droit interne, qui toutes se réduisent à ceci : réaliser le droit international dans la vie intérieure de l'État.

A ce point de vue, le système juridique entier d'un État se divise pour nous d'abord en deux grandes catégories : le droit interne qui est internationalement important et le droit interne qui est internationalement indifférent. Nous appelons important au point de vue du droit international tout droit interne dans l'introduction ou le maintien duquel se manifeste l'exercice d'un droit international, l'accomplissement ou la violation d'un devoir international de l'État. Par suite, le droit interne, important au point de vue du droit international, se subdivise en droit conforme et en droit contraire au droit


TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 107

international; de son côté, le premier se partage en droit autorisé par le droit international et en droit ordonné par le droit international. Strictement parlant, on ne devrait qualifier de conforme ou de contraire au droit international que l'action de l'État, en ce qui concerne sa législation. Mais nous préférons les expressions que nous avons choisies parce qu'elles se recommandent par leur brièveté.

L'opposition entre le droit internationalement important et le droit internationalement indifférent ne coïncide pas avec la différence qu'il y a entre le droit interne, dit « international, » c'est-à-dire, celui qui a trait aux rapports internationaux, et le reste du droit interne. Droit interne « international » en ce sens, ce n'est point la même chose que droit internationalement important. Il y a un droit interne « international, » qui est indifférent au véritable droit international, et il y a un droit interne internationalement important qui n'est pas « international. » La Suède et la Norvège en tant que liées par une union réelle, étaient réciproquement obligées d'avoir le même roi; le droit de succession au trône que, pour ce motif, elles devaient conserver, était internationalement important, mais n'était point « international. » A l'inverse, une très importante partie de tout le droit interne « international » est internationalement indifférente. En particulier, cela est vrai aujourd'hui encore de la partie la plus grande du droit privé international et du droit pénal international. Le soi-disant droit privé internationala pour objet d'édicter des normes d'application pour le juge qui se trouve appelé à choisir entre l'application du droit interne et l'application d'un droit étranger. Il y a des règles juridiques du droit international, dans le sens exact, à savoir du droit international public, par exemple les règles bien connues des différentes Conventions de la Haye, qui imposent à l'État, vis-à-vis d'autres États, le devoir de faire juger, d'après un droit étranger déterminé, des actes auxquels ont pris part des nationaux de ces États, ou qui offrent pour ceux-ci un intérêt particulier. Ce n'est que le droit interne conforme ou contraire à ces règles écrites ou non écrites du droit international public, en vérité peu nombreuses, qui est internationalement important. Tout le reste du droit international privé interne est internationalement indifférent.

Il en résulte que quand nous sommes obligés d'examiner une règle du droit interne au point de vue de son importance internationale, le contenu de cette règle ne nous est d'aucun secours. Il y a, par exemple, dans quelques pays des lois relatives aux mesures à prendre contre le phylloxéra qui n'ont point du tout l'air d'être ordonnées par la convention internationale bien connue de 1878-1881. Inversement là où les lois d'État protègent des biens étrangers, là où elles punissent, par exemple, la falsification des monnaies ou des titres étrangers, là où elles contiennent des dispositions pour le sauvetage


108 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

ou l'assistance en cas de danger sur mer, etc., il serait très facile de supposer qu'elles doivent leur formation à des ordres du droit international. Mais ces lois peuvent être édictées aussi bien pour observer des ordres du droit international que pour obéir aux ordres de l'humanité ou à la courtoisie internationale ou à l'amitié pour des nations de la même race, ou enfin à l'intérêt personnel bien entendu de l'État légiférant. Il arrive aussi que de deux règles juridiques de différents États ayant le même contenu, l'une est internationalement importante, l'autre internationalement irrélevante. Quand, par exemple, un État, qui ne fait pas partie d'une Union monétaire, fait concorder son système monétaire avec celui des États entrés dans l'Union, comme l'a fait l'Espagne en 1868 à l'égard du système de l'Union monétaire latine, sa loi monétaire est internationalement irrélevante, celles des États de l'Union sont internationalement ordonnées. De plus, puisque le droit international n'est pas éternellement le même, l'importance internationale d'une règle du droit interne peut changer. Les anciennes lois sur le droit d'auteur assimilant les droits des auteurs étrangers à ceux des auteurs nationaux cessent d'être des lois internationalement indifférentes et deviennent des lois internationalement ordonnées, quand une convention sur la propriété littéraire est conclue. Inversement, lorsque se termine une union réelle entre deux États, les lois de succession, jusqu'à ce moment internationalement importantes, deviennent si elles continuent d'exister des lois internationalement hrélevantes. Ainsi notre question, à savoir la question de l'importance internationale d'une règle du droit interne, ne peut jamais recevoir une réponse certaine quand le droit international lui-même ne fournit pas une indication suffisante.

Naturellement, dans le droit interne internationalement important, le droit conforme au droit international est plus intéressant pour nous que le droit contraire au droit international. Et dans le droit conforme au droit international, le droit ordonné par le droit international est plus important que le droit autorisé par le droit international. Le domaine du droit interne autorisé par le droit international est restreint à des limites assez étroites. Car les droits que l'État doit au droit international sont, pour leur plus grande partie, des droits à un acte d'un autre État; ils ne sont des droits d'agir soi-même que dans une étroite mesure. Et parmi ces derniers ce n'est encore qu'une petite fraction qui peut se concevoir comme un droit de créer un droit. Cependant si, par exemple, à la suite d'un traité de cession, l'État est autorisé à étendre sa souveraineté au territoire d'un pays jusqu'alors étranger, cela ne pourra se produire, du moins dans les États dont le territoire est constitutionnellement limité, qu'à l'aide d'une incorporation législative. La législation est donc ici, en fait, permise par le droit international; car ce n'est


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 109

que par la loi que l'exercice complet du droit obtenu est réalisé. Comme le sujet ne présente pas une grande importance pratique, il est inutile de s'y arrêter. Nous nous occuperons dès maintenant seulement du droit interne ordonné par le droit international.

Nous nommons internationalement ordonné, d'abord tout le droit interne dont la création se présente comme l'accomplissement d'un devoir international, et en outre le droit que l'État a créé sans y être tenu, mais qu'il est obligé maintenant de conserver. Dans la première hypothèse, le devoir de l'État consiste à créer et à conserver le droit, dans la seconde, il ne consiste qu'à le conserver. Inversement, quand les États sont internationalement astreints à avoir, à une certaine époque, un droit d'un contenu déterminé, l'État, qui possède le droit dont il s'agit, viole son devoir s'il abroge ce droit et s'il s'abstient ensuite de le réintroduire; tandis que celui qui ne possède point dès le début le droit internationalement ordonné, ne viole son devoir que s'il ne l'introduit pas. Mais tous les deux commettent, pour ainsi dire, un « délit permanent international » (Dauerdelikt, comme on dit en allemand).

Il faut distinguer du droit interne internationalement ordonné certaines catégories des règles juridiques que l'on confond fréquemment avec lui. Il s'agit de règles juridiques qui sont en effet édictées en considération du droit international, mais non pas pour accomplir un devoir international. On peut les désigner par l'appellation collective de droit occasionné par le droit international. L'État édicté par exemple, une loi pour remplir la condition moyennant laquelle des droits internationaux lui ont été concédés par un traité international. Lorsque le Gouvernement égyptien décréta le règlement pour l'organisation des tribunaux internationaux mixtes, il ne le fit pas pour remplir un devoir, mais pour remplir la condition, moyennant laquelle des nombreux États consentaient à renoncer, dans une certaine mesure, à leur juridiction consulaire en Egypte. Ce règlement n'est point du droit ordonné par le droit international; c'est, pour l'appeler de ce nom, du droit interne supposé par le droit international. La différence est d'ailleurs d'une importance très pratique. Si un traité enlève aux parties le droit, que leur reconnaissent les principes généraux, de se retirer du traité quand l'une d'elles en viole les clauses, si le traité remplace ce droit par un recours à l'arbitrage, cette clause n'a d'importance que si la partie adverse modifie, au préjudice de l'autre, son droit interne ordonné par le traité, mais non pas si elle modifie son droit interne supposé expressément ou tacitement lors de la conclusion du traité. Un conflit intéressant entre l'Italie et la Suisse peut servir d'exemple. A l'époque où fut conclu entre ces deux États le traité de commerce de 1892, les droits de douane pouvaient en Italie, d'après des dispositions en vigueur, être payés en papier; cela était naturellement connu au


110 TRIEPEL. — DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

Gouvernement suisse et dut avoir une certaine influence sur la fixation des tarifs. Par un décret de 1893, lé Gouvernement italien exigea que tous les droits de douane fussent payés en métal ou en moyens de libération analogues. La Suisse réclama et, s'appuyant sur la clause compromissoire de l'article 14 du traité de commerce, elle demanda l'instauration du tribunal arbitral prévu pour les difficultés qui s'élèveraient quant à l'interprétation et à l'application du traité. L'Italie n'accepta pas et, à notre avis à bon droit. Car la modification du droit italien, que la Suisse reprochait à l'Italie, était tout au plus une modification du droit interne supposé, non pas du droit ordonné par le traité de commerce. Un État ne viole pas ses devoirs internationaux quand il abroge une loi qui n'est que supposée par le droit international. Citons un autre exemple. D'après le Règlement de la Haye concernant les lois de la guerre sur terre, on ne doit traiter comme « combattants » que les hommes qui appartiennent à l'armée régulière ou à des corps volontaires, ayant à leur tête une personne responsable pour ses subordonnés, et portant un signe distinctif fixe et reconnaissable à distance. Par suite, c'est du droit internationalement supposé qui apparaît quand l'État, organisant législativement sa puissance armée, institue les formations des corps volontaires de manière qu'en temps de guerre la qualité de combattants doive être accordée aux hommes qui en font partie. Encore un exemple. Ce n'est pas le devoir de l'État de faire juger, par des tribunaux de prises, de la validité d'une prise. Mais le jugement dans le procès en réclamation est la condition indispensable, moyennant laquelle l'ennemi ou les neutres doivent se résigner à la confiscation du bien qui a été pris. Par conséquent, les lois sur la procédure des prises ne sont point du droit interne ordonné, mais du droit interne supposé par le droit international.

Pour éclairer, autant que faire se peut, le caractère du droit interne ordonné par le droit international, il faut faire quelques observations préliminaires.

La loi juridique n'est jamais exigée pour elle-même. Elle ne vaut jamais pour la société comme but absolu; elle ne vaut jamais que comme moyen en vue d'un but. L'intérêt de la société ne tend point d'abord à ce que le droit existe, mais à ce que la vie sociale se façonne d'une certaine manière. Si rexistence de règles juridiques peut éveiller de l'intérêt, c'est seulement parce que, suivant l'expérience, les situations et les faits qui paraissent à la société nécessaires ou utiles ne se produisent pas ou ne se produisent pas régulièrement sans l'existence d'un droit, tandis qu'au contraire ils sont provoqués par l'existence d'un droit avec une certitude et une régularité, sinon absolues, du moins approximatives.

Or nous traitons maintenant de la création de droit interne faite dans l'intérêt de la société internationale ou de ses membres. Cet


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 111

intérêt ne vise jamais en première ligne à la création même du droit, mais à ce qui se produira si la norme juridique interne atteint son but, c'est-à-dire qu'il vise à l'attitude que doivent ou peuvent prendre les organes et les sujets de l'État d'après la volonté du législateur. Il importe, par exemple, au belligérant que les troupes de son adversaire s'abstiennent de piller et de maltraiter les prisonniers, bien plus qu'il ne lui importe que cela leur soit interdit. Certes, il doit désirer que cette interdiction soit faite; mais seulement parce que l'expérience lui apprend que, sans cette interdiction, ce qu'il craint se passera très vraisemblablement, et que, l'interdiction faite, ce qu'il craint se passera peut-être, mais devra régulièrement ne point se produire. . Deux conséquences résultent immédiatement de cela.

C'est d'abord la dépendance relative du devoir de créer du droit, imposé à l'État par le droit international. On ne peut guère imaginer un seul cas dans lequel l'État serait simplement obligé de légiférer sans avoir dans la même matière d'autres devoirs internationaux, au moins aussi sérieux. Les États qui concluent un « traité d'établissement » ne veulent pas seulement qu'on accorde à leurs sujets à l'étranger, au moyen de lois édictées à cet égard, le droit de s'établir ou d'être juridiquement protégés; ils veulent qu'on leur accorde l'établissement lui-même, la protection juridique elle-même, etc. Cela va de soi, si bien que souvent les traités se contentent d'imposer le devoir de légiférer, sans mentionner le devoir de faire tout ce qui peut encore être nécessaire pour satisfaire les intérêts principaux des États contractants. Par exemple, on s'exprime ainsi : « Les parties contractantes s'engagent à édicter des lois pénales relatives à une matière quelconque, » sans mentionner le devoir de punir lès actes que l'on veut supprimer. Malgré cela on violerait le traité, non seulement en s'abstenant d'édicter ladite loi pénale, mais aussi en s'abstenant de ce qui est encore plus important, c'est-à-dire en S'abstenant, le cas échéant, d'infliger la peine.

Cela nous conduit à une seconde remarque. L'obligation où se trouve l'État de créer des règles de droit n'est qu'un moyen de second ordre pour satisfaire les intérêts internationaux, Elle est inutile partout où la communauté des États peut imposer immédiatement, à ceux dont la conduite lui importe, l'attitude qu'elle désire. Si l'État lui-même doit être tenu d'agir ou de ne pas agir, on n'a pas besoin de l'obliger à prendre des mesures législatives qui lui imposent un devoir d'agir ou de ne pas agir. Quand, malgré cela, en un tel cas, l'État met en jeu sa législation, cela s'explique moins par une raison de droit international que par Un motif de droit interne. A l'inverse, quand une certaine conduite des sujets d'un État présente de l'intérêt pour des États étrangers, le seul moyen normal et relativement sûr, que possèdent ces derniers pour atteindre leur but, consiste en ce


112 TRIEPEL. —DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

qu'ils se servent du pouvoir de cet État sur ses sujets, et ils le font régulièrement en recourant à la législation de celui-ci.

Nous sommes amenés par là à distinguer deux branches du droit interne que nous devons nettement séparer. Je les appelle le droit interne immédiatement ordonné, et le droit interne indirectement ordonné ou mieux : le droit interne internationalement indispensable.

Une règle du droit interne est immédiatement ordonnée quand sa création ou son maintien même forment le devoir international de l'État. Cest du droit interne immédiatement'ordonné quand une règle juridique ou un traité imposent à l'État le devoir d'avoir un droit déterminé et qu'il remplit ce devoir. Un exemple entre autres : la Convention internationale pour la lutte contre le phylloxéra s'exprime ainsi : « Les États contractants s'engagent à compléter leur législation interne en vue d'assurer.... Cette législation devra spécialement viser... », etc. Toutes les lois faites pour l'exécution de cette convention forment, dans la mesure où elles sont conformes à la convention, du droit interne immédiatement ordonné. Mais sans qu'il existe une disposition expresse à ce sujet, il résulte du sens de nombreuses conventions internationales que les contractants ont voulu imposer aux États un véritable devoir de légiférer. Comme en particulier tous les droits et devoirs subjectifs ne peuvent dériver que du droit objectif, comme en outre les traités modernes sur 1' « établissement, » sur l'exercice des professions, sur la propriété industrielle, etc., ont pour but d'assurer de plus en plus aux nationaux réciproques des États de véritables droits publics et privés, la promesse d'accorder de tels droits contient régulièrement déjà l'engagement d'établir ou de maintenir le droit objectif qui leur donnera naissance.

On rencontre aussi souvent que le droit immédiatement ordonné la deuxième des catégories du droit interne que nous venons de mentionner, le droit interne internationalement indispensable. Nous l'appelions ainsi parce que ce n'est pas à l'accomplissement d'un devoir international immédiat qu'il doit son existence. L'État établit ici des lois parce que, sans cela, il ne serait pas, d'après le droit interne, en état de remplir un devoir international. L'État est, par exemple, obligé par des prescriptions du droit international de punir des crimes quelconques. D'après le principe : « nulla poena sine lege », l'acte ordonné par le droit international ne peut pas être accompli sans l'existence d'une loi pénale et étatique. Ce n'est donc pas en première ligne le droit international, c'est le droit interne qui conduit le législateur à agir. Dans le droit immédiatement ordonné, l'acte ordonné à l'État par le droit international consistait à créer du droit; ici l'État se met en situation, en égard à son propre droit, d'accomplir un acte ordonné parle droit international. C'est pourquoi on a reproché à la nomenclature « droit


TRIEPEL,—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 113

internationalement indispensable » de ne pas considérer que ce droit est indispensable autant à cause du droit interne qu'à cause du droit international. Ce reproche n'est pas sans fondement. Mais il faut souvent introduire de brefs termes techniques pour éviter des périphrases de longue haleine.

Le caractère du droit interne internationalement indispensable sera peut-être éclairé par une image empruntée au commerce des particuliers. Celui qui, par contrat, se charge de livrer des marchandises n'a pas le devoir, s'il ne les possède pas, de se les procurer. Il est dans la nécessité de se les procurer s'il veut remplir son devoir;. mais son devoir consiste en.autre chose, à savoir, en la livraison des marchandises. Il n'y a pas un tribunal au monde qui accueillerait la demande d'après laquelle le débiteur de la livraison serait condamné à l'acquisition; seulement celui-ci ne peut pas défendre à la demande en livraison en alléguant qu'il ne possède pas les marchandises. II en est de même pour l'État dans l'hypothèse que nous envisageons. Le droit international ne lui impose pas le devoir de faire des lois de police grâce auxquelles il puisse, pour conserver sa neutralité, empêcher que des croiseurs s'équipent dans ses ports et en partent. Mais s'il n'a pas satisfait au devoir d'empêcher cet équipement et ce départ, il ne peut pas, pour échapper aux reproches d'une partie belligérante, invoquer l'insuffisance de ses lois internes. Car c'est un principe incontesté du droit international qu'aucun État né peut refuser d'accomplir un devoir international, ni être excusé de ne pas l'avoir accompli, pour le motif que sa législation ne lui permet pas les actes nécessaires. En particulier, lorsqu'il s'agit pour un État du devoir d'empêcher ses nationaux d'accomplir des actes dommageables aux autres États, ce n'est pas une excuse admissible, quand ceux-ci réclament, que de dire que les lois existantes ne permettent pas de limiter la liberté individuelle. L'État est responsable même si son droit lui défend d'intervenir. Un jurisconsulte anglais a dit : « Quand ton feu brûle ma maison, peu importe que tu aies une mauvaise pompe à incendie. Je ne me plains que d'une seule chose, c'est que ton feu ait brûlé ma maison. Que ta pompe soit bonne, c'est ton affaire et non la mienne! » La tâche importante du droit interne internationalement indispensable, c'est d'établir Une véritable concordance entre les systèmes du droit international et du droit interne. C'est l'effet du droit interne internationalement indispensable que les gouvernements, les tribunaux, les fonctionnaires publics peuvent obéir en même temps aux lois de leur propre pays et aux prescriptions du droit international par lequel est lié leur État.

L'acte qu'ordonne le droit international et dont l'État rend possible l'accomplissement au moyen de sa législation ne peut pas être lui-même un acte de législation. Car l'État souverain, en effet, n'a


114 TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

pas besoin de se donner par une loi l'autorisation de légiférer et l'État non souverain ne pourrait pas se la donner par sa loi personnelle. Il s'agit donc toujours d'actes de gouvernement, d'actes administratifs ou d'actes judiciaires dont l'autorisation est donné par le droit interne internationalement indispensable.

Nous apercevons immédiatement en quel endroit nous pouvons rencontrer cette catégorie de règles juridiques. L'État absolu n'en a pas besoin. Elles se trouvent là où les organes d'exécution, y compris les tribunaux, n'ont qualité pour agir que dans les limites tracées par la loi et où il existe des bornes légales au pouvoir exécutif, — dans un État constitutionnel, que ce soit une monarchie ou une république. Là où de telles limites existent, elles ne peuvent pas être franchies sans une modification de la loi, même quand elles empêchent l'accomplissement d'un devoir international. Supposons qu'un étranger, peut-être un étranger jouissant du privilège de l'exterritorialité, soit arrêté contrairement au droit international. Si, d'après le code de procédure, le juge seul est compétent pour décider de la mise en liberté dé la personne poursuivie, aucun chef d'État ne pourrait, pour éviter des conflits internationaux menaçants, arrêter l'affaire à moins que la constitution ne lui reconnaisse le droit d'abolition. Aucun gouvernement ne pourrait transgresser les lois budgétaires en déclarant qu'il est obligé par le droit international d'effectuer des paiements.

La création du droit interne internationalement indispensable est indispensable, au sens le plus étroit de ce mot, quand elle doit permettre de satisfaire à une réclamation internationale déjà formée et immédiatement exécutoire. Le gouvernement, par exemple, s'est obligé à accorder une amnistie; dans ce but, il doit obtenir par une loi formelle l'autorisation qu'exige la Constitution. Mais cette règle fondamentale du droit international en vertu de laquelle aucun État ne peut se refuser à exécuter un devoir en prétextant une lacune de sa législation, oblige le plus souvent le législateur à agir même avant que la réclamation concrète se soit produite. Ce serait combler la lacune trop tard que d'entreprendre cette tâche après que la réclamation s'est produite; car souvent la prestation ne peut pas être ajournée. D'ailleurs ce serait, en beaucoup de cas, tout à fait impossible, à moins que l'État ne veuille recourir au moyen de faire une loi rétroactive, moyen qu'il a, sans doute, toujours virtuellement à sa disposition, mais qui est contestable et qui est le plus souvent condamnable. Qu'on ne songe qu'au cas où la prestation consiste à punir les infractions d'un sujet! Il en résulte que d'habitude des normes du droit interne « indirectement ordonné » existent déjà depuis longtemps avant de se manifester comme internationalement indispensables et que souvent on n'aperçoit point leur importance internationale, surtout lorsqu'il s'agit d'autorisations très étendues


TRIEPEL.—DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 115

données au pouvoir exécutif, par exemple en matière de police. Dans la création du droit internationalement indispensable, c'est moins l'État fidèle à ses devoirs internationaux qui se manifeste, que l'État prévoyant au point du vue international, le « diligens paterfamilias » dans la sphère de la société internationale.

Certes, l'État n'éprouvera pas le besoin d'assurer par avance l'accomplissement des devoirs qui pourraient naître pour lui d'une règle internationale créée dans l'avenir ou d'un traité quelconque qu'il conclura dans l'avenir. Car aucun État ne peut être lié par une règle internationale ni par un traité international à la formation desquels il n'a pas pris part, ou auxquels il ne s'est pas, par la suite, soumis. Mais cela change au moment même où la conclusion d'un traité créateur de droit objectif ou de droits subjectifs devientimminente. Car puisque l'État n'est obligé de faire ni l'un ni l'autre, il ne pourrait pas s'excuser plus tard vis-à-vis de son cocontractant, de l'inexécution de son obligation en alléguant que son droit interne ne prévoit pas les conditions dans lesquelles sera exécutée cette obligation; il lui aurait été loisible de les prévoir. Aussi est-il absolument régulier ou bien que le droit interne indispensable pour l'exécution du traité soit édicté peu de temps avant la conclusion définitive du traité, c'est-à-dire entre la signature et la ratification du traité, ou bien que la procédure parlementaire soit, pendant ce laps de temps, assez avancée pour que, au moment où l'accord est parachevé, il ne reste tout au plus qu'à promulguer et publier la loi.

Si l'État peut se trouver amené à créer du droit interne internationalement indispensable en prévision de devoirs qui naîtront plus tard d'un titre juridique international, il a d'autant plus sujet de créer ce droit quand le titre juridique existe déjà et qu'il ne reste qu'à déterminer le devoir exact de prestation, quand, pour ainsi dire, actio nondwn nata est.

Tel est principalement le cas quand le devoir de prestation qui s'impose à l'État à la suite d'un traité international dépend de là réalisation d'une condition,.de l'arrivée d'un terme, de l'exécution d'une contre-prestation par le créancier. Dès que le devoir est né, l'accomplissement ne peut plus être ajourné; l'État doit donc par avance avoir prévu les mesures de droit interne nécessaires. Mais voici qui est beaucoup plus important : l'État doit d'une façon permanente tenir son droit prêt pour le cas où des devoirs internationaux apparaîtraient, qui s'imposeraient à lui par suite de la production de faits ne constituant pas des opérations juridiques, c'est-àdire des devoirs qui s'imposeraient directement à lui en vertu d'une règle de droit objectif, en vertu d'une règle du droit général. Tout le droit interne qui permet à l'État, au moment où apparaît ce devoir, d'être fidèle à ses obligations est en notre sens un droit internationalement indispensable. Ainsi l'État prévoyant doit par avance


116 TRIEPEL, —DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

organiser son droit interne de façon à pouvoir remplir lès devoirs qiu s'imposent à lui comme belligérant ou comme neutre, même s'il ne sait pas si et quand il aura besoin d'être en possession d'un tel droit. Il n'a servi de rien à l'Angleterre, dans la célèbre affaire de l'Alabama, de s'appuyer sur ce qu'elle manquait dés règles juridiques qui, d'après sa constitution, lui auraient été nécessaires pour satisfaire à ses devoirs de neutre.

De ce que nous venons de dire, il résulte d'abord que là sphère du droit interne que nous envisageons ne sera pas la même pour tous les États, qu'elle dépendra plutôt du nombre et de l'intensité des relations internationales qu'entretient l'État considéré. Elle doit atteindre son maximum dans les États constitutionnels du Vieux Monde, qui sont liés par des relations permanentes actives et quelquefois centenaires; elle doit être réduite au minimum dans certains États asiatiques, qui sont à peine sur le point d'entrer en de telles relations. Elle sera, en outré, conditionnée par les nombreuses situations particulières dans lesquelles se trouvent les États au point de vue de leur situation géographique, de leur population, de leur civilisation. Un État continental, par exemple, n'a pas besoin de règles juridiques qui rendent possible à une puissance maritime, l'Observation difficile dé ses devoirs de neutralité.

On conçoit, en outre, quels sont les devoirs que l'État envisage principalement quand il crée du droit internationalement indispensable. Ce sont les obligations nées de faits dont la production est tout à fait indépendante de sa volonté, surtout les obligations qui naissent pour lui d'une responsabilité quelconque. C'est ici que la fonction du droit internationalement indispensable présente la plus grande importance pratique.

Il ne saurait être question de traiter ici en détail de tous les faits qui engendrent une responsabilité internationale de l'État. Nous rapporterons seulement quelques exemples pour relever l'importance de la matière.

La responsabilité de l'État naît le plus souvent des actes de ses sujets, pour le dire plus exactement, des actes des personnes qui se trouvent sur son territoire. Car il est certain que la responsabilité de l'État à raison des actes des particuliers n'est pas basée aujourd'hui sur le fait que l'auteur de l'acte possède là nationalité de l'État pris à partie. La responsabilité dont nous parlons a un caractère purement territorial. Elle est la conséquence nécessaire du droit de souveraineté Sur le territoire. Elle est indifféremment engagée par des actes des nationaux et des étrangers. S'il se trouve par exemple, un Français parmi la populace de Varsovie qui attaque l'hôtel de l'envoyé d'Allemagne, la France n'est pas responsable de sa conduite. Au contraire, si un Français brise les fenêtres de l'ambassadeur anglais à Washington, 1& Gouvernement des États-Unis en est respon-


TRIEPEL.-^DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL 117

sable et donnera satisfaction. La responsabilité de l'État peut être légitimement recherchée quand, dans la sphère où s'exerce sa souveraineté, un droit a été lésé qui ne pouvait être protégé que par lui et ne pouvait pas l'être par l'État offensé. Il s'ensuit que la responsabilité est toujours engagée quand l'État est obligé de protéger contre tout dommage ou tout péril le bien qui a été endommagé ou compromis. Or le droit international exige de chaque État qu'il protège les autres États, à l'intérieur du territoire où s'exerce sa souveraineté, contre les attaques dirigées envers leur existence, leur territoire, leur constitution, leur honneur. Il exige que le chef de l'État soit protégé par la puissance étrangère contre les attentats à sa vie, à sa personne, à sa liberté, à son honneur. Il exige que protection soit accordée aux personnes qui, en tant qu'organes des relations diplomatiques, représentent l'État en territoire étranger. Il faut y ajouter le droit du belligérant d'être protégé en territoire neutre, contre certains actes qui entraîneraient un avantage pour son ennemi et par Suite une atteinte à sa puissance militaire. Mais l'État est aussi obligé d'accorder protection aux biens juridiques des nationaux étrangers, au moins de ceux qui séjournent sur son territoire. Les Sujets des États étrangers qui se fixent chez nous, de notre consentement, doivent, même sans traité spécial, recevoir la même protection que nos propres nationaux contre les violations de leurs biens juridiques, tels que la vie, la liberté, l'honneur, la fortune. Il s'ensuit que la responsabilité de l'État est engagée lorsqu'une violation de ces biens protégés a eu lieu.

Le droit international connaît deux sortes de responsabilités de l'État à raison des actes des individus. L'une consiste dans le devoir de réparation, l'autre dans le devoir de satisfaction à l'État lésé. Pour qu'apparaisse le devoir de réparation, il faut, d'après là pratique dominante aujourd'hui entre les États, qu'à l'offense commise par le particulier s'ajoute une faute de l'État. L'État est responsable s'il pouvait empêcher l'acte commis, et si, contrairement au droit, il ne l'a pas empêché, s'il a manqué de « due diligence, » comme il a été dit formellement dans les trois règles du traité de Washington conclu pour mettre fin aux difficultés résultant de l'affaire de l'Alabama. Mais le devoir d'accorder satisfaction à l'État lésé n'est point le contenu d'une obligation délictuelle; elle naît aussi sans faute de l'État sur le territoire duquel l'infraction a été commise.

C'est surtout le devoir de satisfaire qui nous intéresse par rapport au droit interne internationalement indispensable. Car la responsabilité internationale donne lieu, non seulement à des actes de nature solennelle, comme à des excuses diplomatiques ou à une salutation du pavillon outragé, mais aussi à des actes d'autorité publique, à des ordres ou à des contraintes, à des peines, des expulsions, etc. 1923. »


118 TRIEPEL. —DROIT INTERNE ET DROIT INTERNATIONAL

Or dans un État constitutionnel, ces actes ne doivent pas être accomplis sans autorisation faite par une loi. Par conséquent, les pouvoirs publics dans un pareil État doivent édicter à temps des lois pénales qui aient pour effet de réprimer tous les actes hostiles dont nous venons de parler, dirigés contre les États étrangers, et les offenses faites aux personnes d'une nationalité étrangère. C'est ainsi que s'expliquent les lois pénales réprimant les délits contre les biens les plus précieux des individus, lois qui ne distinguent pas entre les biens des nationaux et ceux des étrangers. C'est ainsi que s'expliquent les lois spéciales punissant les attaques contre l'État étranger, son chef, ses ambassadeurs ou les violations de neutralité. Toutes ces lois sont du droit internationalement indispensable. Sont de même indispensables toutes les lois d'autorisation ayant pour but de permettre aux autorités de police d'empêcher des atteintes à des biens internationalement protégés, lois permettant, par exemple, d'interner, d'expulser, ou d'emprisonner des hommes, de saisir des armes ou des navires, d'interdire des réunions ou des cortèges, etc., et enfin d'assurer une prompte justice aux atteintes commises.

Mais l'État est responsable aussi de la conduite de ses organes. Et comme les actes par lesquels l'État doit accorder à l'État étranger une satisfaction consistent, du moins en partie, en actes qu'il ne peut accomplir que moyennant une autorisation législative, les nombreuses lois qui permettent à l'État de procéder contre des fonctionnaires coupables, font partie aussi du droit internationalement indispensable.

Enfin, il existe une responsabilité internationale de l'État à raison des actes de communautés qui lui sont incorporées, d'abord des actes des communes et des autres corps administratifs autonomes, mais aussi une responsabilité de l'État fédéral à raison des actes de ses États-membres. Par conséquent les lois qui permettent au gouvernement de surveiller les autorités communales ainsi que les lois qui permettent à l'État fédéral de contrôler les États-membres en matière de droit international, sont du droit interne internationalement indispensable.

On pourrait encore ajouter bien des choses relativement au droit interne conforme au droit international, surtout à l'égard des différentes formes, sous lesquelles il apparaît. Mais les explications qui ont été données suffisent pour déterminer les grandes lignes d'un sujet dont l'importance augmente de jour en jour, ce qui était le but de notre étude.


BIBLIOGRAPHIE

H. TRIEPEL, Vôlkerrecht und Landesrecht, Leipzig, 1899 (Traduction italienne par Buzzatti, Turin 1913; traduction française, par Brunet, Paris, 1920).

Vf. KAXTFFMANN Die Reçhtskrajt des internationalen Rechts. Stutgart, 1899.

D. ANZILOTTI, Teoria générale délia responsabilila dello Slalo nel dirillo internationale, I. Firenze, 1902.

H. KELSEN, Hauptprobleme der Slaafsrechtslehre, Tiibingen, 1911. Dos Problem der Souverânilâl und die Théorie des Vôlkerrechts, Tûbingen, 1920.

A. VEHDROSS, Die Einheit des rechllichen Weltbildes auf Grundlage der Vdlkerrechtsverfassung, Tiibingen, 1923.



TABLE DES MATIÈRES

Importance de la question des rapports du droit international et du droit interne 77

CHAPITRE PREMIER. — Distinction du droit international et du droit interne.

Critérium de distinction entre le droit interne et le Droit international : l'opposition porte sur les rapports sociaux qu'ils régissent et sur les sources juridiques d'où ils tirent leur origine. •— Il ne peut y avoir superposition des deux domaines. — Théorie de M. Kelsen; critique. — La règle « international la is a part of the law of the land. » . . . . 79

CHAPITRE II. — La règle du droit international et la règle du droit interne.

Leurs rapports quant à leur contenu. -»Lai réception; n elle se distingue du renvoi. — Réception du droit international dans le droit interne; réception du droit interne dans le droit international. — Leurs rapports quant à leurs sources ; au point de vue de la compétence, il n'y a pas de prédominance de l'un sur l'autre 92

CHAPITRE III. — Les prescriptions du droit international et le droit interne.

Droit interne internationalement indifférent et droit interne internationalement important. — Droit interne ordonné et droit internationalement indispensable; leurs différences et leurs caractères respectifs. — Responsabilité internationale; devoir de satisfaction et devoir de réparation. . 106

Bibliographie 119



LES EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE DES ÉTATS

PAR

George GRAFTON WILSON

Professeur à l'Université Harvard.




Photo Marshall, à Cambridge.

GEORGE JTÏ^ÎFTON WILSON.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

George Grafton WILSON, professeur de droit international à l'Université de Harvard, Cambridge, Massachusets, U. S. A. et professeur de droit international à l'United States Naval War Collège; membre de l'Institut de droit international; éditeur en chef de Y American Journal of International Law; professeur à l'Université Brown, Providence, R. I., 1891-1910; professeur d'échange de l'Université de Harvard en France, 1912-1913; professeur à l'Académie de droit international de la Haye en 1923, délégué plénipotentiaire à la conférence navale de Londres, 1908-1909; conseiller à la Légation américaine de la Haye, 1914; membre juridique de l'United States Mission for Return of Dutch Ships, 1919 ; conseiller juridique à la conférence sur la limitation des armements, Washington, 1921-1922.

PUBLICATIONS

1. Insurgency, 1900.

2. Submarine Telegraph Cables in their international Relations, 1901.

3. International Law situations, United States naval War Collège, 1902-1922, 21 vol.

4. International Law (en collaboration avec G. F. Tucker), 1901, 8° édition, 1922.

5. International law, Hornbook séries, 1910.

6. The Hague àrbittalion cases, 1915.

7. First gear of the Lèague of Nations, 1921.

M. George Grafton Wilson a publié en outre' de nombreux articles dans des Revues techniques.



LES EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE DES ÉTATS

CHAPITRE PREMIER LA MER TERRITORIALE

LA question de la juridiction sur les eaux adjacentes au territoire des États a toujours été un sujet de discussion et a donné lieu aux plus grandes différences d'opinion depuis les temps les plus anciens jusqu'à nos jours.

H est arrivé souvent qu'une opinion, après avoir été adoptée par les États, a été abandonnée par suite du changement des circonstances ou en conséquence d'inventions nouvelles. Mais il arrive aussi qu'après un laps de temps plus ou moins long, cette opinion revienne en faveur et soit de nouveau acceptée, en tout ou en partie, par les États. C'est pourquoi il y aura intérêt, dans cette étude, à examiner des théories qui remontent à des temps relativement anciens, car elles feront mieux comprendre les raisons de celles qui sont acceptées actuellement.

I. Développement des doctrines sur la souveraineté de la mer.

Le développement d'un droit de la juridiction maritime nettement déterminé, a été très tardif.

Si le désir de contrôler une utilité vraie ou supposée vraie était à la base de l'exercice de la juridiction, l'attitude envers la juridiction maritime varierait avec l'usage de la mer; il serait possible qu'il n'y ait nul conflit de juridiction entre les États, quand l'un se sert de la mer seulement comme une source de provisions, tandis qu'un autre la considère comme une barrière effective contre l'invasion hostile. Mais l'attitude prise par les États envers la juridiction ou l'exercice de l'autorité sur la mer repose sur des bases différentes. ' Quelquefois les raisons principales pour l'exercice de l'autorité ont été la propre défense, quel-


128 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

quefois il y avait des raisons économiques, quelquefois d'autres raisons encore ont présidé à l'exercice de cette autorité.

Dans l'histoire de la création, au premier chapitre de la Genèse, on fait dire à Dieu : « Faisons l'homme à notre image et à notre ressemblance et qu'il commande aux poissons de la mer. » Ceci semble être un ordre, une injonction que les poissons doivent appartenir à l'homme, mais le problème des limites du droit de pêche, quand différents individus ou groupes réclament la possession des poissons, n'est pas résolu. A l'homme est donnée la domination de la terre; il s'est montré lui-même capable d'exercer cette domination; mais le désaccord existe quant à son exercice. La superficie marine du globe est par sa nature moins susceptible d'un empire permanent que n'est la superficie continentale et les avantages d'un pareil empire ne compenseraient pas, en règle générale, l'effort nécessaire pour l'acquérir et le maintenir. Ceci était surtout vrai dans les anciens temps, alors que la mer était inconnue et redoutée.

D'après les oeuvres des anciens écrivains, il est évident que la mer fut souvent regardée comme susceptible de possession, de la même manière que la terre; mais nous trouvons aussi d'anciennes déclarations, comme celles des jurisconsultes romains, selon lesquelles : « l'usage de la mer est aussi libre pour tous les hommes que l'air. » Et quidem naturali jure communia sunt omnium haec : aer et aqua profluens et mare et per hoc litora maris. (Inst. 2, I, 1).

Les prétentions des Phéniciens, des Perses, des Grecs, des Macédoniens et d'autres peuples, à l'égard de la partie orientale de la mer Méditerranée, ont donné lieu à autant de luttes que les prétentions de Carthage et de Rome sur le centre de la Méditerranée. D'autres rivalités pour l'empire de la Méditerranée suivirent, auxT quelles les croisades sont venues encore ajouter de l'importance.

L'idée de la suzeraineté maritime commença à régner au moyen âge. La pratique générale de la piraterie et d'autres sortes d'illégai lités sur la mer exigeait au moyen âge une main ferme pour les réprimer. Il était dès lors tout naturel qu'un État protégeât les routes de commerce avoisinantes, et ses propres commerçants, aussi bien que les commerçants étrangers qui voulaient reconnaître son obédience en retour de cette protection. Le commerce des États italiens était très important à cette époque. Le mariage de la mer, célébré par la cité de Venise dès la fin du xn«» siècle, symbolisait l'autorité qu'avait cette cité, en ces temps-là, sur l'Adriatique. Venise, de temps en temps, réclamait et exerçait le privilège d'exclure les autres nations de l'usage de l'Adriatique. Ces mesures restrictives étaient prises d'ordinaire, à cette époque lointaine, en vue de protéger le commerce et les communications.

Les auteurs italiens, même avant Bartole soutenaient l'idée que


LA MER TERRITORIALE 129

les cités ayant des ports comme Venise et Gênes, avaient une souveraine juridiction sur la mer avoisinante jusqu'à cent milles et plus encore s'il n'y avait pas d'autre État dans le voisinage.

Lorsqu'on se mit à traverser les grands océans pour faire des découvertes ou exercer le commerce, et lorsqu'on se fut frayé des routes vers l'hémisphère occidental, de nouveaux problèmes surgirent. Les Portugais avaient longé toute la côte d'Afrique et pénétré jusque dans l'Inde. L'Espagne aussi était jalouse de sa puissance maritime et c'est sous le patronage espagnol que Colomb découvrit l'Amérique. La bulle du Pape Alexandre VI, en 1493, confirma à Ferdinand et Isabelle la possession de toutes les terres déjà découvertes ou qui seraient découvertes à l'ouest d'un méridien situé à 100 lieues à l'ouest des îles Açores. La puissance maritime de l'Espagne était incapable de maintenir l'empire exclusif de la mer. Les Anglais, les Hollandais et les Français cherchaient à leur tour à y dominer. Déjà, au xne siècle, le Black Book of the Admiralty (1, 58) mentionne « the sea belongittg to the King of England » (la mer appartenant au roi d'Angleterre). D'autres États prétendaient aussi avoir une juridiction maritime très étendue, et il était inévitable qu'avec le développement du commerce maritime et l'usage toujours plus répandu de la mer, des conflits surgissent.

Les documents de la fin du moyen âge nous montrent maint conflit résultant de prétentions à la juridiction maritime. H n'y avait pas seulement des conflits de prétentions, mais souvent les atteintes portées à ces prétentions eurent pour résultat l'emploi de la force et les représailles les plus variées. Occasionnellement des traités relatifs à l'usage de la mer ont été conclus, mais, jusque dans les temps modernes, les traités et la pratique se montraient peu disposés à reconnaître des principes fondamentaux en matière de juridiction maritime.

On voit quelquefois des souverains dans leurs titres et dans leurs proclamations affirmer une domination qu'ils n'ont jamais exercée. La puissance fut souvent exercée arbitrairement, parce qu'on n'admettait pas de limites à l'autorité. Au sortir du moyen âge, on fait volontiers appel aux précédents et à la coutume pour soutenir les actions de l'État : réclamations et contre-réclamations remplissent beaucoup de proclamations et de décrets royaux, ou les auteurs sont cités sous forme d'arguments. Ce n'est qu'au xvne siècle que les questions de juridiction maritime, au sens moderne, se font particulièrement remarquer. Les titres : roi de la mer, seigneur de l'océan, successeur de Neptune, avaient été employés par divers souverains et dans différents sens durant plusieurs siècles; et on avait fait frapper des médailles pour proclamer ces titres.

Grotius avait écrit en 1604-5 son De Jure Praedae, qui était, en réalité un plaidoyer pour la compagnie des Indes Orientales.


130 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

Ce traité resta inconnu jusqu'en 1864, et ne fut publié qu'en 1868. Son chapitre xn parut sans nom d'auteur, en 1608, sous le titre : Mare Liberum. On y défend les droits des Hollandais contre les prétentions portugaises, particulièrement dans les eaux des Indes orientales. Grotius tâche, en se référant aux écrivains grecs etromains, à l'Écriture sainte et à d'autres sources encore, de prouver que nulle nation ne peut avoir la juridiction exclusive sur la mer, ni sur la navigation et le commerce maritime.

Gentilis, écrivant au commencement de xvne siècle, semble s'être fait des illusions lorsqu'il proclame dans ses HispanicaeAdvocationes 1 (1613). De marino territorio tuendo : « Fruantur Hollandi, fruantur mari omnes, sed citra injuriam alienae jurisdictionis. Sed et meminerint omnes, esse et modum marini, atque omnis iteneris. Meminerint, alia olim indistincta, quse distincta sunt hodie, et cautissime servandam distinctionem juris gentium dominiorum atque jurisdictionum. ». « Que les Hollandais jouissent de la mer, que tous en jouissent; mais sans violer la juridiction d'un autre. Que tous se rappellent qu'il y a aussi une limite au voyage marin comme à tout autre voyage. Qu'ils se rappellent que d'autres choses étaient autrefois indéterrninées, qui sont maintenant déterminées; que tous se rappellent qu'il faut avoir grand soin d'observer la distinction faite par le droit des gens entre la domination et la juridiction. »

Dans ce chapitre Gentilis affirme aussi que le territoire comprend et la terre et les eaux : « At ego quod olim scripsi in libris bellicis, territorium et de terris dici, et de aquis. » Dans la discussion qui suit cette constatation, Gentilis fait la distinction entre le territoire et la juridiction et démontre que cela a été reconnu.

Grotius résume les meilleures opinions qui avaient cours dans les premières années du xvrie siècle, bien qu'il ne suive pas Gentilis, en disant : « La juridiction sur une portion de la mer paraît pouvoir s'acquérir de la même manière que les autres juridictions, c'est-àdire comme nous l'avons dit plus haut, par le moyen des personnes et par celui du territoire. Par les personnes, lorsqu'une flotte, qui est une armée maritime, stationne sur quelque point de la mer; par le territoire lorsque du continent on peut donner la loi à ceux qui passent sur la partie voisiné de la mer, non moins que s'ils se trouvaient sur la mer elle-même. »

Le Mare Liberum de Grotius n'a pas tout de suite attiré l'attention. Séraphin de Freitas y a fait une réponse adroite, en faveur des Espagnols, réponse pubbée en 1652.

C'est le Mare Clausum seu de Dominio Maris de John Selden, publié en 1635, qui a particulièrement appelé l'attention "sur le

1. Livre I, chap. vin.

De Jure Belli ac Pacis, lib. II, c. m, 13). Traduction Pradier Fodéré, t. I, p. 448.


LA MER TERRITORIALE 131

Mare Liberum de Grotius, en prenant ouvertement position contre les principes avancés par Grotius. Avec l'appui de nombreux arguments, Selden tâche d'établir que la mer peut être l'objet d'une domination particulière ou de propriété privée, au même titre que la terre, et que la mer qui entoure la Grande-Bretagne a toujours appartenu à cette nation.

D'autres écrits contradictoires sur la question ont également vu le jour. Graswinckel, dans une ostensible réplique à Burgus, qui, en 1641, avait soutenu la prétention de Gênes à un droit de propriété sur la mer de Ligurie, attaque Selden. Le même Graswinckèl répondit aussi aux arguments de Welwood. Les ouvrages de Boroughs, de Loccenius, de Burman, de Von der Reck, de Schook, de Boxhorn et d'autres encore, comme aussi la traduction du Mare Clausum de Selden, sont toutes publiées vers le milieu du xvne siècle. Toutes les autorités possibles y sont citées pour soutenir les points de vue opposés. Plusieurs de ces livres sont d'une extrême violence dans leur argumentation contre ceux dont les opinions ne s'accordaient pas avec les leurs. La discussion sur la juridiction maritime atteint son apogée au xvne siècle et elle continue active pendant la première moitié du xvme siècle. De plus en plus se faisait sentir le besoin de définir les droits maritimes, après qu'on s'était mis d'accord pour reconnaître le principe de l'égalité des États et que se développait l'idée que la mer est une res nullius.

A partir des dernières années du xvne siècle, le droit romain, ses commentaires et les écrivains classiques de la Grèce et de Rome servent de moins en moins d'arguments aux écrivains pour appuyer leurs thèses. Les écrits sur les lois de la guerre, sur le droit des gens et le droit naturel, les arguments basés sur la pratique, et le traitement détaillé de sujets spéciaux, tout cela se multiplie dès lors et monopolise l'attention. L'idée ancienne de la propriété de la mer, fut celle d'une domination complète, avec le droit d'en user, d'en jouir et de l'aliéner, à l'exclusion de tout autre : usus, fruclus, abusus. C'est une domination de ce genre que Plutarque attribue à Pompée en 67 avant Jésus-Christ, lorsqu'il dit de lui qu'il possédait « non un commandement sur mer mais une véritable "monarchie et un pouvoir irresponsable sur tous les hommes. Car le droit lui donna l'empire sur toute la mer qui s'étend de ce côté-ci des colonnes d'Hercule \ » Le moyen âge ne faisait, en général que reprendre les idées anciennes. Les idées révolutionnaires concernant les lois des mers naissent au xviie siècle, quoique les germes de ces idées se trouvent dans des temps plus anciens.

Des codes de droit maritime se faisaient par nécessité, pour les commerçants, parce qu'autrement le commerce eût été impossible.

1. Plutarque, Pompée, XXVI.


132 G. G. WILSON. -■- EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

Ces codes n'étaient pas toujours d'accord avec la loi locale, mais ils étaient observés, car tel était l'avantage de tout le monde. Comme la loi de Rhodes servait aux commerçants des temps anciens, le Consulat de la mer rendit service aux âges postérieurs.

Au xvne siècle, on se rendit compte de la nécessité de mettre des limites à l'exercice de l'autorité d'un État lorsqu'il y a d'autres États riverains de la même mer. On admit que tout État, grand ou petit, fort ou faible, avait droit à l'autorité sur la mer adjacente qui touchait à ses côtes. En conséquence, si deux États se trouvaient aux côtés opposés d'une mer comme c'était le cas de la Grande-Bretagne et de la Hollande, qui se trouvaient aux côtés opposés de la mer du Nord, il fallait une ligne démarquant l'étendue de l'autorité de chaque État. Selden lui-même, en parlant des océans Atlantique et Arctique admet que cette vaste étendue d'eau « ne peut pas tout entière s'appeler mers britanniques, » cependant, continue-t-il, « la nation de la Grande-Bretagne a des droits et des privilèges bien grands sur ces deux mers » (Mare Clausum, Bk. 1, c. 2). Cicéron avait soutenu que la haute mer devait être commune à tous. Ceci fut admis par quelques-uns des défenseurs les plus ardents du Mare Clausum, tandis que certains partisans du Mare liberum prétendaient que la haute mer s'étendait jusqu'au rivage. Peu à peu avec le développement et la reconnaissance des droits et des obliga^ tions mutuelles, les prétentions nationalistes extrêmes perdaient de plus en plus de leur faveur ou tombaient tout à fait en défaveur. Grotius, en 1625, avait parlé de la juridiction sur la mer comme « ratione territori, quatenus ex terra cogi possunt, qui in proxima maris parte versantur, nec minus quam si ipsa terra reperentur. x » Ce qu'un vieil auteur traduit en son français original : « A l'égard du territoire, en tant que ceux qui font voile sur les côtes d'un pays peuvent être contraints de dessus terre, car alors c'est tout de même que s'ils étaient abordés. »

Puffendorf, écrivant en 1672, reconnaît qu'un pays peut être attaqué du côté de la mer. Il dit : « Ce qu'il y a de certain, c'est qu'il faudrait être excessivement ombrageux pour vouloir, soùs ce seul prétexte, soumettre à sa domination une étendue d'eau de quelque centaines de lieues. » (De Jure Naturae et Gentium, Lib. IV* c. VII). Bynkershoek, au commencement du xvme siècle, proposait dans son De Domino Maris une formule ne différant pas des idées anciennes, mais qui a le grand avantage d'être brève. Il déclare que « potestatem terrae finiri, ubi finitur armorium vis » (cap. 2). Il dit encore : « Pronunciamus mare liberum quod non possidetur vel universum possideri nequit, clausum, quod post justam occupationem navi una pluribusque olim possessum fuit » (cap. 7). Le prin1.

prin1. J.-B. ac, P., lib. II, c. m, 13.


LA MER TERRITORIALE 133

cipe avancé par Bynkershoeken 1703 n'était pas nouveau; près de cent ans auparavant, les représentants hollandais, argumentant contre la proclamation édictée par Jacques Ier, en 1610, relativement à la pêche sur la côte anglaise, avaient soutenu : 2. « Que le droit des gens s'oppose à ce qu'un prince pousse ses prétentions sur la mer plus loin qu'il ne puisse imposer sa volonté au moyen d'un canon, exception faite des baies, qui s'avancent dans son pays, d'un point à l'autre. 3. Que les mers sans limites, avec leurs flots sans cesse roulés sont communes à tout le monde comme l'air, ce qu'aucun prince ne peut empêcher. »

L'ouvrage de Bynkershoek marque la transition entre les discussions abstraites sur l'étendue de l'autorité d'un État sur la mer contiguë et l'établissement d'une base concrète à cette autorité, notamment la possibilité d'exercer cette autorité. Les écrivains précédents avaient cherché la base de leurs systèmes dans le droit divin, le droit naturel, les maximes des classiques et du droit romain, la pratique de certains États, les prétentions des souverains ; Bynkershoek réduit sa formule à la simple base de ce qui est effectivement possible. Les écrivains précédents avaient recommandé, les uns, dans certains cas le contrôle illimité, d'autres la nécessité (Molloy), l'horizon (Valin), 100 milles (Bartole), 60 milles (Bodin), la distance de deux journées de route (Loccenius), etc. La proposition de Bynkershoek de limiter la juridiction à la portée d'un canon à partir de la côte, fut alors bien accueillie. La portée des canons du commencement du XVIIIe siècle était d'environ 3 milles; là lieue marine devint la limite généralement adoptée pour la juridiction maritime.

Cependant, si au xvne siècle, les prétentions à l'empire des mers des Indes, des routes vers l'Amérique, et des autres grandes étendues océaniques furent presque toutes abandonnées, le point jusqu'où l'État avait le droit d'exercer sa juridiction ne fut pas nettement fixé, malgré l'excellent accueil réservé à la formule de Bynkershoek.

On avait depuis longtemps avancé d'autres théories pour justifier l'empire de la mer. Les besoins de l'État riverain furent invoqués par Sarpi pour soutenir les prétentions de Venise. On soutenait les prétentions des pays Scandinaves à un empire assez étendu, en déclarant que la nature de leurs territoires continentaux et de leurs dépendances sur la mer était telle qu'elle exigeait la domination sur une vaste étendue maritime. La configuration de la côte avait été proposée comme fondement de l'autorité sur la mer. Un long exercice de cette autorité était aussi considéré comme une preuve que cette autorité devait être continuée. Les traités, les arrêts des cours, etc., étaient eux aussi invoqués pour soutenir les prétentions. A certaines époques s'était fait jour une tendance grandissante à différencier l'exercice de la juridiction suivant la nature du but 1923. 10


Ï34 G. G. WILSON. — ËAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

poursuivi. Mais les prétentions à une juridiction étendue, uniquement pour satisfaire là vanité "dès peuples et'dés souverains, n'étaient le plus, souvent qu'une pure jactance.

H. Là Souveraineté dé là mer dans lé droit éit dans la pratique.

Le droit romain montrait une grande -uniformité dans ses principes relatifs à la domination sur les eaux; les législations subséquentes, au contraire, firent preuve de grandes divergences, car les idées, les ambitions et les exigences nationales se reflétaient daïis les lois. Bien qu'on ait souvent conservé la phraséologie du droit romain, les mots n'avaient pais toujours un Sens uniforme. Les prétentions étaient souvent plus où moins étendues suivant que le souverain du territoire adjacent était en mesure ou n'était pas en mesure de les faire respecter. On a vu des souverains sur lé point de partir en guerre pour des prétentions purement abstraites, mais là plupart du temps il leur fallait trouver un appui Ostensible dans quelque avantage national comme là sécurité contre l'attaque.

Certaines des prétentions extrêmes furent abandonnées; on permit d'abord la navigation ou le simple passage dés bâtiments dans les èaûx côtières sur l'étendue réclamée par l'Êtàt, tout eh exigeant parfois des salùts, par l'abaissement dû pavillon Ou des voiles, Ses bâtiments étrangers, même si la navigation était autrement libre. Oh soutenait autrefois qùë le passage sur la mër d'un bâtiment ne laissant qu'un sillon qui se refermait bientôt, ne devait pas être refusé par l'État adjacent, parce que ce passage ne lui causait aucun préjudice. Le vent qui remplissait lès voilés dû bâtiment qui passait ne diminuait en rien la brise qui touchait le rivage.

Cependant il pourrait y avoir là un sujet de justes plaintes en ce qui touche lès pêcheries î'e long de là côte, l'exploitation du sel, des minéraux, et des autres dépôts marins situés à proximité dés côtes d'un État. On a affirmé et soutenu dé bonne heure les droits dé là pêche dans lès eaux littorales. Lorsque Te poisson constituait •une important* partie tle l'approvisionnement de l'Europe, particulièrement au moyen âge, les droits 'dé la pêche et le transport des poissons firent naître bien dès controverses. Oh trouve trace dans lès archives du xme 'siècle des tentatives faites par lés États pour exercer leur domination sûr les pêcheries 'situées lé long de leurs cotes. Longtemps avant que les questions 'dé juridiction eurent de l'importance, les pêcheries étaient déjà soumises à cette domination.

De nombreux documents furent invoqués au xviie et au XVIIIe siècle pour soutenir ou pour contester des droits sur là mer surtout lès droits dé pêche. Lès souverains, particulièrement pendant le xvïrie siècle, ont réglé la pêche et le commerce dû poisson


LA MER TERRITORIALE 135

par dés lois et dés décrets. Déjà à une époque antérieure, il y avait eu différentes ordonnancés sur lé même sujet, mais elles û'ètaient pas si détaillées que celles dû xviii 6 siècle, qui réglaient même la Vente des huîtres sût l'écaillé.- Ces dispositions contiennent des prescriptions relatives aux licences, aux permis, à l'enregistrement, àù Ueu de pêche, à la nationalité de l'équipage, aux jours de pêche, le dimanche et jours "de jeune; et un arrêt du Conseil d'État dû 20 mars 1786, article 6, accorde des faveurs aux étrangers qui épouseront des femmes de Marseille, et dispose qu'ils « soient reçus membres de la communauté dès pêcheurs français aussitôt après leur tlit mariage. » Ces décrets né prescrivent cependant rieh quant aux limites dès mers côtières, mais accordent seulement des droits dans ces mers pour autant que cela concerne la pêche.

La iimite de 3 milles pour la juridiction exclusive sur là pêcherie est le plus souvent -àdùptêé. ËÙ'e fût généralement reconnue parce qùé les plus grands États maritimes étaient à même d'exercer leur autorité effective sur leurs eàûx territoriales jusqu'à une distancé dé 3 milles de là côté. Plus tard, des r^iëmén'ts furent établis d'un commun accord entre les États voisins utilisant lès mêmes lieux de pêche afin que le poisson ne soit pas entièrement détruit. Des accords similaires furent conclus au sujet d'autres espèces marines qui étaient menacées de disparaître et dont la préservation était un avantage pour les États contractants. Tel fût, par exemple, 1'àccû'rd conclu pour mer de Behring relativement à la Chassé aux phoques.

III. — Situation au commencement du XIXe siècle.

Malgré d'innombrables écrits, malgré les traités conclus à ce sujet et malgré des jugements rendus en cette matière, les questions concernant la juridiction étaient loin d'être résolues au commencement du xixe. siècle. Rayneval, en 1811, dans la préface de son oeuvré ï)e la liberté des mers, disait :. « L'océan seul semble être abandonné aux caprices des nations, à l'instabilité ou à l'exagération de leurs vues, de leurs prétentions, et de leur puissance \ »

Cette incertitude du droit avant le xixe siècle était naturelle, car l'exploration et le commerce découvraient des espaces maritimes nouveaux, ce qui conduisait à des changements dans les idées juridiques. C'est au xvme siècle que s'est développée aussi la distinction entre les droits des belligérants et ceux des neutres "sur mer. Ces droits avaient été quelque peu définis dans les neutralités "armées de 1780 et 1800, dans la proclamation de la neutralité américaine de i.793 et dans l'acte de Congrès de 1794, On venait

L Rayneval; De la iibertt dès mers, p. 7.


136 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

de soutenir qu'un État qui ne prenait pas part à une guerre ne devrait pas être exposé à quelque injustice, et que, par conséquent, nul acte d'hostilité ne devait avoir lieu sur les bâtiments se trouvant en mer à portée de canon, qu'on disait être de 3 milles à partir de la côte.

Dans toutes les discussions, opinions et écrits, les idées ne différaient pas beaucoup, en ce qui touche la juridiction de l'État sur le rivage baigné par la mer. Le droit romain accordait cette juridiction jusqu'au niveau de la marée la plus basse. Le même principe fut introduit dans la législation interne de différents États, comme, par exemple, dans les ordonnances françaises de 1534, 1596 et 1581. « Sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes et jusqu'où le plus grand flot de mars se peut étendre sur les grèves. » Dans certains États, comme en Angleterre on tenait que l'espace entre le niveau des hautes eaux et des basses eaux était censé appartenir à la juridiction des autorités maritimes, à haute marée, et à la juridiction des autorités de terre, à marée basse, mais il était rarement dénié que les autorités de l'État adjacent eussent juridiction jusqu'au niveau des basses eaux. Cet ancien principe semblait être au commencement du xixe siècle le seul sur lequel on pût dire qu'il y avait accord.

Pendant le xixe siècle, maints efforts ont été faits par des écrivains de grand talent pour faire admettre des principes qui auraient été généralement acceptés, mais le développement du commerce et le nationalisme introduisaient des problèmes nouveaux, comme l'avaient fait les explorations et les découvertes des époques précédentes.

De tout temps, ce qui était risqué sur la mer a été exposé à de graves dangers; non seulement les forces de la nature ont souvent détruit les biens, avec les vies de ceux qui les accompagnaient, sans laisser de trace, mais la tentation de l'homme de s'approprier les biens en mer a été trop forte pour y résister, comme on le voit même aux époques de beaucoup antérieures aux monuments de l'histoire. Les anciennes communautés de pirates rivalisaient d'audace, et leurs chefs vivaient très luxueusement. Du temps de Pompée, les pirates dominaient la Méditerranée jusqu'aux colonnes d'Hercule. La lex Gabinia donnait à Pompée pour trois ans, un pouvoir illimité sur la Méditerranée et sur 50 milles le long de ses côtes. Grâce à cette autorité, il débarrassa la Méditerranée de pirates en trois mois. Mais les pirates reparurent et les successeurs de Pompée durent reprendre ses campagnes pour que les Romains puissent véritablement appeler la Méditerranée mare nosfrum.

Quelquefois un État autorisait ses sujets à user de représailles contre les sujets ou sur les biens des sujets d'un autre État. Leurs


LA MER TERRITORIALE 137

actions ressemblaient souvent beaucoup à celles des pirates. D'autres États réclamaient des tributs qui ne différaient pas beaucoup des exactions des pirates. La course en temps de guerre était un autre péril pour la vie des marins. L'attitude des États envers ces actions variait, et avec elle variait aussi l'exercice du pouvoir sur la mer. La traite des noirs donnait lieu à d'autres différences dans les lois et dans la pratique des États soi-disant civilisés. L'oppression sur la mer continue jusque dans les premières années du xixe siècle et, au commencement du siècle dernier, il était possible de trouver des précédents ou de citer des autorités pour presque toutes les prétentions qu'un État pouvait émettre à l'égard de la juridiction sur la mer.

Le développement rapide de l'idée de neutralité au xixe siècle, après les neutralités armées de 1780 et de 1800, introduisit des problèmes nouveaux. Ces problèmes se compliquaient encore par suite de l'introduction de nouveaux moyens et de nouvelles méthodes de faire la guerre. Trois milles devenaient une portée de canon très courte et plusieurs désiraient étendre cette portée. Azuni confirme cette pensée du poète :

L'État qui veut régner sur la liquide plaine, Sans la force n'aura qu'une puissance vaine, Et le boulet lancé par le bruyant airain, Assigne la limite au pouvoir souverain.

Jusqu'au xvne siècle la principale discussion a porté sur la souveraineté des mers. Au cours du xvne siècle la liberté des mers devint une question dominante. Pendant le xvme siècle et au cours des années suivantes, la tendance était d'établir une relation entre ces deux tendances.

Bien qu'il y eut relativement peu d'utilisation de la mer, l'idée que l'autorité d'un État pouvait s'étendre aussi loin qu'elle pouvait s'exercer semblait raisonnable.

Beaucoup de maximes du droit romain pouvaient être invoquées à propos de diverses situations; la liberté de navigation, par exemple, était considérée comme une servitude imposée au pays adjacent dans lequel résidait la souveraineté. Les Anglais prétendirent longtemps que leur pavillon devait être salué sur mer, et cette prétention amena de nombreux conflits, quelquefois même la guerre. C'est ainsi que Guillaume III d'Angleterre, en déclarant la guerre avait dit : « les droits du drapeau ont été discutés, tendant à la violation de notre souveraineté sur mer, qui a été maintenue en tous temps par nos prédécesseurs. »

Pendant le xviiie siècle, la règle de la portée de canon, Rappliquant particulièrement à la neutralité, était incorporée dans les traités et dans les édits, comme par exemple dans le règlement du


138 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

grand-fiuc de Toscane d'août 1778 (art. 1er) : « H ne pourra être fait aucune prise dans les mers adjacentes.mrx ports toscans, échelles, tours et péages, ni commis aucune hostilité, dans l'espace qui se trouve sous la portée de canon, »

Dans, un tiaité conclu entre la France et la Grande-Bretagne, en 1786, il était interdit de faire une prise « sur les côtes, à la portée du canon. » A la fin du xynie siècle l'interdiction d'actes hostiles., à la portée du canon d'un état neutre, devint une règle commune.

Ni la portée de canon, ni la limite de 3 milles n'avaient paru satisfaisantes pour certains usages, tels que les règlements de douane. La Grande-Bretagne avait adopté quatre lieues pour la juridiction douanière, en 1736, et les navires ne devaient pas ancrer à moins de deux lieues du rivage. Une partie de cette législation devint applicable aux colonies anglaises d'Amérique, en 1763, ce qui eut une certaine influence sur les idées américaines subséquentes. Beaucoup de lois de ce genre dans d'autres pays étaient édictées contre la contrebande en temps de paix.

Des prétentions extrêmes de juridiction sur la mer sont formulées de temps en temps; dans le premier quart du xrxe siècle l'Anglais Chitty déclare : « La mer principale et toutes les autres mers appartiennent à ceux qui peuvent les occuper et s'en assurer » (loi de commerce 105).

Le chancelier Kent des États-Unis suggérait à la. même époque qu'il serait déraisonnable, en considération des indications naturelles fournies par le cours bien défini du Gulf Stream, d'attendre des belligérants une immunité d'actes de guerre dans la région comprise entre cette ligne et le rivage américain 1. La révolte des colonies espagnoles en Amérique, au début du xixesiècle, a rendu les anciennes prétentions espagnoles définitivement insoutenables. La Russie réclamait aussi une juridiction très étendue, comme dans l'ukase de 1821, qui étendait l'autorité russe sur toute la mer à partir du détroit de Behring jusqu'à 100 milles italiens en allant vers le nord. Par des traités conclus quelques années plus tard, la Russie a reconnu toutefois que l'océan Pacifique était ouvert à la pêche et à la nav^ gation.

IV. — Reconnaissance croissante de la limite des trois milles.

Depuis le début du xixe siècle les tribunaux ont reconnu la limite de 3 milles, pour certains usages, comme dans le cas du « Twee Gebrôeders », tranché par Sir William Scott (Lord Stowell), en 1800^ Les traités de pêche de 1818; signés entre les États-Unis et la GrandeBretagne, reconnaissent la limite de 3 milles pour les droits de

1. Çommentary on International Law,, «bdy, 1Q1..


LA MER TERRITORIALE 139

pêche, et la même 3 imite fut reconnue dans un traité britannique avec la France, en 1839, tandis, qu'une loi générale, en 1866, réglementait 1^ pêche le long de la côte française, dans la limite de 3 milles fixés à marée basse.

Les, déclarations de neutralité dans la guerre franco-prussienne de 1870 étendaient généralement la juridiction maritime à 3 milles du rivage. Cette limite pour la pêche exclusive fut adoptée dans une convention collective signée par i'Àllemagne, la France, la Belgique, la Grande-Bretagne, le Danemark et les Pays-Bas en 1882, Malgré ces, accords, beaucoup de différences n'ont pas cessé de subsister dans les opinions et la pratique pendant le xixe siècle. La Norvège et la Suède maintenaient des prétentions à 4 milles. Par l'article 5 du traité conclu entre les États-Unis et le Mexique, « la ligne de frontière entre les deux républiques commencera dans le golfe du Mexique à 3 lieues de la terre en face de l'embouchure du Rio Grande. »

La France a reconnu la diversité des prétentions émises par les différents pays et, dans des instructions publiées le 19 décembre 1912, au sujet des droits des États neutres, le gouvernement français ordonne : « Vous respecterez toute limite de cette nature qui se trouverait aussi régulièrement fixée avant l'ouverture des hostilités » et les instructions comportent, un tableau des États qui ont fixé une étendue de leurs eaux territoriales supérieures à 3 milles quant au droit de la guerre; Danemark, 4 milles; Espagne, 6 milles; France, 6 milles; Italie, portée de canon;Norvège,4 milles; Portugal, 6 milles; Russie, portée de canon; Suède, 4 milles et, près d'une forteresse, la portée de canon de cette forteresse. L'Italie dans une loi du 16 juin 1912, explique que par «mers de l'État, » on entend la zone de la mer allant jusqu'à 10 milles marins du rivage. La même loi en Italie prévoit que « le transit et le séjour des navires marchands nationaux et étrangers peuvent être défendus en quelque temps que ce soit et dans un lieu déterminé quelconque, intérieur ou extérieur des mers de l'État, quand Gela sera reconnu comme étant de l'intérêt de la défense nationale. »

Cependant le xixe siècle a été la période à laquelle se sont précisées les notions relatives à la juridiction maritime. H fut reconnu que les anciennes prétentions à une juridiction illimitée ne pouvaient être justifiées devant l'opinion mondiale. La limite de 3 milles reçut une approbation croissante jusqu'à la fin du siècle, pour autant que cela concernait les questions générales d'autorité de l'État.

Il se trouva cependant des écrivains et des hommes d'État qui n'approuvèrent pas, cette limite. Comme corollaire à la doctrine de la nier, territoriale, la doctrine de la liberté de la mer en dehors de la zone adjacente se développa et elle reçut de nombreuses interr prêterions.


140 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

C'est ansi que certains écrivains, même au xxe siècle, reconnaissant que la limite de 3 milles était acceptée, ont proposé de mesurer la limite de 3 milles à partir de la ligne des eaux côtières navigables. Ceci aurait donné naissance à d'innombrables complications telles que sondages, tirant d'eau des navires, etc. La laisse de marée basse elle-même est un sujet de différence d'opinions, car elle varie avec les saisons et les marées. La limite extrême des eaux basses était spécifiée dans quelques cas et lorsqu'elle n'était pas spécifiée, c'est ainsi qu'elle était comprise.

Comme il a été déjà dit, d'après la loi anglaise, la juridiction appartenait pour les rivages à marée aux tribunaux du pays quand la marée était haute. Les rochers ou récifs sur la côte qui étaient découverts à marée basse étaient comptés comme points à partir desquels la juridiction pouvait être mesurée. Même les dépôts d'allUvion, le long de la côte, ou formant des îles à proximité, pouvaient étendre la juridiction en mer, en s'ajoutant à la région terrestre.

Dans le cas de l'Anna, en 1803, Lord Stowell a dit : « Je pense que la protection du territoire doit être calculée, à partir des îles, parce qu'elles sont l'accessoire naturel de la côte qu'elles bordent et elles en sont réellement formées » (3 déc. Rob. 385). Ce principe a été introduit dans l'ordonnance allemande de pêche de 1868, dans la convention de pêche de la mer du Nord de 1882 et dans d'autres actes.

Convient-il que la ligne à partir de laquelle la limite de juridiction doit être tirée suive les sinuosités de la côte? Ceci est un problème qui comprend lui-même d'autres problèmes tels que celui de la juridiction des baies, etc.

Alors que beaucoup affirmaient que la limite de 3 milles ou la portée d'un canon était généralement adoptée, en 1876, un navire allemand, le Franconia, à moins de 2 milles de la côte, aborda et coula un vapeur britannique, dont un passager fut tué. Quand le capitaine du navire allemand fut poursuivi devant les tribunaux anglais pour homicide, il fut décidé que, d'après la loi anglaise en vigueur, l'accusation ne pouvait être soutenue (Regina contre Keyn L. R. 3 ex. Div. 3). La loi de juridiction des eaux territoriales de 1878, dans le préambule, maintient que la juridiction britannique « s'étend et s'est toujours étendue aux mers ouvertes adjacentes aux côtes du Royaume-Uni et de toutes les autres parties des dominions de Sa Majesté, à telle distance qu'il est nécessaire à la défense et à la sécurité de ces dominions. » D'après cette loi « les eaux territoriales » sont définies de façon que, d'après le droit international, se trouvent sous la juridiction britannique, pour les desseins de la loi « les eaux situées dans le rayon d'une lieue marine mesurée à partir de la laisse de marée basse. » Un grand changement


LA MER TERRITORIALE 141

s'est évidemment opéré en deux cent cinquante ans, si l'on oppose à cela les prétentions de Selden en 1635. Celui-ci avait conclu dans son Mare clausum, que même les rivages ou ports des princes voisins au delà de la mer sont les bornes du territoire maritime de l'Empire britannique dans la direction du sud et de l'est, mais dans l'océan ouvert et vaste du nord et de l'ouest, ces bornes doivent être placées aux points extrêmes de ces mers les plus spacieuses qui sont possédées par les Anglais, Écossais et Irlandais. Dans le cas de Mortensen contre Peters en 1906 (14 Scots L.I. R. 227), la High Court of Judiciary d'Ecosse refusa d'admettre comme défense valable le fait que l'offense avait été commise sur un navire étranger en dehors des 3 milles de la côte.

Les États-Unis, qui généralement étaient partisans de la limite de 3 milles de juridiction, se référaient, en 1891, à la loi en vertu de laquelle la condamnation avait été prononcée dans le cas de Mortensen contre Peters, pour soutenir la prétention américaine de réglementer la chasse aux phoques dans le détroit de Behring, en dehors dé-la limite de 3 milles. La décision d'un tribunal d'arbitrage, rendue le 15 août 1893, dit que les États-Unis n'avaient aucun droit de protection ou de propriété sur les phoques, en dehors de la limite de 3 milles.

A l'occasion d'une récente décision de la Cour suprême des ÉtatsUnis, rendue le 30 avril 1923, dans la cause de la Cunard Line Ltd et al vs. Mellon (Volstead act décision), la Cour considérait qu'« il est maintenant établi aux États-Unis et reconnu ailleurs que le territoire sujet à leur juridiction comprend la région territoriale sous leur souveraineté et autorité, les ports, havres, baies et autres bras de mer inclus le long de ses côtes et une ceinture territoriale de mer s'ètendant de la ligne de côte à une lieue marine en largeur ou 3 milles géographiques. » *

V. — Pratique durant la guerre mondiale.

Pendant la guerre mondiale, des questions furent soulevées au sujet de la juridiction maritime dans son rapport avec la neutralité.

Un décret chilien du 5 novembre 1914 déclare que : « la mer contiguë jusqu'à une distance de 3 milles, comptée de la laisse de marée basse, est considérée comme la mer de juridiction ou neutre sur les côtes de la république, pour la sauvegarde des droits et l'accomplissement de ses devoirs relatifs à la neutralité déclarée par le gouvernement en cas de conflits internationaux. »

Le règlement néerlandais du 5 août 1914, article 14, prévoit que

1. 262 U. S. 100.


142 G. G. WILSON..— EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

« le territoire de l'État comprend les eaux des côtes à une distance de 3 milles marins, en comptant 60 au degré de latitude, à partir de la laisse de marée hass,e. »

Les règles maritimes de l'Uruguay du 7 août 1914, article 2 énoncent que : « Conformément au principe établi par le traité de Montevideo de 1889, et avec les principes généralement acceptés dans ces questions, les eaux seront considérées comme eaux territoriales jusqu'à une distance de 5. milles de la côte du continent et des îles, des bas-fonds visibles et des marques fixes qui déterminent la limite des bancs invisibles. »

En temps de paix et dans les déclarations de neutralité, il a été fixé des limites variables, pour les juridictions maritimes^ D.e même, les belligérants ont, dès les temps anciens, réglementé pu essayé de réglementer l'approche de leurs propres côtes et des côtes de leurs ennemis. La forme de la déclaration du blocus général a ce caractère. Les neutralités armées de 1780 et 1800 tentèrent de restreindre le blocus à une région d'efficacité et les États qui s'étaient concertés possédaient la force pour réaliser ces idées sur le blocus effectif. Le même principe d'efféctivité, de réalité du blocus est confirmé dans la déclaration de Paris de 185,6 et dans la déclaration non ratifiée de Londres de 1909. La pratique pendant la guerre mondiale s'éGarta de ses règles.

La tendance à établir en temps de guerre Une juridiction exclusive sur des superficies plus ou moins, vastes des eaux territoriales des belligérants, pour la, propre protection, s'est aussi développée au cours de la guerre russo-japonaise de 1905. Des, étendues maritimes ont été proclamées « région de mer de défense » et K régions stratégiques » desquelles les navires devaient être exclus ou dans lesquelles ils pouvaient seulement entrer sous certaines conditions spéciales. Quelques-unes de ces « régions de, mer de défense » s'étendaient à 10 milles de la côte.

Pendant la guerre mondiale la déclaration de « zone minée, » « zone de guerre » et les contre-déclarations occasionnèrent l'interdiction de grandes étendues maritimes à la navigation libre et neutre. La proclamation allemande du 4 février 1915, annonçait que : « les eaux environnant la Grande-Bretagne et l'Irlande y compris la Manche sont déclarées par la présente zone de guerre. », Par suite des proclamations de représailles, qui tinrent de moins en moins compte des droits neutres, tout le commerce neutre fut assujetti à de nombreux et à de graves risques.

Les décisions des tribunaux considéraient ces risques comme justifiés par le principe des représailles, mais il faut bien reconnaître que les neutres se montrèrent faibles dans la défense de ieurs droits en face de l'extension de plus en plus grande de l'activité des belligérants.


LA MER TERRITORIALE 143

VI. — Situation à la fin du XIXe siècle.

L'Institut de droit international a depuis de longues années considéré la juridiction maritime comme un sujet de première importance. En 1888 la question, suivante fut portée devant l'Institut :

Quelle expression paraît la meilleure ? « mer territoriale » « mer littorale » « mer adjacente » ou « voisine ?»

Il existe toujours des différences d'opinion, au sujet des termes à employer comme les plus propres à rendre l'idée impliquée dans ces expressions. Pour les besoins légaux, le terme « eaux juridictionnelles » paraît plus clairement descriptif. Beaucoup d'autres questions concernant la juridiction maritime ont été portées devant l'Institut et celles-ci ont été examinées avec soin.

L'Institut de droit international après plusieurs sessions de délibération, reconnaissant en 1894 les incertitudes qui existaient, adopta ce qui suit : « La mer territoriale s'étend à 6 milles marins (60 au degré de latitude) de la laisse de basse marée sur toute l'étendue des côtes. »

En 1895 le gouvernement hollandais avec d'autres puissances a proposé de réunir une conférence de tous les États pour déterminer les limites des juridictions maritimes. Certains États ayant de grands intérêts maritimes à cette époque, ont préféré l'incertitude existante.

L!Institut de droit international a nommé en 1910 un comité pour étudier les questions qui pourraient être posées devant la troisième Conférence de la paix à la Haye, qui devait être tenue en 1915. Dans le rapport du comité, il est dit:

« Au cours de la discussion il a été signalé que cette question de la mer territoriale offre un caractère de. particulière actualité. De? projets de loi sont en effet en préparation dans divers Étate et il se peut qu'ils donnent heu à des protestations sur le terrain du droit international. Aussi n'est-il pas impossible qu'une conférence internationale soit appelée à s'occuper de cette question de la mer territoriale sans même attendre la réunion de la prochaine conférence de la paix. »

Les règlements nationaux et les lois se rapportant à la pêche ont Varié suivant les dispositions des souverains ou des législateurs des différents États. La zone douanière varie aussi beaucoup dans différents règlements et traités. Une des zones les plus étendues est celle prévue dans le traité signé entre la Grande-Bretagne et l'Es-* pagne, le 28 octobre 1790, qui déclare que pour éviter le commerce illicite, les navires britanniques ne devront pas pêcher « en dedans de 10 Ueues marines de n'importe quel point des côtes déjà occupées par l'Espagne. » Beaucoup de traités antérieurs, particulièrement


144 G. G. WILSON. —EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

avec les États nord-africains interdisaient aux navires africains de croiser en vue des ports méditerranéens britanniques qu'ils énonçaient.

En ce qui concerne la limite de juridiction sur la mer territoriale ou adjacente, l'opinion de quarante-huit auteurs, ayant écrit sur ce sujet avant 1900, est consignée dans le tableau suivant :

19 se prononcent pour la limite de la portée de canon.

6 se prononcent pour la limite de 50 milles et plus.

5 se prononcent pour la limite de 3 milles.

3 se prononcent pour la limite de l'horizon.

3 se prononcent pour la limite de la profondeur navigable.

1 se prononce pour la limite de l'autorité effective.

1 se prononce pour la limite de 10 milles.

10 se prononcent pour des limites variables basées sur les marées, portée de vision, configuration de la ligne des côtes, etc.

VII.—Conclusions sur la mer territoriale.

Quel que soit le point où l'étude du sujet des eaux de juridiction puisse conduire, au fur et à mesure que cette étude se prolonge, on rencontrera des différences toujours plus grandes dans la théorie, la pratique, les opinions, les prétentions et les décisions. Il y a désaccord au sujet de l'étendue et de la méthode d'exercice de la juridiction en temps de paix, en temps de guerre et pour la neutralité. Ces désaccords manifestement ne peuvent pas être réglés en insistant sur les différences.

La plus grande partie de la surface de la terre est recouverte d'eau; or il est évident que l'usage et la jouissance de la surface, du volume de l'eau sous la surface et du fond de la mer sont de plus en plus importants pour l'humanité; de même la zone aérienne qui se trouve au-dessus de la mer est de plus en plus utilisée par l'humanité, il faut donc admettre que des règles basées sur des anciennes prétentions et préjugés nationaux constituent une base inacceptable pour la jurisprudence moderne.

Alors que la fimite de 3 milles est généralement acceptée comme un minimum pour l'exercice de la juridiction avec les obligations corrélatives, il est temps que la question de la juridiction maritime, dans son entier soit prise en considération par toutes les nations du monde, pour que la certitude et l'uniformité remplace l'incertitude et la diversité actuelles qui provoquent de regrettables complications dans les relations internationales. Si un État a le droit d'exister, et le droit d'exister est reconnu dans l'état présent du monde politique, particulièrement dans les prémisses du droit international, l'État a aussi le droit de maintenir les conditions qui rendent son


LA MER TERRITORIALE 145

existence cnovenable et possible. Mais si tout le monde admet que la juridiction de l'État sur son territoire est chose indispensable pour la préservation de l'État, les opinions diffèrent considérablement sur la question de savoir à quelle distance l'État a le droit d'étendre sa juridiction sur les eaux adjacentes à ses côtes.

Il est évident que la juridiction doit s'étendre à la ligne de marée basse pour pouvoir protéger le territoire de l'État, aussi est-il généralement admis que la juridiction maritime part de la laisse de marée basse. Il est aussi admis qu'un État a le droit de se défendre; si l'on admet cette base, il est parfaitement logique d'admettre, comme l'ont fait certains écrivains anciens, que la juridiction des autorités côtières doit s'étendre en mer aussi loin qu'il est nécessaire pour protéger l'État contre les dommages que pourraient causer les attaques venant de ce côté.


CHAPITRE II

JURlDiCtiON SÛR LES PORTS, HAVRES, RADES, GOLFES ET BAIES

I. — Manque de précision des différents termes temployés.

LES expressions qui s'appliquent aux eaux qui ne font pas partie de la pleine mer ne sont pas toujours employées dans un même sens.

Le terme « mer » est appliqué à une vaste étendue d'eau, telle que la mer d'Azof, la mer Caspienne, la mer Morte, la mer Blanche, la mer Rouge, dont les caractéristiques sont tout à fait dissemblables. Les lacs sont toutefois généralement considérés comme étant soumis à la juridiction de l'État ou des États dontles territoires les entourent Il a été établi diverses juridictions spéciales pour certaines mers et certains lacs. Les conventions concernant ces juridictions peuvent être signées entre les États qui bordent ces lacs ou mers comme c'est le cas pour les grands lacs^du nord de l'Amérique, ou ce peut être des conventions générales comme les dernières conventions européennes relatives à la mer Noire.

Les golfes et baies ne sont pas en général considérés comme la haute mer, cependant le golfe du Mexique, le golfe de Gascogne, le golfe de Guinée et la baie du Bengale s'étendent beaucoup en dehors de la limite des 3 milles et sont considérés comme faisant partie de la haute mer. Il existe des petites baies ou des baies avec une ouverture étroite entre les deux caps sur lesquelles la juridiction de l'État dont le territoire entoure la baie n'est pas contestable

Parmi les grandes et les petites baies, il y en a beaucoup sur lesquelles la juridiction a toujours été ou est encore contestée.

Les opinions diffèrent aussi au sujet des rades qui s'étendent quelquefois à de grandes distancés de la terre. Il n'y a généralement pas eu de contestations au sujet du droit de juridiction sur les havres et ports, mais beaucoup de discussions ont eu lieu relativement à la méthode d'exercer cette juridiction et à ses limites.


PORTS, HAVRES, RADES, GOLFES ET BAIES 147

II. — Là doctrine.

Grotius, après avoir fait allusion aux eaux intérieures, dit, en 1625 :

« De même, il semble qùè ceux qui possédaient quelques terres des deux côtés de là mer ont pu s'emparer de cet endroit de la mer, quoi qu'il ne soit point enfermé par le haut, comme dans un golfe, "ou qu'il lie soit enfermé ni par le haut, ni par le bas, comme dans un détroit; pourvu que l'étendue de cette mér ne soit si grande, qu'étant comparée aux'.terres, dont elle baigne les côtes, elle ne puisse pas être censée en faire partie \ »

D'autres écrivains tendent à suivre Grotius, bien que la doctrine des caps apparaisse occasionnellement au cours des xvne et xviiï'e siècles.

III. — LeB baies.

Beaucoup de traités de ces siècles contiennent des clauses relatives aux baies. La prétention britannique selon laquelle l'Empire comprenait toutes les mers a été écartée dans le traité de 1686 avec la France, par lequel les parties acceptèrent réciproquement de s'abstenir de pêcher dans les baies de chacune d'elles en Amérique. Des accords furent conclus pour prévenir la piraterie dans les baies appartenant à des États, comme dans le traité danois de 1691. La pêche dans les baies était généralement réservée aux États de la côte, comme dans le traité signé entre la France et les États-Unis en 1778.

Le traité signé entre la Russie et les Deux-Siciles, le 17 janvier 1787 promet qu'une neutralité parfaite sera conservée dans toutes les eaux qui sont comprises sous la dénomination d' « eaux closes. »

Le célèbre traité Jay de 1794 entre la Grande-Bretagne et les États-Unis prévoit dans l'article 25 qu' « aucune des deux parties en question ne permettra que les navires marchands appartenant à des sujets ou à des citoyens de-l'autre partie soient capturés à portée de canon de la côte, ni dans n'importe quelle baie, port ou rivière de leur territoire: »

A partir du commencement du xixe siècle, la tendance a été d'établir une limite pour les baies djaprès la largeur de l'entrée. Il était généralement admis qu'un État ayant la juridiction sur les rivages pouvait prétendre à la juridiction sur une baie à partir des points où les rivages ne s'écartaient pas de plus de 6 milles. Mais les traités ont souvent stipulé de plus grandes distances, comme

1. Grotius, Traduction de Bârbegrac, liv. I, cnap. in, '8.


148 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU. TERRITOIRE

par exemple le traité anglo-français de 1839 qui dans son article IX dispose : « il est également entendu que le rayon de 3 milles fixant la limite du droit exclusif de pêche sur les côtes des deux pays sera mesuré pour les baies dont l'ouverture n'excédera pas 10 milles, à partir d'une ligne droite allant d'un cap à l'autre. »

La confédération de l'Allemagne du Nord a conclu un traité similaire en 1868. l'Espagne et le Portugal ont inséré une clause semblable dans l'article 2 du traité de 1885. Les conventions sur la pêche dans la mer dû Nord signées en 1882 contenaient également une clause semblable : « Pour les baies le rayon de 3 milles sera mesuré à partir d'une ligne droite tirée en travers de la baie dans la partie la plus rapprochée de l'entrée, au premier point où l'ouverture n'excédera pas 10 milles. » Les États intéressés ont fait des lois fixant la juridiction sur les baies d'après cette limite de 10 milles; tel est le cas de la loi française de 1888 et de la loi belge de 1891. Les proclamations de neutralité prévoyaient aussi l'écart de 10 milles, à partir duquel la limite de 3 milles devait être mesurée.

Bien qu'il y ait eu cet accord apparent au sujet de la ligne de 10 milles pour les baies, cette limite n'était pas une règle généralement établie. Il est vrai que la Grande-Bretagne ne prétend plus à la juridiction exclusive d'un cap à l'autre sur les étendues maritimes s'avançant dans les terres, connues sous le nom de « King's Chambers. » Cependant l'Angleterre et d'autres puissances prétendent encore exercer leur contrôle sur des parties de mer situées beaucoup au delà de la ligne de 10 milles des baies.

Si les bâiés étaient d'une configuration et d'une étendue uniformes, il serait possible de soutenir comme l'ont fait certains écrivains, que les baies sont par nature des dépendances naturelles des terres adjacentes et par conséquent soumises à la même juridiction. Un tel argument pourrait être valable pour les eaux abritées de certains baies, mais il ne serait pas admissible pour les espaces plus étendus de beaucoup d'autres baies. Il a été dit également que les golfes qui donnent accès seulement aux territoires d'un seul État devraient être regardés comme compris dans la juridiction de cet État. Cela ne saurait guère s'appliquer au golfe du Bengale, au golfe du Lion, au golfe de Gênes et aux autres grandes étendues maritimes similaires.

Il n'a été clairement défini aucune règle, d'après laquelle la simple conformation de la baie pourrait être considérée comme déterminant la juridiction sur la baie. La théorie de « cap à cap » à eu beaucoup de défenseurs au xixe siècle, mais, à côté de cette théorie, il y avait la reconnaissance du droit de juridiction par suite de long usage ou la reconnaissance de baies historiques.

Ces baies sur lesquelles la juridiction est réclamée pour des motifs historiques ou en vertu d'un long usage, sont généralement celles


PORTS, HAVRES, RADES, GOLFES ET BAIES 149

qui sont entourées ou ont jadis .été entourées par des territoires appartenant à un seul État, telles que certaines des baies de l'Amérique du Nord. En 1877, la Cour britannique se référant à une controverse se rapportant à « Conception Bay » située sur la côte orientale de Terre-Neuve et large de plus de 20 milles à son entrée disait : « Il ne semble pas à la Cour que juristes et écrivains soient d'accord sur les règles au sujet des dimensions et configuration, qui, à part d'autres considérations feraient conclure qu'une baie est ou n'est pas une partie du territoire de celui qui possède les côtes avoisinantes et cela n'a jamais, que l'on sache, été le motif d'une détermination judiciaire 1. »

Les juges donnaient du poids à ce fait que le Gouvernement britannique avait longtemps exercé une souveraineté indiscutable sur la baie, mais ils fondaient leur décision sur les actes du Parlement déclarant que la baie était comprise dans la juridiction britannique. D'autres baies américaines, telles que la baie Delaware, la baie Fundy, la baie Chesapeake ont été le sujet de conflits internationaux. De la baie Chesapeake dont les deux caps sont distants de 12 milles, la « Court of commissioners of Alabama Claims, » établie par acte du Congrès du 5 juin 1882, dit « que depuis l'histoire la plus ancienne du pays (cette baie) a été réclamée comme eau territoriale et cette prétention n'a jamais été contestée, aussi bien que, pour d'autres raisons, cette baie ne fasse pas partie de la haute mer 2.

Dans l'arbitrage relatif aux pêcheries de la côte nord de l'Atlantique, qui eut lieu à la Haye en 1910, on a beaucoup discuté sur la signification du mot « baie, » employé dans le traité de 1818. Les États-Unis inclinaient pour une limite de 6 milles pour les baies, tandis que le conseiller britannique soutenait que le mot « baie » tel qu'il est employé dans le traité de 1818, avait simplement la valeur d'une expression géographique. La décision arbitrale laisse la question en suspens, en disant que les négociateurs du traité de 1818 ne se sont probablement pas préoccupés dé théories subtiles concernant le mot « baie. » Us ont sans doute pensé que chacun saurait ce qu'était une « baie » et la décision déclare que, pour déterminer la juridiction, « lorsqu'il s'agit de baies, les 3 milles doivent être mesurés, à partir d'une ligne droite tirée à travers l'étendue d'eau, à la place où la baie cesse d'avoir la configuration et les caractères d'une baie. »

Le tribunal recommande d'adopter aussi la limite de 10 milles dans tous lès autres cas en matière de baies, à l'exception toutefois de certaines baies qu'il désigne nommément. La décision du Conseil privé dans le cas de la baie de la Conception a été acceptée par

1. 1877, L. R. 2, A. C. 394.

2. 4 Moore, International Arbilrations, p. 4341. .

1923. n


iSO G. G. WIlSON. *- BAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

les États-Unis. On doit ajouter <jûe manque de précision de la sentence arbitrale dans l'affaire des pêcheries de la côte du nord de l'Atlantique, a déterminé le docteur Drago, un des arbitres, à émettre sur la question des baies Une opinion différente.de celle des autres juges.

La proclamation de neutralité de la Hollande du 5 août 1914 (article 17) fixe la limite du territoire maritime des Pays-Bas à 3 milles et, pour les baies, ces 3 milles sont mesurés « à partir d'une ligne droite* tirée à travers de la baie, dans la partie la plus rapprochée de l'entrée, au premier point où l'ouverture n'excède pas 10 milles. »

La proclamation de l'Uruguay du 7 août 1914 fixe la limite à 5 milles vers la mer, pour les baies historiques, et, pour les autres baies, la largeur d'entrée est fixée à 10 milles.

Lés règlements de neutralité du Maroc du 18 juillet 1917 fixent un rayon de 3 milles vers la mer, qui se mesure à partir du point où l'entrée de la baie a uùe largeur de 10 milles. Lé décret italien du 10 août 1914 prévoit une limite maritime de 6 milles, à partir du point où la baie a une largeur de 20 milles.

La baie d'Hudson au nord-est du Canada, qui a à peu près les deux tiers de la superficie de la Méditerranée et à peu près trois fois la superficie de la mer Baltique, a été longtemps l'objet de controverses. Les uns prétendaient que la baie d'Hudson était une mer ermée, d'autres soutenaient au contraire que c'était uûe mer ouverte.

En somme l'histoire, la pratique, la décisions des tribunaux et les prétentions formulées devant eux, les proclamations, le témoignage des auteurs, cent autres preuves sont là pour attester qu'il n'existe pas d'uniformité, tant dans là façon dé concevoir une baie, que dans celle de déterminer la ligué à partir de laquelle doit se mesurer la limite de la juridiction dû côté dé la mer.

IV. — Exercice de la juridiction dans les havres, rades et ports.

Si l'on voit les opinions différer au sujet de la juridiction sur les mers et golfes adjacents, on constaté aussi de grandes différences en pratique dans l'exercice de la juridiction sur les rades, havres et ports. La distinction dans, l'emploi de ces termes est habituellement que les « rades » désignent les ancrages ouverts ou les ancrages qui ne sont pas spécialement protégés par une formation territoriale 1; le mot « havre » est employé pour désigner les ancrages protégés du partiellement protégés; enfin le mot « port » est employé pour désigner les lieux par où l'on pénètre dans un pays. Ces termes sont employés tantôt séparément, tantôt ensemble. Ces rades, havres

1. Boucher, Institution au droit maritime, 1803, p. 707. "


PORTS, HAVRES, RADES, GOLFES ET BAIES \ 151

et ports sont souvent assimilés complètement à là terre dans là question dé juridiction, parce qu'ils peuvent être facilement Soumis à l'autorité et qu'ils sont essentiels pour le bien-être et la sécurité de l'État qu'ils baignent. Le droit romain considérait les ports comme une portion du territoire V et beaucoup de codes modernes adoptent la même règle \

On considérait autrefois qu'un État pouvait ouvrir ou fermer ses rades, havres et ports à volonté. Des traités ont quelquefois fixé les conditions d'entrée. Les pays ont autant d'avantages que de désavantages, à admettre des vaisseaux étrangers sur leurs rivages. C'est ainsi que la Chine qui a longtemps fermé ses ports aux navires étrangers, mais qui a été forcée de les ouvrir les uns après lés autres; est arrivée finalement à comprendre que lès avantages de les tenir ouverts peuvent en surpasser les désavantages. Le Japon à fait presque la même expérience. Les États qui avaient de grands intérêts à faire lé Commerce, qui exige la réciprocité* ont été lés premiers à ouvrir leurs propres ports. Et pourtant, dans les premiers temps, là plupart des navires étaient armés pour la défense et pouvaient, lorsque éclatait la guerre, être repris pour le service de la Marine ou recevoir des lettres dé marque.

Les traités anciens Contiennent des clauses au sujet des navires de guerre. Le traité conclu par l'Espagne et les États généraux des Provinces Unies à Munster, le 20 janvier 1648, stipule (XXIÏÏ) : * On ne pourra âbbrder, entrer, n'y s'arrêter aux ports, havres, plages et râdês es pays l'un de l'autre avec navire et gens de guerre en hoîribré qui puisse donner soupçon sans le congé et permission dé celui sous lequel sont lesdits ports, havres, plages et rades, sinon qu'on y fust jette par têmpeste ou Contraint de lé faire par nécessité, et pour éviter quelque péril de mer. »

Le traité du 14 février 1663 entre la France et lé Danemark permet aux navires de guerre d'entrer réciproquement dans les ports de l'un ou de l'autre État, sans visite ni inspection, pourvu que lé séjour ne dépassé pas le temps nécessaire. Cette Clause â été adoptée dans d'autres traités du siècle suivant. Le nombre dé navires dé guerre d'un État étranger, qui pouvaient se trouver en même temps dans un port, a été souvent spécifié, comme dans le traité conclu entre le Danemark et lés Deux-Siciles de 1748, qui fixe ce nombre à trois; comme dans le traité entre la France et la Russie de 1787, qui fixe ce nombre à cinq; comme dans le traité entré la France et lès Dèux-Siciles de 1796, qui fixe ce nombre à quatre.

M. Hughes, secrétaire d'État américain, dans une note dû 26 juin 1922, signalait à la Grande-Bretagne que les États-Unis

1. Digeste, XLIII, 8.

2. Code civil, art. 538.


152 G. G. WILSON, •— EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

étaient disposés à faire un accord pour prévenir le trafic illégal de liqueur. Dans cette note il est dit que « pareil traité pourrait contenir des clauses réciproques, autorisant les autorités de chaque gouverv nement à exercer un droit de visite sur les navires de l'autre, au delà de la limite de 3 milles des eaux territoriales, jusqu'à 12 milles du rivage. »

La réponse du gouvernement britannique, en date du 15 octobre 1922, était que « le gouvernement de Sa Majesté s'est constamment opposé à toute extension des eaux territoriales dans le sens proposé maintenant. »

A l'intérieur des rades les États sont compétents pour établir les règlements nécessaires ou simplement opportuns pour la sécurité de la navigation et pour la sécurité de l'État. Les règlements des havres peuvent être plus détaillés et spécifiques. A l'intérieur des ports, cependant, les règlements se rapportent habituellement à tous les actes du navire et de son équipage, sauf ceux qui n'ont pas d'effet en dehors du navire lui-même. Dans certains cas les lois peuvent s'étendre à la réglementation de l'économie intérieure d'un navire étranger, même n'entrant pas dans le port, ainsi qu'il résulte d'une décision de la Cour suprême du 30 avril 1923 (Cunard contre Mellon) relative à l'application de la loi nationale sur la prohibition. Cette loi (14 stat. 305) dispose entre autres, que personne ne transportera de liqueurs enivrantes dans un territoire soumis à la juridiction des États-Unis. La Cour estime que ceci s'applique aussi à tout navire à l'intérieur des ports, havres, baies ou dans le rayon d'une lieue marine de la côte des États-Unis, même si ces liqueurs constituent la provision de mer de ces navires. La question de'savoir si la prohibition doit s'étendre aussi aux bagages de l'agent diplomatique et aux réserves de mer des navires de guerre étrangers, n'a pas encore été définitivement décidée.

. Les conventions de la conférence de la Haye de 1907 prévoient la surveillance des eaux neutres. Dans la convention XIII concernant les droits et les devoirs des puissances neutres en cas de guerre maritime, article 25, il est stipulé qu' « une puissance neutre est tenue d'exercer la surveillance, que comportent les moyens dont elle dispose, pour empêcher dans ses ports ou rades et dans ses eaux toute violation des dispositions qui précèdent. »

Certains des articles précédents se réfèrent aux eaux en général, d'autres aux ports et havres, d'autres enfin aux ports seulement, ce qui dénote une tendance à faire des distinctions suivant le caractère de ces diverses eaux.

Les états Scandinaves, le Danemark, la Norvège et la Suède par leur déclaration du 21 décembre 1912, ont fait savoir qu'ils fixeraient entre eux les mêmes règles de neutralité en accord avec les conventions de la Haye. D'après ces règles, l'entrée de certains


PORTS, HAVRES, RADES, GOLFES ET BAIES 153

ports est complètementinterdite et desrègles spéciales sont annoncées pour l'usage des eaux territoriales. Au cours de la guerre mondiale, beaucoup de pays ont établi des règlements sévères pour leur propre protection; d'autres firent preuve de plus de libéralisme. Les PaysBas interdirent l'entrée de navires de guerre, la Norvège Umita à trois le nombre de navires de n'importe quelle nation et leur séjour à quinze jours (ordonnances royales des 20 janvier 1923, 21 août et 11 septembre 1914). Les règlements norvégiens interdisaient l'entrée de sous-marins belligérants, sauf en cas de tempête, et l'Uruguay ainsi que quelques autres États américains décrétaient qu' « aucun pays américain qui, pour la défense dé ses propres droits, se trouverait en état de guerre avec des nations d'autres continents ne serait traité comme belligérant » (Uruguay, 18 juin 1917). Beaucoup de pays interdirent l'entrée de leurs ports, entre le coucher et le lever du soleil.

Les puissances alliées et associées stipulent pour elles-mêmes au chapitre xii du traité de Versailles du 28 juin 1919, un traitement de faveur; en vertu de l'article 27, leurs navires etleurs biens jouiront d'un régime égal à celui des navires et biens allemands. Des clauses semblables furent insérés dans le traite avec l'Autriche du 10 septembre 1919.

Il est donc évident que pour les rades, havres et ports comme pour la mer territoriale, il n'existe à présent ni règle reconnue, ni pratique uniforme valable, soit en temps de guerre, soit en temps de paix. La juridiction est exercée tantôt d'une façon, tantôt d'une autre. Les obligations envers les divers États varient. Les tribunaux rendent dès décisions inattendues sur les lois et les traités. Du reste les lois elles-mêmes ne sont pas uniformes. Le commerce moderne toutes fois établit des rapports de plus en plus fréquents entre États par l'usage réciproque de leurs ports.

Les règles suivantes furent adoptées par l'Institut de droit hternational, en 1894, pour les mers territoriales et les baies.

ARTICLE PREMIER. — L'État a un droit de souveraineté sur une Zone de la mer qui baigne la côte, sauf de droit de passage inoffensif réservé à l'article 8.

Cette zone porte le nom de mer territoriale.

ART. 2. — La mer territoriale s'étend à 6 milles marins (60 au degré de latitude) de la laisse de basse marée sur toute l'étendue dès côtes.

ART. 3. — Pour les baies, la mer territoriale suit les sinuosités de la côte, sauf qu'elle est mesurée à partir d'une ligne droite tirée en travers de la baie dans la partie la plus rapprochée de l'ouverture vers la mer, où l'écart entréles deux côtes de la baie est de 12 milles marins de largeur, à moins qu'un usage continu et séculaire n'ait consacré une largeur plus grande. »


154 G. GtWILSON. *- EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

-■ On a cru longtemps que ces règles seraient généralement adoptées aussi bien pour les mers territoriales que pour les baies, mais l'expé? rience de ces dernières années a fait douter dé leur utilité. Les droits maritimes, comme beaucoup d'autres droits, impliquent des obliga* tions et bien qu'il ait paru admissible d'étendre au double la zone des droite maritimes, le doublement des obligations maritimes a semblé moins bien accueilli, de sprte que la limite de 6 milles n'a pas été en général acceptée. Cependant les nouvelles autorités de Russie ont proclamé tout dernièrement, en mai 1922, une juridiction de 12 milles,

- L'état actuel de la science en matière de juridiction sur les golfes peut être déduit de l'opinion de quarante écrivains, qui ont écrit spécialement sur lès limites de cette juridiction dans des ouvrages parus avant 1900.

16 écrivains adoptent la double portée de canon.

3 écrivains adoptent la doctrine de cap en cap.

4 écrivains adoptent 6 milles de largeur; 2 écrivains adoptent dix milles;

15 écrivains adoptent des limites variables basées sur le contour, la profondeur, la relation à l'espace de terre, l'étendue de'vision, etc.

V. -r- Conclusions sur les baies, les porte, havres, etc.

H est impossible d'énumerer Jes causes de toutes ces différences d'opinion et de pratique au sujet de la juridiction maritime. Les raisons en sont souvent légitimes. La question de trouver une uniformité qui satisfasse tput le monde reste ouverte. Les différences donnent lieu à une foule de controverses difficiles à résoudre. Cer, taines de ces difficultés pourront être aplanies par des arrangements conventionnels internationaux, comme cela a été le cas dans plusieurs Circonstances. Il est plus que probable que toutes les opinions différentes ne pourront se concilier en une seule conférence internationale, mais on pourrait tenter de se mettre d'accord sur certaines questions : par exemple, sur celle de la préservation des pêcheriest on arriverait sans doute à concilier les opinions en présence. Pour certaines pêcheries il pourrait toutefois y avpir des difficultés, mais puisqu'on est arrivé finalement à s'accorder pratiquement pour la préservation des phoques dans la mer de Behring, on peut espérer obtenir d'autres accords de la même façon.

Les mers et leurs dépendances couvrent environ les deux tiers de la surface terrestre et elles sont largement ouvertes à tous lés "États. Cette question a donc une importance suffisante, pour justifier la réunion d'une conférence internationale, où serait débattu l'usage des mers par tous les peuples du monde.


CHAPIfRE III DÉTROITS

t. — Définition.

UN détroit est ordinairement défini Comme un passage resserré qui unit deux-larges étendues d'eau. Ces étendues d'eau peuvent être entourées par les territoires d'un même État ou par les territoires de plusieurs États différents. Les eaux ainsi entourées sont généralement désignées soûs le nom de mers fermées. Le droit de juridiction sur l'entrée de ces mers fermées est un droit anciennement reconnu.

Les détroits varient de caractère soit en ce qui concerne les eaux qu'ils unissent, soit aussi à d'autres points de vue. Les détroits qui ont été le plus souvent l'objet de négociations sont le Bosphore et les Dardanelles, le SUnd et les Belts danois, et aussi le détroit de Magellan.

II. — Cas principaux.

Lé Bosphore mesure à peu près 18 milles de longueur et a une largeur d'ûû demi-mille à un mille et demi.

Lès questions concernant le Bosphore et les Dardanelles remontent aux légendes des temps préhistoriques. L'empire exercé sur ces détroits amena une suite d'événements qui eurent une influence dans l'histoire européenne depuis les temps les plus anciens jusqu'à nos jours.

La lutte pour la maîtrise dans le Proche-Orient a fait de la question des détroits un des plus importants problèmes de la politique européenne. La Turquie, longtemps en possession des territoires bordant la mer Noire, exerçait une autorité entière sur toutes les eaux qui se trouvent à l'entrée de cette mer. Dès la fin du xvne siècle la navigation de la mer Noire et des détroits dévint une question de négociations internationales.

Le traité de Belgrade du 18 septembre 1739 entre la Russie et la Turquie prévoit à l'article 3 « que la Russie ne pourra avoir ni construire de flotte et autres navires ni sur la nier de Zabache, ni


156 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

sur la mer Noire » et dans l'article 9 « le commerce sera libre de part et d'autre, mais celui des Russes sur la mer Noire sera fait sur des bâtiments appartenant aux Turcs. »

Le traité du 13 juillet 1841, dans son article premier, spécifiait que « S. H. le Sultan déclare qu'il a la ferme résolution de maintenir à l'avenir le principe invariablement établi comme ancienne règle de son Empire et en vertu duquel il a été de tout temps défendu aux bâtiments de guerre des puissances étrangères d'entrer dans les détroits des Dardanelles et du Bosphore et que, tant que la Porte se trouve en paix, S. H. n'admettra aucun bâtiment de guerre étranger dans lesdits détroits. » « Et leurs Majestés... d'autre part s'engagant à respecter cette détermination du Sultan et à se conformer au principe ci-dessus énoncé. »

L'autorité de la Turquie sur les détroits semblait être confirmée et encore raffermie par le traité de 1856. On sait que plusieurs volumes ont été écrits, traitant sous divers aspects la question de la fermeture de la mer Noire et des détroits.

Les États-Unis n'ayant pas pris partà ces traités n'ont pas reconnu l'autorité turque sur le Bosphore et les Dardanelles, mais les ÉtatsUnis ne se prononcent pas sur la question de savoir si cette autorité existe pour les autres États.

Les efforts de la Russie pour obtenir un libre accès à la Méditerranée ont marqué sa politique durant toute l'existence de cet empire. L'expansion de l'influence de l'Allemagne dans le ProcheOrient amena de nouvelles complications. Les négociations concernant les détroits furent fréquentes au cours du xixe siècle et plusieurs questions furent encore soulevées au xxe siècle.

La guerre mondiale a soulevé de nouveaux problèmes, qui ne sont pas encore résolus. L'article 178 du traité de Sèvres du 10 août 1920 proposait de garantir la liberté des détroits. En dehors de toute considération politique et d'après les principes généraux du droit, il semble qu'il n'y ait pas de raison de soutenir que la mer Noire est une mer fermée et que les détroits sont sous l'autorité de la Turquie, pas plus qu'il n'y aurait de raisons pour prétendre que la mer Baltique est une mer fermée et que le Sund et les Belts doivent être fermés.

Le principe de la fermeture de la mer Baltique a été historiquement invoqué pour diverses raisons. Les prétentions de dominations sur le Sund et les Belts danois se perdent, comme les prétentions anciennes sur les détroits turcs, dans la nuit des temps.

L'importance de la pêche était grande dans les temps médiévaux. Le Sund et les Belts semblent avoir jeté un des meilleurs centres de pêche, particulièrement pour la pêche du hareng. Les autorités de la côte se montrèrent habiles à frapper de droits les pêcheurs et, comme il est écrit dans les livres anciens, « les Danois


LES DÉTROITS 157

acquièrent chaque année toutes sortes de richesses : or, argent, objets précieux des étrangers, à cause du poisson que Dieu, dans sa bonté, leur donna pour rien. »

La longueur du Sund et des Belts est d'environ 130 milles et la plus petite largeur est d'environ 3 milles.

Les négociations relatives au droit de pêche dans le Sund et les Belts que les Danois revendiquaient comme leur appartenant, commencèrent dès le xne siècle. Des droits concernant le Sund et les Belts étaient déjà établis avant le milieu du xve siècle. Les impôts frappant les bateaux passant par les ports du Sund et des Belts existaient beaucoup plus tôt.

L'extension que prirent les villes hanséatiques et le développement des États Baltiques, rendirent la position du Danemark, concernant l'autorité sur le Sund et les Belts, de plus en plus difficile; mais la concession ou lé refus dé certains privilèges à Tune ou à l'autre partie par le Danemark n'était pas tout à fait sans ressemblance avec la politique turque dans le Proche-Orient. Le pouvoir royal sur le Sund et les Belts fut étendu, mais les impositions du Sund et les Belts occasionnèrent des difficultés au xvie siècle et les espoirs d'exercer la domination sur la Baltique devinrent plus vifs. Les négociations furent presque continuelles au cours des siècles suivants. Les droits varièrent d'année en année. Ils étaient, par exemple à la fin dû xviie siècle pour les pierres précieuses de 1 p. 100 ad valorem; le coton, par 100 livres, 40 sclnllings; le tabac, par 100 livres, 6 schillings. Les protestations contre ces droits étaient fréquentes. En 1839, le Danemark évalue le revenu des droits du Sund et des Belts à 2 millions de rigsdaler.

H y avait moins de protestations contre les légers droits que contre les nombreuses' autres charges qui frappaient le passage du Sund et des Belts.

Par l'article 5 du traité signé entre lès États-Unis et le Danemark en 1826, il fut convenu qu'aucun des navires des États-Unis ou leur cargaison traversant le Sund et les Bents ne paiera un droit plus élevé que celui payé par la nation la plus favorisée. » Ce traité devait rester en vigueur pendant dix ans et un an après que l'une des parties aurait donné à l'autre préavis de son intention de le dénoncer.

La révision des droits fut effectuée par le Danemark, en 1841, mais cette revision ne satisfitpâs les États-Unis dont le gouvernement constatait que le seul service rendu par le Danemark était l'entretien des phares, qui était habituellement un service rendu gratuitement par les États maritimes. La correspondance diplomatique avec le ministre américain au Danemark à Cette époque montrait que les États-Unis, dans l'article 5 du traité de 1826, acceptaient simplement la coutume du Danemark dé prélever des impôts, mais ne la considéraient pas comme un droit.


158 G. G. WILSON. - EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

Les États-Unis trouvaient aussi onéreuses et vexatoires, les diverses taxes qui s'élevaient en 1847, à cinq dollars environ par tqnne. Sans prendre aucune attitude au sujet des obligations des Etats européens d'après le traité de Vienne de 1815 ou d'autres accords, les États-Unis affirmaient que rien n'était plus éloigné de leur but que « d'abandonner à une puissance quelle quelle soit, son droit d'utiliser l'Océan comme grande voie commune de commerce » (Marcy le 18 juillet 1853).

Le secrétaire Buchanan avait déjà dit que « d'après le droit des gens, on ne peut pas prétendre que le Danemark a le droit de pré? lever des droits sur les navires passant par le Sund et les Bplts, de la mer du Nord à la Baltique » (14 octobre 1848).

Les États-Unis, en 1855, dénoncèrent le traité de 1826. Un nouveau traité fut négocié en 1857, dont l'article premier reconnaissait la liberté entière de navigation aux navires américains dans le Sund et les Belts. En considération de l'engagement du Danemark de maintenir les phares et les bouées et de faire }e^ additions et améliorations aux phares, bouées et établissements de pilote, « comme cela pourrait être nécessaire, » les États-Unis acceptèrent aussi de payer Une indemnité, à la suite d'un arrangement conventionnel; les taxes du Sund et des Bejts ne furent plus prélevées et la navigation entre la mer du Nord et la Baltique devint libre.

Des prétentions de propriété, de domaine exclusif et de perception de droits de tout genre ont été souvent émises, mais elles ont cédé dans une certaine mesure, lorsque le commerce a augmenté et est devenu plus général.

En 1420, la Chambre des Communes anglaise, sans aucun doute influencée par là coutume danoise dans le Sund et les Belts, adressa une pétition au roi Henri V, disant « attendu que notre souverain le Roi et sa noble progéniture ont toujours été seigneurs de la mer et que maintenant, par la grâce de Dieu, il est arrivé que notre seigneur le roi est maître des rivages de chaque côté de la mer, telle contribution devrait être imposée à tous étrangers traversant cette mer, qui paraîtra raisonnable au Roi, pour la sauvegarde de ladite mer. »

Les rois anglais avaient été appelés précédemment o Seigneurs de la mer et des passages à travers la mer » (Domini maris et transmarini passagii). Il semble toutefois ne pas y avoir de preuve que des droits pour passer dans la Manche aient jamais été imposés aux navires étrangers, bien que des dégrés variables d'autorité aient été revendiqués sur le détroit du Pas-de-Calais et de la Manche.

Le détroit de Magellan, d'une longueur d'environ 300 milles et d'une largeur variant entre 2 et demi et 11 milles, à l'extrémité méridionale de l'Amérique du Sud, forme un passage commode entre les grands océans qui baignant les côtes de ce continent, A


LES DÉTROITS 159

l'entrée située à l'est, la République argentine et le Chili ont des territoires sur.les deux rives, bien que }a plus grande partie du détroit se trouve entièrement en territoire chilien.

Peu dg temps après la découverte du détroit de Magellan, en 1520, le roi d'Espagne s'efforça d'obtenir l'empire exclusif de ces eaux. L'emplacement était lointain et l'avantage de cet empire était bien minime. Lorsque les colonies espagnoles en Amérique devh> rent indépendantes au début du xixe siècle, la juridiction sur le détroit devint une question américaine. La colonisation fut encouragée dans cette région. L'Argentine et le Chili eurent des controverses au sujet de l'autorité sur le détroit. Le traité de 1848, conclu entre ces États donna heu à beaucoup de difficultés.

Finalement, par le traité du 24 juillet 1881, signé entre l'Argentine et le Chili, il fut convenu (art. 5) « que le détroit de Magellan demeure neutralisé à perpétuité et sa libre navigation est assurée aux pavillons de toutes les nations. Afin d'assurer le respect de cette liberté et de cette neutralité, il ne sera construit sur ses côtes ni fortifications, ni ouvrages de défense militaire, qui puisse contrarier ce but, »

La guerre mondiale donna lieu à des questions relatives à la nature de cette neutralité d'après les traités* Comme Ja plus grande partie du détroit est sous la juridiction du Chili, cet État fit connaître son attitude sans retard. Un décret du 15 décembre 1914 annonce qu' « au sujet de !a neutralité établie par le décret numéro 1857 du 5 novembre dernier du ministère des Affaires étrangères, les eaux intérieures du détroit de Magellan et les canaux de la région méridionale, même distants de plus de 3 milles de chaque rive doivent être considérées comme faisant partie de la mer juridiç* tionnellë ou neutre. »

III.—Discussions internationales.

A la deuxième conférence de la paix, à la Haye en 1907, une pro-; position néerlandaise avait posé des règles pour l'usage des détroits en général en temps de guerre. D'autres propositions furent soumises à cette conférence pour réglementer la juridiction et l'usage des détroits, ainsi que des golfes,- baies et eaux territoriales. Cer-* tains États objectaient que des raisons de caractère géographique ou conventionnel rendaient impossible l'acceptation des règlement tarions proposées. L'article 1 de la convention XIII énonce seulement que «la neutralité d'une puissance n'est pas compromise par le simple passage dans ses eaux territoriales des navires de guerre et des prisés des belligérants. » ■ . ■ _

Dans le rapport de la commission s'occupant des mines sousmarines automatiques de contact, il est dit : « Devant ces réserves


160 G. G. WILSON. — ÉÂÙX ADJACENTES AU TERRITOIRE

et ces déclarations, le comité décida unanimement de supprimer toute disposition concernant les détroits... rien n'est changé en quoi que ce soit à la situation actuelle des détroits. »

La pose de mines sous-marines dans les détroits, soit par les neutres, soit par les belligérants à été l'objet d'une particulière attention. Les conférences internationales ont souvent proposé d'inscrire ce sujet à l'ordre du jour des conférences prochaines, mais lorsque cette conférence arrive, la discussion est encore ajournée à une conférence suivante.

Le professeur argentin, M. Zeballos, a dit eh 1914, du détroit de Magellan : « En raison du lien international qui impose la servitude de ne pas fortifier les côtes de ce détroit, ni de construire des défenses militaires, il est certain que la prohibition de placer des mines sous-marines et des torpilles est la conséquence naturelle de cette obligation juridique qui présenté un caractère de perpétuité 1. »

La règle proposée par l'Institut de droit international en 1894 : « les détroits qui servent de passage d'uhe mer libre à une autre mer libre ne peuvent jamais être fermés » fut discutée et souvent approuvée, mais la conférence fut loin de l'incorporer dans ses conclusions.

L'Institut de droit international, en 1894, après s'être occupé des eaux territoriales en général a en effet propose aussi des règles concernant les détroits. Ces règles, dont celle citée plus haut formait le paragraphe 3, disposaient:

ART. 10. Les dispositions des articles précédents s'appliquent aux détroits dont l'écart n'excède pas 12 milles, sauf les modifications et distinctions suivantes :

1° Les détroits dont les côtes appartiennent à des États différents font partie de la mer territoriale des États riverains qui y exerceront leur souveraineté, jusqu'à la ligne médiane.

2° Les détroits dont les côtes appartiennent aux mêmes États et qui sont indispensables aux communications maritimes entre deux ou plusieurs États autres que l'État riverain font toujours partie de la mer territoriale dû riverain quel que soit le rapprochement des côtes.

3° Les,détroits qui servent de passage d'une mer libre à une autre mer libre ne peuvent jamais être fermés.

ART. 11. Le régime des détroits actuellement soumis à des conventions ou usages spéciaux demeure réservé. (13e Annuaire p. 330.)

En 1895, il fut proposé que Tes détroits mentionnés au paragraphe 2 ne seraient jamais fermés et on proposa également un nouveau règlement conçu comme suit : « Dans les détroits dont les

1. 27e Annuaire de l'Institut dé droit international, 1919, p. 51.


LES DÉTROITS 161

côtes appartiennent au même État, la mer est territoriale bien que l'écartement des côtes dépasse 12 milles, si à chaque entrée du détroit cette distance n'est pas dépassée. »

Ces règles vinrent de nouveau devant l'Institut de droit international en 1912. La tendance à établir une distinction entre les détroits unissant des mers généralement reconnues comme ouvertes et les détroits conduisant à une mer non généralement reconnue comme ouverte n'a pas encore rencontré beaucoup de faveur en droit ; mais elle est admise en pratique dans les accords conventionnels.

Tandis qu'il est d'usage d'admettre que l'État riverain ou les États riverains peuvent exercer une juridiction sur les détroits qui n'ont pas plus de 6 milles de largeur, la juridiction sur les détroits plus larges n'a pas encore été admise.

Même au sujet de détroits resserrés comme le Bosphore et les Dardanelles, à propos desquels des traités ont été faits, il s'est élevé plus d'une difficulté. En 1904, des vaisseaux de la flotte volontaire russe passaient dans ces détroits sous pavillon de commerce, ce qui eût été permis selon le traité; mais arrivés dans la mer Méditerranée, ils furent convertis en navires de guerre. La question se posa de savoir s'il n'y avait pas là une violation du traité.

L'Union interparlementaire s'est aussi occupée de la question de la réglementation de l'usage des détroits et canaux. Après la discussion en 1913, une commission a été désignée pour faire un rapport en 1914. Cette commission a soumis le projet suivant :

ARTICLE PREMIER. — L'égalité de traitement et le droit de libre passage dans tous les détroits reliant deux mers non intérieures et dans les canaux interocéaniques proprement dits, sont reconnus et assurés à tous les navires sans dictinction de pavillon, soit en temps de paix, soit en temps de guerre.

Le régime particulier des navires de guerre dans les détroits et canaux maritimes régis par des traités spéciaux reste réservé.

ART. 2. Les navires des états belligérants resteront soumis aux règles particulières des conventions et usages de la guerre maritime.

ART. 3. Le droit de libre passage doit être exercé d'accord avec les prescriptions et règlements légitimement édictés par les États riverains des détroits et canaux maritimes pour leurs eaux territoriales.

Si ces États sont eux-mêmes belligérants, le passage dans les mêmes eaux pourra être réglementé plus strictement pendant le temps de'guerre, de façon à assurer les besoins de la défense des États en question; mais cette réglementation ne pourra jamais aller jusqu'à la fermeture de tout passage aux neutres, sauf exceptionnellement pendant la nuit.

ART. 4. —- Le blocus des détroits et canaux maritimes visés dans l'article premier est strictement prohibé.


162 G. G. WILSON. — EAVX ADJACENTES AU TERRITOIRE

AHÏV 5. — Il est interdit de placer des mines automatiques dé contact ou des torpilles qui né puissent pas être contrôlées par celui qui les a placées, de façon à barrer totalement le passage dés mêmes détroits où canaux maritimes.

Le placement des torpilles dans les eaux avoisihàiites de céà détroits et canaux maritimes ne doit pas constituer un danger pour le passage des vaisseaux neutres, et avis en sera donné à là navigation.

ART* 6. -^ Les phares qui marquent les abords dé ces détroits et canaux maritimes ne doivent pas être éteints même en temps de guerre.

ART. 7. — Si des divergences se rapportant à l'interprétation ou à l'application des stipulations de cette convention ne peuvent pas être aplanies par des négociations diplomatiques, les litiges y relatifs seront portés devant la Cour permanente d'arbitrage à la Haye* Le compromis sera éventuellement établi conformément aux articles 53 et 54 de la Convention du 18 octobre 1907 sur le règlement pacifique dés conflits internationaux.

IV. — Conclusions concernant les détroits.

Le passage innocent dans les détroits, quelle que soit leur largeur, est ordinairement permis en temps de paix. Si différents États se trouvent sur les rives opposées d'un détroit d'une largeur non supérieure à 6 milles, la juridiction de ces États s'étend ordinairement jusqu'au milieu dû détroit ou jusqu'au milieu de l'espace navigable.

La proposition d'étendre là juridiction au delà de 6 milles a donné heu à maintes divergences d'opinions. On a proposé de fixer là limite au double d'une portée de canon. Cette distinction changerait avec le temps et avec lé perfectionnement de l'artillerie dans les États riverains, ce qui pourrait même donner des motifs de réclamations aux États de la rive opposée.

La limite arbitraire ou conventionnelle de 10 milles a été souvent suggérée, apparemment à causé de là place de ce nombre dans le système décimal. La distance de 12 milles venait naturellement à l'idée lorsqu'il était proposé d'étendre la juridiction sur la mer adjacente à 6 milles. Quelques-uns ont proposé 24 milles.

Souvent ceux qui proposent une extension des droits de juriduv tion font peu attention au principe que l'extension des droits apporte avec elle* l'extension d'Obligations correspondantes. Il est aussi évident que beaucoup de difficultés surgiraient si la juridiction sur les eaux adjacentes ne correspondait pas avec celle sur les détroits. L'extension de la juridiction de là côte aux détroits à une distance de 10, 12, ou 24 milles rendrait nécessaires beaucoup de


LES DÉTROITS 163

changements dans les arrangements conventionnels existant actuellement et entraînerait des transformations dans les droits et les devoirs internationaux. Il y a cependant de nombreux et d'excellents motifs pour placer les détroits de 12 milles ou d'une largeur moindre sous la juridiction de l'État ou des États adjacents. Que l'entrée et le passage dans les détroits soient soumis à des restrictions raisonnables, cela est compris dans le droit des États de la côte de veiller à leur sécurité et de sauvegarder leurs intérêts le long des côtes des détroits aussi bien que le long des côtes de la mer.

Toutes ces discussions et ces considérations semblent indiquer que pour les détroits il n'est pas de règle de juridiction généralement acceptée et que les accords conventionnels à ce sujet ne montrent que peu d'uniformité. Les accords existants sont basés tantôt sur des motifs politiques, tantôt sur la situation géographique, tantôt sur le désir d'étendre des privilèges commerciaux et autres. Dans ces accords et dans la pratique il y a peu de trace de principes communs. En matière de juridiction sur. les détroits, l'histoire du monde n'a pas enregistré jusqu'ici un ajustement de principes de juridiction maritime qui donne satisfaction et il reste beaucoup à faire pour rendre certain un accord international.


CHAPITRE IV PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS

I. — L'amendement portant prohibition des spiritueux aux États-Unis

L'AMENDEMENT à la constitution des États-Unis, relatif à la prohibition, pour autant qu'il concerne la juridiction maritime, est une nouvelle illustration qui vient justifier les conclusions auxquelles aboutit notre étude de la juridiction territoriale sur les mers adjacentes.

H est bien entendu que le sujet est encore en discussion, et il ne sera pas possible d'en tirer des conclusions définitives. Mais il est bon d'expliquer tout ce qui a été fait jusqu'à présent particulièrement en ce qui concerne la juridiction de la mer territoriale. Naturellement il n'entre pas dans le cadre de cette étude de discuter la question de la prohibition elle-même. Il y a à ce sujet de profondes différences d'opinion dans le monde entier comme aussi aux États-Unis et la différence devient plus marquée au fur et à mesure que les citoyens des États-Unis atteignent la limite de 3 milles du côté des États-Unis. Naturellement il n'entre pas non plus dans le cadre de cette étude de discuter la manière d'application de cet amendement à l'intérieur des États-Unis. Mais l'application de cet amendement aux navires étrangers est chose faite. La question est entrée dans le domaine du Droit international, et les difficultés qu'elle a fait naître sur le terrain international ne sont pas encore résolues.

Venons donc au dix-huitième amendement à la constitution des États-Unis d'Amérique, adopté le 29 janvier 1919. Cet amendement est ainsi conçu :

« Section première. — Un an après la ratification du présent article, la fabrication, la vente ou le transport de liqueurs enivrantes, leur importatiou ou leur exportation pour la boisson est prohibé aux États-Uuis et sur tout territoire soumis à leur juridiction.

Section 2. — Le Cougrès et les États eu particulier auront concurremment le pouvoir de faire observer cet article par une législation appropriée. »


PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS 165

Des lois pour la misé à exécution de cet amendement furent votées par le Congrès des États-Unis et par certains des 48 États (pas tous) qui font partie de l'Union. La question de savoir si la législation destinée à imposer l'amendement était appropriée devint une question constitutionnelle et par conséquent un «ujet de la compétence de la Cour suprême des États-Unis. .. .

Dès les premiers jours de la guerre mondiale, le Congrès avait autorisé le Président à limiter ou à prohiber l'emploi de denrées alimentaires brutes telles que les grains et les fruits pour la fabrication de la bière, du vin et de liqueurs enivrantes, afin que la réserve alimentaire de la population ne soit pas diminuée. Une décision prise par le « Treasury Department, » en 19i9, estimait qu'une boisson contenant plus d'un demi pour cent d'alcool en volume serait considérée comme enivrante.

Il est nécessaire de souligner que la loi pour l'application de l'amendement de prohibition ne fait pas partie de la constitution des États-Unis d'Amérique. Cette loi, souvent appelée Volstead Act est seulement une loi adoptée par le congrès pour la mise en vigueur de l'amendement. Pour cette raison, il est possible au Congrès d'apporter des amendements à cet acte ou de le supprimer tout à fait, dès qu'il se réunira de nouveau.

Au titre 2, section 3, de la loi votée par le Congrès, le-28 octobre 1919, le « National Prohibition Act, » il est prévu que : « Personne à la date ou après la date à laquelle le dix-huitième amendement à la constitution des États-Unis entre en vigueur, ne pourra fabriquer, vendre, échanger, transporter, importer, exporter, délivrer, fournir ou posséder aucune liqueur enivrante, sauf les autorisations prévues dans la présente loi, et toutes les dispositions de cette loi seront interprétées dans le sens large afin de prévenir l'usage des liqueurs enivrantes comme boisson. »

Au titre 2, section 26, il est dit que :

« Lorsque des liqueurs enivrantes, transportées ou possédées illégalement, seront saisies par un officier public, celui-ci prendra possession du véhicule et de l'attelage pu de l'automobile, bateau, embarcation ou aéroplane ou tout autre moyen de locomotion et arrêtera toute personne qui en a la charge.

Dans les soixante-sept sections de l'amendement, il y a de nombreuses dispositions de détail, concernant la mise à exécution de la loi. Ces dispositions se réfèrent en général à la mise à exécution de l'amendement sur la partie terrestre du territoire des ÉtatsUnis. ,

Une décision du Treasury départaient du 11 décembre 1919,

dispose que, « toutes les liqueurs dont l'importation est prohibée,

mais qui sont dûment inscrites comme provision de mer des navires

arrivant dans les ports des États-Unis, seront mises sous scellés

1923. 12


166 G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

par l'officier visiteur et resteront sous scellés pendant toute la durée du séjour des navires dans le port. Aucune partie de ces liqueurs ne pourra être soustraite aux scellés pour l'usage de l'équipage aux repas ou dans tout autre butl. » Cette décision a été modifiée par une nouvelle décision du 27 janvier 1920 de façon à permettre la levée des scellés pour les liqueurs « nécessaires de temps eh temps à l'usage des officiers et de l'équipage*. »

Cette décision était basée sur l'opinion du procureur général des États-Unis, qui faisait une distinction entre les navires américains et les navires étrangers dans les ports des États-Unis. Le procureur général soutient que la prohibition s'applique aux navires américains et ajoute, au sujet des navires étrangers, « qu'il n'est pas disposé à dire que la distribution quotidienne aux équipages de la quantité ordinaire, pour la consommation à bord, puisse affecter la paix de ce pays, au point d'autoriser des fonctionnaires américains à intervenir. » Il dit également qu'aussi longtemps que les liqueurs sont dûment enregistrées comme provisions de mer, il ne pense pas que leur « distribution quotidienne à bord des navires soit une affaire dans laquelle le Gouvernement des ÉtatsUnis puisse vraiment intervenir. »

Cette opinion fut exprimée après que l'ambassade d'Italie eût soulevé la question de la légalité du refus de provisions de mer aux équipages à bord des navires italiens dans les ports des ÉtatsUnis.

Vers la fin de l'année 1922, il fut annoncé que le « National Prohibition Act » s'appliquerait aux navires étrangers quittant les ports étrangers, après le 21 octobre, s'ils entraient dans les eaux territoriales des États-Unis et que la vente de liqueurs à bord des navires dans les eaux territoriales des États-Unis après le 7 octobre serait illicite. Ces règles n'étaient pas applicables aux eaux du canal de Panama.

Le secrétaire d'État des États-Unis eut, vers cette époque une correspondance, livrée à la publicité avec le gouvernement britannique, dans laquelle il proposait « un arrangement entre les ÉtatsUnis et la Grande-Bretagne, en vertu duquel les autorités de chacune de ces nations seraient autorisées à exercer, en dehors de la limite des eaux territoirales de 3 milles, un contrôle sur les navires appartenant à l'autre. »

Le gouvernement britannique répondant à cette suggestion, dit : « Le gouvernement de Sa Majesté s'est constamment opposé à toute extension de la limite des eaux territoriales comme celle qui est proposée maintenant (12 milles) ... il ne pense pas que

1. T. D. 38 218.

2. T. D. 382 480.


PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS 167

pour satisfaire un besoin passager il puisse vraiment acquiescer à l'abandon d'un principe auquel il attache une grande importance. » Au début de mai 1923, parut parmi les avis maritimes, ce qui suit : « La Cour suprême des États-Unis d'Amérique, dans une délibération concernant le « National Prohibition Act », rendue le 17 avril 1923, déclare qu'il sera illicite pour tout navire de nationalité américaine ou étrangère d'emporter aux États-Unis ou dans ses eaux territoriales, toutes liqueurs destinées à être employées comme boisson. »

Le 2 juin 1923 parut, avec l'approbation du « Secretary of the Treasury » un règlement dont la section première dispose : « Les eaux territoriales des États-Unis comprennent toutes les eaux sur lesquelles les États-Unis prétendent ou exercent autorité et pouvoir comme puissance souveraine, y compris les ports, havres, baies et autres bras de mer situés le long de la côte des États-Unis et de ses îles et autres possessions, et en outre une bande de la mer adjacente s'étendant de la laisse de marée basse jusqu'à une distance d'une lieue ou 3 milles géographiques, la limite vers la mer suivant une côte de terre appartenant aux États-Unis; les baies telles que le Chesapeake Bay et la Delaware Bay, qui, excepté à leur entrée, sont entourées par le territoire des États-Unis, de sorte qu'on peut raisonnablement les considérer Comme une partie de ce dernier, sans tenir compte de la distance entre les caps d'entrée. »

Le 26 juin 1922, M. Hughes, secrétaire d'État des États-Unis, propose a l'ambassadeur britannique à Washington de conclure un traité dans les termes suivants : « Ce traité contiendrait des dispositions réciproques, permettant aux autorités de chaque gouvernement d'exercer le droit de visite sur les vaisseaux de l'autre, au delà de la limite des 3 milles des eaux territoriales, jusqu'à 12 milles de la côte ». Le gouvernement britannique répondit le 13 octobre 1922, en disant : « Le gouvernement ne pense pas qu'il lui soit vraiment permis, pour remédier à une situation temporaire, d'acquiescer à l'abandon d'un principe auquel il attache une grande importance. »

Le traité proposé pour l'extension du droit de visite à 12 milles ne devait lier que les seuls contractants et ne devenait pas une disposition du droit international.

La Cour suprême des États-Unis, dans une décision relative à l'amendement concernant la prohibition disait, le 30 avril 1923 : « On a donné diverses significations au mot « territoire » dans le membre de phrase « Les États-Unis et tous les territoires soumis à leur juridiction. » Notre opinion est que ce mot veut dire les superficies régionales — terres et eaux adjacentes —- sur lesquelles les États-Unis prétendent et exercent autorité et pouvoir comme


168 G. G. WILSON. ^- EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

une puissance souveraine. Le contexte immédiat et la teneur de toute la section démontre que le terme est employé dans un sens physique et non dans un sens métaphysique, et qu'il se rapporte à des superficies où districts ayant une fixité de situation et des frontières reconnues (Voir États-Unis contre Bevans, 3 Wheat. 336, 390). Il est maintenant établi aux États-Unis et reconnu ailleurs que le territoire soumis à la juridiction de l'Union comprend les superficies terrestres qui sont sous sa domination et pouvoir, les ports, havres, baies et autres bras de mer situés le long de ses côtes, ainsi qu'une bande de la mer y adjacente, s'ctendant de la ligne de la côte jusqu'à la largeur d'une lieue ou 3 milles géographiques x. »

L'application de la décision de la Cour suprême se montre dans les règlements communiqués aux représentants des gouvernements étrangers.

Cette attitude récente des États-Unis est un exemple de la manière dont la politique d'un État peut influencer son point de vue sur la juridiction maritime. Il y à environ trente ans, les ÉtatsUnis luttaient pour le mare clausum dans la mer de Behring, et environ quinze ans plus tard, les États-Unis s^efforçaient d'assurer sur la base du traité de 1818 avec la Grande-Bretagne, la reconnaissance d'une juridiction britannique étroitement limitée, sur les pêcheries du nord de l'Atlantique. Ce n'est que pour des raisons spéciales que les États-Unis désirent exercer la juridiction sur une grande étendue d'eaux territoriales.

II. — Considérations générales sur les eaux adjacentes au territoire des États

Nous avons assez clairement indiqué la suite des discussions relatives à la juridiction maritime. Il n'y a jamais eu à aucune époque d'accord général au sujet des limites raisonnables pour l'exercice de l'autorité sttr les eaUx adjacentes au territoire appartenant à un État. A des époques différentes, le même État a interprété différemment la même question. Certains principes énoncés par un souverain ont été dénoncés ou négligés par son successeur. Les divergences entre auteurs n'ont pas été moins marquantes. D'autre part les jugements des tribunaux n'ont pas été uniformes dans leurs motifs ou déductions. Les traités qui se rapportaient à la juridiction sur des zones maritimes ont reflété la politique des parties signataires de l'accord. La pratique, en temps de guerre, montre encore plus de diversité que la pratique en temps de paix.

1. 262 Ù. S. 100.


PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS 169

Certains principes, toutefois, sont clairs. Le droit de juridiction comporte une obligation correspondante. En conséquence les obligations d'un État augmentent avec l'extension de sa juridiction. Mais l'extension de la juridiction des eaux territoriales diminue la zone sur laquelle les droits internationaux sont exercés, c'est-à-dire que si les droits de pêche côtière s'étendent à 20 milles en mer, comme le demandent certains États, les droits internationaux sont réduits dans une proportion de 17 milles le long de la côte. La même étendue de juridiction peut ne pas être nécessaire dans tous les buts.

Le passage innocent d'un navire de nationalité étrangère dans les eaux à proximité de la côte pourrait être autorisé sans difficulté, alors que des vaisseaux louvoyant à des distances considérables dans un but de contrebande, pourraient menacer le bien-être de l'État adjacent. Un autre sujet à controverses est la distance exacte à laquelle la juridiction doit s'étendre dans telle ou telle catégorie de cas. La nature accidentée des côtes de certains États, en comparaison de la configuration plate et droite d'autres États, constituent des différences de nature physique, qui ne sont pas facilement conciliables par de simples formules légales. Au lieu de simplifier le problème, les décisions arbitrales mentionnant que les limites seraient déterminées en accord avec la configuration générale de la ligne côtière compliquent le problème, car le point duquel la ligne de côte doit être calculée n'a pas été déterminé par elles.

Lorsque dans certains cas, la juridiction sur les eaux territoriales est réclamée jusqu'à la distance à laquelle elle peut être imposée, la question se pose de savoir si celle-ci serait imposée par les canons du rivage ou par des navires appartenant à l'État territorial, car les deux principes ont été émis. La portée des canons peut varier considérablement suivant l'élévation et d'autres circonstances et le problème de protection à l'aide de navires introduit des éléments incalculables.

Lorsque la portée d'un canon peut atteindre 75 milles et plus, celle-ci ne constitue pas une base satisfaisante pour déterminer la limite de la juridiction. Ceux qui font des objections au sujet d'une telle extension de juridiction, comme impliquée par la fixation des limites maritimes par la portée de canon du rivage, affirment que l'arrangement le plus satisfaisant consisterait à se baser sur la portée de canon à bord des navires en direction de la côte. Il est nécessaire, toutefois, de rappeler que la portée varie continuellement et qu'elle est actuellement plus grande que celle sur laquelle on tablait précédemment. D'autre part, la portée de canon n'a pas une influence certaine sur l'activité des sous-marins, que ceux-ci soient marchands ou de guerre.

Il n'y a pas de limite en ce qui concerne la zone contrôlée par les navires de guerre,


170

G. G. WILSON. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

Il est évident d'autre part que les anciennes idées de partager la haute mer entre les États du monde ou de permettre à un État d'assumer la juridiction exclusive sur certaines étendues maritimes ne sauraient être défendues. On conçoit très bien la manière dont elles se sont formées; la découverte et l'occupation étant considérées comme des bases satisfaisantes pour être le maître attitré d'un pays, des tentatives furent faites pour la maîtrise de la mer sur les mêmes bases. Mais si la découverte pouvait à la rigueur être prouvée, l'occupation effective, d'une zone maritime même étendue n'était pas possible.

Les prétentions sur la mer, basées principalement sur le désir de satisfaire l'orgueil des souverains, allant en déclinant, d'autre motifs furent recherchés pour maintenir l'autorité.

La limite de 3 milles pour la juridiction exclusive sur les pêcheries a été largement adoptée. Ceci était généralement reconnu parce que les États maritimes étaient capables d'exercer une autorité effective sur leurs eaux adjacentes à la distance de 3 milles de la côte. Plus tard des réglementations eurent heu par arrangements entre États voisins, faisant usage d'endroits de pêche communs, afin que le poisson ne soit pas entièrement détruit. Des règlements similaires furent adoptés relativement à d'autres espèces maritimes, qui étaient en danger de disparition et dont la préservation était un avantage pour les États intéressés. Tel fut l'arrangement concernant les phoques à fourrure dans la mer de Behring.

L'argument que les pêcheries étaient nécessaires à la vie de la population de la côte fut très souvent employé et du consentement général, les droits de pêche furent reconnus jusqu'à une distance de 3 milles de la côte.

D'un autre côté, la navigation dans les eaux le long de la côte ne portant pas ou très peu de préjudice aux habitants du littoral, celle-ci fut généralement considérée comme ouverte à tous. Le développement du commerce amena les États à ouvrir leurs ports et leurs eaux aux navires des États étrangers et même à en faciliter l'entrée, sans toutefois encourager ces navires à prendre part au commerce local ou au cabotage. Le passage innocent dans les 3 milles fut généralement accordé, mais des règlements pouvaient être édictés pour des raisons spéciales, telles que le pilotage, etc. Ces règlements n'étaient pas uniformes au point de vue du texte ou de l'administration. Dans quelques cas, les réglementations s'appliquaient seulement à une partie de la mer littorale de 3 milles, comme dans le cas de la surveillance sanitaire italienne qui s'étend seulement sur une zone de 5 kilomètres.

Quelques États ont émis des prétentions à la juridiction sur de grandes étendues, sous prétexte que leur juridiction n'avait jamais été contestée, pendant de longues années, ce qui faisait intervenir


PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS 171

la doctrine de prescription, laquelle ne prévaut pas en droit international. La raison pour laquelle l'exercice de l'autorité n'a pas été discutée provient souvent de ce que les autres États n'avaient aucun intérêt dans ces zones qu'ils ne fréquentaient pas. C'est pour cette dernière raison plutôt que pour la raison du manque de droits. Une partie de la haute mer ne pouvait pas être réclamée par un seul État sous prétexte que cette partie n'avait pas été utilisée par d'autres États pendant un certain laps de temps. Tout le développement de la juridiction maritime a été contraire à l'application du principe de prescription, car, s'il en était autrement, les zones maritimes seraient maintenant nationalisées comme le sont les terres et les luttes pour obtenir la juridiction sur ces zones, compliqueraient encore plus les relations internationales sans avantage national ou international proportionné.

Bien qu'il y ait en de fréquentes propositions pour la révision des anciennes règles et l'établissement de nouvelles concernant la juridiction maritime, il n'a été fait jusqu'ici que bien peu de chose, pour arriver à un arrangement général.

Parfois certains États ont conclu des arrangements entre eux pour des raisons temporaires ou spéciales. Ces arrangements n'ont pas eu force obligatoire pour les États qui ne les avaient pas ratifiés. De même, si plusieurs États se sont entendus entre eux pour l'exercice d'une juridiction qui n'est pas en concordance avec le droit international ou n'a pas été sanctionnée par lui, cet accord n'a aucun caractère d'obligation pour l'action des autres États.

Certains États peuvent convenir que là pêche, dans certaines étendues de la haute mer, sera assujettie à certains règlements spécifiés, mais ces accords ne concernent que les États signataires, même si ces arrangements sont avantageux pour tous. Si une majorité d'États s'entendent sur une série de règlements, ceux-ci ne seront pas efficaces à l'égard de la minorité, à moins que la majorité ne soit disposée à imposer son opinion à la minorité, même par la force des armes.

Certaines règles concernant la sécurité de la vie en mer ont été généralement acceptées, de même que l'ont été les règlements relatifs à la navigation, au nombre, à l'emplacement, à la couleur des feux, etc. Les tribunaux maritimes de tous les pays considérèrent le défaut d'observer ces règles comme une contravention à leurs règles et lois. Ces décisions sont basées sur la reconnaissance du fait que leur observation conduit au bien-être de tous.

Il y eut pendant de longues années des différences dans les règlements, et certaines nations tentèrent d'imposer leurs lois nationales à tous; mais elles reconnurent, par la suite, l'avantage de l'uniformité des règlements.


172 G. G. WILSqN. — EAUX ADJACENTES AU TERRITOIRE

III. — Conclusions générales.

La discussion de la juridiction maritime, en tant qu'elle touche aux relations de guerre et de neutralité a été laissée de côté, dans la présente étude. Le problème de la juridiction maritime en temps de paix a cependant varié et s'est compliqué, et il est évident qu'il reste beaucoup à faire, avant d'arriver à des solutions satisfaisantes.

Certaines conclusions peuvent être acceptées. La juridiction sur les pêcheries a généralement une base économique qui peut varier avec la nature des pêcheries, la relation des bases de pêche par rapport aux autres États, et pour d'autres raisons encore. La juridiction sanitaire peut se baser sur le bien-être tant mondial que national et sur maintes questions d'hygiène publique qui présentent un intérêt commun; aussi existe-t-il un arrangement général sur cette matière. Sur le terrain de la piraterie et de la traite des nègres, une juridiction ilhmitée est généralement reconnue à tous les États. Pour ce qui concerne l'administration des douanes, il existe un grand nombre de bases différentes sur lesquelles on peut fonder la juridiction dans les mers adjacentes. Le passage innocent peut être accordé dans les mers adjacentes et dans les baies aussi bien que dans les détroits. Les eaux sont d'ordinaire ouvertes au commerce, mais les ports, rades et havres sont souvent, comme il est permis, sujets à des restrictions.

La juridiction civile et criminelle par rapport aux eaux territoriales, aux détroits, etc., n'a pas encore atteint un degré considérable d'uniformité.

Alors que d'aucuns pensent que les principes de la juridiction, concernant les eaux adjacentes aux États sont bien établis, les faits, au contraire, indiquent qu'il règne une grande diversité nod seulement dans la théorie et la pratique, mais aussi dans les principes fondamentaux, sur lesquels sont basés les droits dés États sur ces eaux. Les auteurs qui ont écrit sur la juridiction maritime diffèrent aussi profondément, d'opinion, comme le démontre la comparaison de leur manière de voir que nous avons exposée cidessus.

Un arrangement entre les nations est grandement à souhaiter afin que les controverses internationales soient moins fréquentes, les bases du commerce plus stables, les intérêts nationaux et temporaires subordonnés à dès intérêts plus grands et plus durables et lé bien-être mondial plus avancé.

Certains arrangements, qui purent être conclus à un moment donné, ont besoin d'être revisés de temps en temps, comme cela a été le cas dans la sphère du droit international privé en ce qui con-


PRATIQUE RÉCENTE ET CONCLUSIONS 173

cerne les affaires maritimes, où un grand progrès a été réalisé, grâce à de fréquentes conférences.

La conclusion de tout ce qui a été dit semble être que de grandes divergences ont existé et existent encore entre les États et parmi les auteurs au sujet de la juridiction sur les eaux territoriales ; que ces divergences ont conduit souvent à des controverses, qui auraient pu être évitées; que les intérêts nationaux peuvent se concilier avec les intérêts internationaux; que souvent l'intérêt national peut trouver son avancement par un arrangement international, et que la méthode naturelle et conforme à la raison, pour arriver à un arrangement capable d'augmenter le bien-être mondial, serait la réunion d'une conférence internationale, comme cela a du reste été proposé, en 1895, par le gouvernement hollandais. Il faut espérer que cette idée sera reprise et qu'une solution définitive pourra être atteinte.


BIBLIOGRAPHIE

ABRIBAT, J. M., Le Détroit de Magellan, 1902.

AZUNI, D. A., Origine et Progrès du droit et de la législation maritime, 1810.

Black Book of the Admirally, Travers Twiss, 1871-1876, 4 vol.

BONOLIS, G., Il diritlo maritlimo mediaoale dell' Adriatico, 1921.

BYNKERSHOEK, C. van, De dominio maris, 1703.

CUSSY, F. de, Phases et causes célèbres du droit maritime des nations, 1856, 2 vol.

FREITAS, F. S. de, De justo imperio Lusitanorum Asialico, 1625.

FUHRMANN, R. R., Das Seeslrassenrecht, 1909.

FULTON, T. W., The sovereignily of the sea, 1911.

GENTILIS, A., De jure belli, 1588.

GODEY, P., Régime international de la mer territoriale, 1896. La Mer côtière, 1896.

GORIAINOW, S., Le Bosphore et les Dardanelles, 1910.

GRASWINCKEL, T., Maris liberi, 1652.

GROTIUS, H., Mare liberum, 1609.

De Jure Belli ac Pacis, 1625.

HILLE, W. G.,Die Rechlsverhâltnisse der Kûslengewasser, 1918.

IMBART, L., La mer territoriale, 1889.

LEISTIKOW, R., Die Rechlslage in den Kûstenwassern, 1913.

PARDESSUS, J. M., Collection des lois maritimes antérieures au XVIII' siècle, 1828-1845.

PHILLIPSON, C. andBuxTON.N., The question of theBosphorus and Dardanelles, 1917.

RAESTAD, A., La mer territoriale, 1913; voir bibliographie.

RAYNEVAL, J. M., G. de, De la liberté des mers, 1811, 2 vol.

SCHÛCKING, W., Das Kùstenmeer im inlernationalen Rechte, 1897.

SELDEN, J., Mare clausum, 1635.

Statut international des Détroits, 1912.

TORLEY DUWEL, C. L., De Dardanellen, 1918.

VILLENEUVE, R. dé, De la détermination de la ligne séparative des eaux nationales et de la mer territoriale spécialement dans les baies, 1914.

VISSER, L. E., De territoriale zee, 1894.

WELWOOD, W., De dominio Maris, 1615.


TABLE DES MATIERES

CHAPITRE PREMIER. — La mer territoriale 127

I. — Développement des doctrines sur la souveraineté de la mer. Leur fondement. L'antiquité et le moyen âge. Influence du développement du commerce et des découvertes maritimes. Les idées modernes Grotius, Gentilis, Selden, etc.. Divergences des auteurs au xviie siècle. La doctrine de Bynkershoek 127

II. — La souveraineté de la mer dans le droit et dans la pratique. Le Droit romain. Variations dans la pratique ancienne. Questions touchant la pêche 134

III. —- Situation au commencement du xix° siècle. Incertitude et conflit dans les idées ; retour à d'anciennes prétentions 135

IV. — Reconnaissance croissante de la limite des trois milles. Décisions des cours. Proclamations. Divergences dans la pratique. Interprétation anglaise et américaine. . 138

V. — Pratique durant là guerre mondiale. Chili; Pays-Bas, Uruguay, Allemagne 141

VI. — Situation à la fin du xixc siècle. Institut de Droit international; divergences entre auteurs. 143

VII.—Conclusions sur la mer territoriale 144

CHAPITRE II. — Juridiction sur les ports, havres, rades, golîes et baies. . . 146

I. — Manque de précision des différents termes employés 146

II. — La doctrine : opinion de Grotius et d'autres écrivains.... 147

III. — Les baies. Traités conclus à ce sujet. Théories diverses. Juridiction réclamée pour des motifs historiques ; décisions Judiciaires. Déclarations durant la guerre mondiale 147

IV. — Exercice de la juridiction dans les havres, rades et ports. Pratique ancienne. Pratique récente; États-Unis; Convention de la Haye; Pays Scandinaves; guerre mondiale. Opinion des auteurs. . . 150

V. — Conclusion sur les baies, les ports, havres, etc .... 154

CHAPITRE III.—-LOB détroits 155

I. — Définition 155

II. — Cas principaux. Le Bosphore et les Dardanelles; historique; la Turquie et les détroits; traités de 1739, 1841, 1856, 1920. Le Sund et les Belts danois; anciennes prétentions; droit de pêche et droit de passage; les péages du Sund; traités avec les États-Unis de 1826, 1841, 1857. La Manche. Le détroit de Magellan; historique; traités

de 1848 et de 1881 entre l'Argentine et le Chili, décret de 1914. ... 155

III. — Discussions internationales. Proposition des Pays-Bas en 1907. Institut de Droit international (1894); détroits internationaux; détroits nationaux; détroits soumis aux conventions. Union interparlementaïre 15!)

IV. — Conclusions concernant les détroits 162


176 G. G. WILSON. — TABLE DES MATIÈRES

CHAPITRE IV. — Pratique récente et conclusions 164

I. — L'amendement portant prohibition des spiritueux aux États-Unis. Introduction. L'amendement. Mesures antérieures. « National Prohibition Act. » Décisions du • Treasury Department. » Correspondance diplomatique. Décision de la « Suprême Court. » Règlements. 164

II. — Considérations générales sur les eaux adjacentes au territoire des États ; absence de règles générales bien que certains principes soient reconnus. Manque de bases communes. Prétentions diverses. Arrangements locaux et temporaires. 168

III. — Conclusions générales. Limitation du sujet. Différentes bases de juridictions : pêcheries, hygiène, piraterie, douanes, droit civil et criminel, etc. Motifs d'un arrangement international; cet arrangement devrait se faire au moyen d'une conférence internationale. . . 172

Bibliographie 174


QUELQUES QUESTIONS RELATIVES

A L'EXTRADITION

PAR

le Baron ALBÉRIC ROLIN

Professeur émérïte à l'Université de Gand Président d'honneur et ancien secrétaire général de l'Institut de Droit international.




W m Pl'Olo Pire, rue Royale, à Paris.

Baron ALBÉRIC ROLTN.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

Albéric ROLIN, né à Marickerke-lez-Grand le 16 juillet 1843, a fait ses études moyennes à l'Athénée de Gand, puis au collège Rollin (2 années), rue des Postes, à Paris; a fait des études de droit à l'Université de Gand, où il a obtenu le grade de docteur en droit le 16 juillet 1864, avec la plus grande distinction; a pratiqué comme avocat à la Cour d'appel de Gand de 1864 à 1913. A été bâtonnier de l'ordre en 1906; nommé en 1913 directeur de la Bibliothèque de droit international du Palais de la Paix de la Haye, organisée par lui. Exerce ces fonctions jusqu'en 1920. Depuis 1920, juge aux tribunaux arbitraux mixtes germano-belge, hongaro-belge, austro-belge, etc.... Professeur de droit criminel à l'Université de Gand de 1880 jusqu'à 1913, professeur de droit international privé en la même /Université de 1890 (date de la création du Cours) jusqu'en 1913. A pris part à la fondation de l'Institut de droit international en 1873 comme secrétaire adjoint. Membre depuis 1874 du même Institut, vice-président lors delà seconde session de Genève, a exercé les fonctions de président à Gand en 1906 et de secrétaire général depuis 1906 jusqu'à 1922. Actuellement président d'honneur du même Institut. Membre de l'Académie, royale de Belgique; depuis 1880; membre de la Commission de droit international privé, attaché au ministère des Affaires étrangères et de plusieurs autres Commissions. Secrétaire général depuis 1914 de l'Académie de droit international de la Haye, etc.

PRINCIPALES PUBLICATIONS

Ouvrages généraux.

1. Traduction française du Projet de Code international de Dudleg Field, 790 p., in-8", Gand, 1881.

2. Droit international privé, 3 gros volumes, Gand, 1897.

3. Le droit moderne de la guerre, Bruxelles, 1920, 3 volumes.

4. Huit annuaires de l'Institut de droit international : sessions de Florence en 1908, de Paris en 1910, de Madrid en 1911, de Christiania, 1912, d'Oxford en 1913, de Paris en 1919, de Rome en 1921, de Grenoble en 1922.

5. Recueil analytique de toutes les résolutions de l'Institut depuis sa fondation en 1873 jusqu'en 1914, en matière de droit international.


180 ALB. ROLIN. — NOTICE

Monographies.

1. La peine de mort. État de la question. Revue de droit international, 1870. 35 p.

2. Le nouveau projet de Code pénal italien. Même revue, 1877 et 1878, 52 p.

3. Mémoire pour la princesse Georges Bibesco et le prince Bibesco intervenant contre le prince Bibesco. Questions de droit international, 150 p., Gand, 1879.

4. Les phases de droit pénal. Revue de droit international, 1889, 22 p.

5. Observations sur lés résolutions arrêtées par l'Institut de droit international à Oxford sur l'extradition. Même revue, 30 p.

6. Les infractions politiques. Même revue, 1884, 70 p.

7. La provocation à des crimes ou délits non punie comme participation criminelle. Même revue, 1886, 28 p.

8. L'extradition. Examen de quelques documents scientifiques et législatifs récents sur la matière. Même revue, 1887, 40 p.

9. La science et la conscience du droit. Même revue, 1889, 15 p.

10. L'affaire Cuttihg. Conflit entre les États-Unis et le Mexique. Même revue, -1888, 26 p.

11. L'Union internationale de droit pénal. Même revue, 1890, 56 p.

12. Le statut personnel en matière pénale. Même revue, 1899, 38 p.

13. La faillite en droit international. Longue étude dans la Revue de droit international, t. V (1903) et VI (1904).

14. Rapport sur les conflits de lois en matière d'obligations (dans l'Annuaire de l'Institut de droit international, t. XXII, 55 p.

15. Rapport sur la nécessité d'une déclaration de guerre. Annuaire de l'Institut de 1906, 28 p.

16. L'affaire Iooris. Revue de droit international, t. VIII, 1906.

17. Grotius et Vattél, dans les Bulletins de l'Académie royale de Belgique. Tiré â part 1924.

18. La crise de la neutralité. Extrait des Bulletins de l'Académie royale de Belgique, 1924.

19. Le droit d'angarie. Dans la Revue de droit international public.

20. Note doctrinale sur l'arbitrage du Macedomian dans lé Recueil des arbitrages internationaux de M. de Lapradelle et Politis, p. 205 à 230, X. II, etc.


QUELQUES QUESTIONS RELATIVES À L'EXTRADITION

PREMIÈRE PARTIE GÉNÉRALITÉS SUR L'EXTRADITION

CE n'est pas dans une étude aussi restreinte qu'il est possible de développer, d'une manière quelque peu complète, les principes qui régissent l'importante institution juridique de l'extradition. Nous nous garderons d'embrasser toute cette vaste matière. Deux questions seront traitées d'une manière approfondie, parce qu'elles sont particulièrement délicates, parce qu'elles ont donné lieu à des controverses infinies et ont été résolues de manières très diverses, tant dans la science que dans la pratique des États. Il faut cependant commencer par rappeler quelques notions générales et quelques règles essentielles, sur lesquelles il n'y a pas, d'ailleurs de difficultés bien graves.

Cet exposé préliminaire ne sera pas inutile parce que, si les questions qu'il fait surgir au seuil de la matière ne soulèvent point de grandes difficultés, il n'y a souvent pas un accord unanime sur leur solution, et que leur importance est considérable. Nous ne traiterons pas de la procédure: en matière d'extradition, cela nous entraînerait beaucoup trop loin. Chaque pays organise à son gré cette procédure. Elle est parfois très rudimentaire, parfois très compliquée; elle est quelquefois pour ainsi dire nulle. Cet examen serait cependant très intéressant, mais surtout au point de vue du droit public interne, plutôt qu'au point de vue du droit public international. Nous ne dirons qu'une chose et ceci touche au droit international, c'est qu'il est très généralement admis que l'extradition s'opère par la voie diplomatique.

Les questions dont nous nous occuperons dans la première partie de cette étude sont les suivantes :

1° Définition de l'extradition;

2° Un État a-t-il le droit d'extrader les criminels qui se sont réfugiés sur son sol? Sur quoi repose ce droit et quelles sont ses conditions?

1923. , 13


182 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

Un État peut-il se refuser systématiquement à toute extradition comme aussi à conclure des traités d'extradition?

4° Doit-il ou peut-il exiger la réciprocité? Observations sur les lois d'extradition;

5° Aperçu rétrospectif de l'histoire de l'extradition.

I. Définition de l'extradition. — On a souvent observé qu'il est dangereux de définir : omnis definitio periculosa. Mais ce danger est parfois plus apparent que réel. Il provient d'une fausse conception de ce que l'on doit comprendre dans la définition d'un acte juridique, de la tendance que l'on éprouve à y mettre en évidence toutes les conditions auxquelles la légitimité de cet acte est subordonnée, toutes les conséquences qu'il entraîne. On peut s'en convaincre quand on examine certaines définitions que l'on a cru devoir donner de l'extradition. Il n'est pas difficile, à notre sens, de définir celle-ci. Il suffit en somme de dire nettement en quoi cet acte juridique consiste, de telle manière qu'on ne puisse le confondre avec tel autre acte pouvant présenter avec l'extradition certaines analogies, mais cependant d'une nature différente. Il faut notamment la différencier de l'expulsion, et il est très simple de dire, à ce point de vue, que l'extradition est l'acte par lesquel un État livre une personne inculpée d'un crime ou délit ou condamnée à l'État qui a le droit de la juger, et de la punir. Cette définition est claire. Elle suffit pour distinguer nettement l'extradition de l'expulsion. Celleci est tout simplement l'acte par lequel un État, pour se débarrasser de la présence d'un hôte étranger, dont la présence sur son sol est inquiétante et de nature à compromettre sa sécurité ou son ordre public, le fait conduire au delà de la frontière, sans le livrer pour cela à l'État étranger qui le réclamerait pour le juger ou le punir à raison d'une infraction qu'il aurait commise sur son territoire. II se peut du reste que l'étranger expulsé n'ait commis dans un autre pays aucun crime ni délit. L'État, qui l'expulse simplement, ne s'en préoccupe pas; quand il expulse, il le fait dans son propre intérêt; il ne le fait nullement dans celui d'un État étranger quelconque qui le revendiquerait. Il y a plus, comme l'extradition, c'est-à-dire le fait de livrer un étranger auquel on a donné asile à ses juges naturels, est soumise d'après le droit international et les usages internationaux à certaines conditions, il ne faut pas que l'expulsion devienne une extradition déguisée. Ce serait le cas où le gouvernement, désirant se soustraire aux formalités et aux conditions de l'extradition, ferait conduire l'étranger qu'il expulse dans le pays où il a été condamné ou est poursuivi pour un crime ou délit politique ne donnant pas lieu à extradition. Ce serait là un subterfuge déloyal qu'il faut répudier énergiquement. L'État qui expulse le fait uniquement dans son intérêt propre.

Il est bien vrai cependant que, lorsqu'un État se trouve en pré-


GÉNÉRALITÉS 183

sence d'un étranger indésirable, dont l'extradition est réclamée en même temps à bon droit, il a plus d'avantage lui-même à l'extrader qu'à l'expulser. Il arrive, à chaque instant, qu'un étranger expulsé rentre dans le pays d'où il a été chassé, et le danger est beaucoup plus grand aujourd'hui qu'il ne l'était autrefois, grâce au développement inoui des moyens de transport et à la rapidité des locomotions. Que l'on songe seulement à ces bandes de voleurs internationaux, qui se transportent sans cesse d'un pays dans un autre pour exercer leur coupable industrie. Sortis par une porte, ils ne tardent pas à rentrer. Lorsque au contraire un de ces étrangers essentiellement indésirables est extradé, il y a toute chance qu'il soit condamné tout au moins à un emprisonnement de quelque durée et que l'État, où il a reçu une hospitalité qu'il ne méritait pas, en soit débarrassé d'une façon plus durable. « Il importe à la sécurité publique » disait la commission anglaise nommée le 17 août 1877 pour s'occuper de l'extradition, « de ne pas laisser séjourner sur le territoire des individus qui peuvent apparaître comme plus ou moins dangereux, et la Commission a pensé que ce motif à lui seul pourrait suffire pour accorder l'extradition même sans réciprocitél. » Ces observations sont fort justes, mais il n'en est pas moins vrai que l'extradition a lieu avant tout dans l'intérêt de l'État qui la sollicite. On peut même dire qu'elle s'opère, qu'elle a été instituée dans un but plus élevé, dans un but de sécurité générale, de sécurité universelle, dans un but de défense contre l'armée du crime. On â dit qu'à l'ubiquité du crime devait correspondre l'ubiquité de la répression. Ce n'est pas tout à fait exact et tel n'est point l'idéal qu'il faut poursuivre. Ce qu'il faut tâcher de réaliser, c'est la certitude de la répression malgré l'Ubiquité du crime. Mais il n'est pas désirable que celui qui s'est rendu coupable d'un crime, puisse être poursuivi, jugé, condamné et châtié dans un pays quelconque, et partout où l'on pourra le trouver et le saisir. L'idéal c'est qu'il ne puisse jamais se soustraire à l'action des Tribunaux qui sont compétents pour le juger, ni à l'exécution de la peine qu'ils auront prononcée contre lui, qu'il ne puisse s'y soustraire en franchissant simplement la frontière, en se rendant en pays étranger. L'intérêt commun de tous les États y est engagé, et, dans aucun domaine de droit, leur solidarité n'apparaît avec plus d'évidence. En aucun domaine leur interdépendance, cette motion moderne qui s'est substituée à la conception égoïste et funeste de leur indépendance absolue, ne se manifeste d'une manière plus éclatante. Tous ont besoin d'une justice réelle, effective, assurée. Elle ne sera assurée que si chacun d'eux se refuse à faire de son territoire une espèce de

1. Reproduit dans le rapport de M. A. Brocher à l'Institut de droit international. Voir Annuaire de l'Institut, 1879-1880, p. 205.


184 ALB. ROLIN. ^ L'EXTRADITION

lucus, un asile sacré pour lès criminelsi qui ont violé les lois d ordre social dans un pays âmi. Nous y reviendrons plus loin quand nous parlerons de l'obligation d'extrader.

Certains auteurs ont essayé de définir l'extradition d'une manière plus précise. M. Von Listz a proposé au Congrès des jurisconsultes Allemands, dans sa session de Cassel, de préciser davantage la nature juridique de cet acte international. C'est, disait-il, un acte d'assistance judiciaire internationale et non de juridiction cosmopolite \ Le savant criminaliste Von Bar a critiqué cette proposition. Il admet que l'extradition est un acte d'assistance judiciaire internationale, et tous les auteurs le reconnaissent. Mais il n'en résulte pas, d'après lui, qu'elle ne soit point en même temps un ade de juridiction cosmopolite. Lorsqu'une association prête à une autre son aide pour la répression des crimes et des délits, elle s'associe par le fait à son action et agit, dit von Bar^ en vue dé réaliser une idée cosmopolite, celle de la solidarité des nations, en ce qui concerne l'administration de la justice et le maintien du droit. C'est très exact. Mais cette collaboration à l'oeuvre de l'administration de la justice, ne s'identifie nullement avec l'exercice de la juridiction pénale dans Un autre pays. Elle n'est qu'une aide, une assistance judiciaire, comme l'observe avec infiniment de raison, von Listz. Seulement celui-ci en déduit des conclusions erronées quand il soutient que l'État qui extrade doit prêter son aide aveuglément et sans examen. Il doit, au contraire pouvoir examiner si son concours est requis en vue d'un acte de justice, ou d'un acte injuste ou arbitraire. Non pas qu'il doive se préoccuper de la question de savoir si celui dont l'extradition est requise est poursuivi avec raison, ou s'il a été justement condamné. Mais, pour que l'extradition soit requise en vue d'un acte de justice, il faut nécessairement que l'État qui réclame l'extradition d'un criminel soit compétent pour le juger et le punir, non seulement en vertu des règles admises par lui sur la compétence, mais d'après les principes admis par l'État à qui la demande d'extradition est adressée 8.

Mais il était vraiment inutile de résoudre, dans la définition de l'extradition, la question dé savoir si elle constitue une simple assistance judiciaire ou, en même temps un acte de juridiction cosmopolite. Par la définition très simple que nous en avons donnée, on sait ce qu'elle est, et cette définition suffit pour qu'elle ne puisse être confondue avec un autre acte international quelconque, pour la distinguer surtout très nettement de l'expulsion.

II. Un État a-t-il le droit d'extrader ceux qui se sont réfugiés

1. Fr. von Listz, Sind gleiche Grundsatze des internationalen Rechls fur die curopaische Staaten und eventuell welche (Berlin und Leipzig, Guttentag, 1882), p. 25.

2. Von Bar, Die Lehre zur Auslieferung. Extrait du Gerichtssaal, 34» volume.


GÉNÉRALITÉS 185

sur son sol après avoir commis des crimes ou des délits dans un pays étranger et à quelles conditions?

Nous faisons abstraction du cas où il s'est lié par des conventions d'extradition vis-à-vis de tel pu tel État; car dans ce cas il faut bien qu'il s'y conforme. Mais la question est de savoir si un État peut, en dehors de toute convention, s'emparer ainsi de la personne d'un étranger qui n'a nullement troublé l'ordre public dans son territoire, et le livrer à un État étranger, s'il peut, en vertu des principes, s'engager à le lui livrer, si des conventions d'extradition sont légitimes. Ne peut-on pas dire qu'en le faisant, il viole les lois de. l'humanité, qu'en accueillant un étranger sur son sol il lui a promis sa protection dans sa personne et dans ses biens, qu'il trompe la confiance que l'étranger a mise en lui? Il est tout d'abord manifeste que, s'il est extradé en vertu d'une convention d'extradition, il ne pourrait tenir ce langage. Il sait que, s'il a commis un crime en pays étranger avant de solliciter un asile dans un autre pays, il sera exposé à être livré à l'État dans le territoire duquel il a gravement troublé l'ordre social, et, surtout en présence de la généralité, de l'universalité même que l'institution juridique de l'extradition a acquise, il ne peut l'ignorer. Quant à la question de savoir si un État a le droit de s'engager par convention à livrer un criminel étranger à un autre État qui a le droit de le juger et de le punir, il n'y a pas deux opinions * et si, comme nous le démontrerons, un État n'a même pas le droit de/se Tefuser systématiquement non seulement à extrader, mais même à conclure dés conventions d'extradition, la question est résolue sans qu'il faille insister davantage. Qui a l'obligation a nécessairement le droit. La conception trop absolue du droit d'asile conduirait aux conséquences les plus funestes. E L'impunité absolue et le droit d'asile », dit Beccaria, dans son traité des délits et des peines, « ne se distinguent que par une question de plus ou de moins, mais comme l'efficacité des peines dépend plus de là certitude de leur application que de leur gravité, l'asile attire plus un crime que les peines n'en détournent. C'est pourquoi la puissance des lois doit suivre tout citoyen, comme l'ombre suit le corps 2 ». Il est impossible de s'exprimer en termes plus énergiques.

Mais à quelles conditions l'État de refuge pourra-t-il extrader? on est d'accord qu'il faut que les tribunaux de l'État requérant soient compétents internationalement, qu'ils le soient non seulement aux yeux de cet État, mais aussi d'après les principes admis par l'État de refuge. S'il est une base de compétence qui est universellement admise, c'est celle résultant du lieu de l'infraction. Il en

1. Despagnet, Droit international public, troisième édition, p. 314; Lammasch Auslieferungs Pfliçht und Asylrecht, p. 31 et suiv. et tous les auteurs.

2. Beccaria, Traité des délits et des peines, ch. xxi.


.186 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

est une autre qui est admise par beaucoup d'États, mais qui ne l'est point par tous; c'est celle résultant de la nationalité du délinquant. La plupart des traités n'admettent que la compétence basée sur le lieu de l'infraction. Mais il arrive que certains pays qui admettent la double base de compétence : lieu de l'infraction, nationalité du délinquant, consentent à extrader l'inculpé ou le condamné qui appartient par sa nationalité à l'État requérant, lors même que celui-ci n'admettrait que la compétence territoriale. Il va de soi que la question de savoir où l'infraction a été commise peut donner lieu à de grosses difficultés, par exemple quand il s'agit d'une activité criminelle prolongée ou d'une infraction qui se compose de plusieurs actes commis dans des territoires divers, d'une infraction dont les éléments sont dispersés. Cette question ne sera pas examinée ici; bornons-nous à dire que, dans un cas pareil, la double compétence doit toujours être admise. Mais il ne suffit pas que le résultat seul de l'infraction se soit produit dans un autre pays, si l'activité criminelle ne s'y est point prolongée.

Dans tous les cas, le fait de livrer l'inculpé ou le condamné à un État qui n'aurait point de juridiction sur lui, et dont les tribunaux n'auraient point compétence pour le juger, ne constituerait ni un acte d'assistance judiciaire, ni un acte de juridiction cosmopolite, mais un acte de force injustifiable.

Disons un mot seulement d'une question fort débattue et diversement résolue qui surgit lorsque l'extradition ne peut s'opérer en fait, bien que l'on soit dans un cas où elle serait autorisée, par exemple si l'État où le crime a été commis refuse de recevoir le criminel. Certains auteurs, M. Lammasch par exemple, soutiennent que dans ce cas l'État de refuge a un droit de juridiction subsidiaire sur l'inculpé, et il est des législations qui l'admettent, par exemple le code autrichien. La science italienne semble en général favorable à cette théorie. Nous croyons qu'elle est excessive. Il nous est impossible de l'exposer et de la discuter dans toute son ampleur, outre qu'elle ne se rattache pas directement à la question de l'extradition 1.

Il n'est pas nécessaire, en principe, pour qu'un État puisse extrader, qu'il s'y soit engagé par traité vis-à-vis de l'État qui requiert l'extradition. Inutile de s'étendre sur ce point. Tous les auteurs sont d'accord et l'Institut de droit international a proposé à cet égard des résolutions fort sages, lôrs de sa session d'Oxford en 1881, en s'exprimant comme suit :

« 2. L'extradition n'est pratiquée d'une manière sûre et régulière que s'il y a des traités et il est à désirer que ceux-ci deviennent de plus en plus nombreux.

1. Lammasch, op. cit., p. 37 et suiv. von Mohl-Carrara, Manfredini, Paretti etc., cités par Lammasch. '


GÉNÉRALITÉS 187

« 3. Toutefois, ce ne sont pas les traités seuls qui font de l'extradition un acte conforme au droit et elle peut s'opérer même en l'ab. sence de tout lien contractuel. »

Les exemples d'extraditions accordées sans traité préalable ne sont pas rares. Mais il est à observer que les traités d'extradition interdisent en général toute extradition pour des faits autres que ceux qu'ils prévoient, et que les lois d'extradition interdisent en général d'extrader, si ce n'est en vertu d'une convention formelle. Seulement ces lois ne sont pas bien nombreuses, tandis que les traités se sont multipliés considérablement, conformément au voeu de l'Institut, depuis ses Résolutions connues dans la science sous le nom de résolutions d'Oxford. Tous les auteurs sont d'accord pour reconnaître qu'en principe et au point de vue du droit international, rien ne s'oppose à ce que l'extradition soit accordée sans traité, tout en admettant que la législation d'un État puisse défendre au gouvernement de le faire.

Nous examinerons maintenant si, et dans quelle mesure, l'extradition peut être considérée comme un devoir international pour les États.

III. Un État peut-il se refuser systématiquement à toute extradition comme aussi à conclure des traités d'extradition?

Despagnet 1 en abordant cette question, qu'il ne discute du reste pas avec quelque développement, fait observer que, si l'on y a répondu diversement, c'est parce que l'on s'est placé tantôt au point de vue du droit positif, tantôt au point de vue du droit théorique.

« Au point de vue du droit positif, » dit-il, l'extradition n'est obligatoire que si elle est commandée par un engagement venant d'un traité dont le pays requérant peut invoquer les termes; c'est là une conséquence de cette idée bien simple que le droit international n'ayant pas de loi formelle, ne peut se traduire que par l'accord volontaire des États. Mais, si l'on se place sur le terrain des devoirs réciproques des États considérés au point de vue du droit rationnel, l'extradition devient une obligation dont l'inobservation constitue une violation du droit international tel que le comprend la conscience du monde civilisé. » La distinction que fait cet auteur, généralement si limpide et si clair, entre le droit positif et le droit qu'impose la conscience du monde civilisé, que peuvent imposer aussi les usages entre nations, lesquels ne sont que l'expression de cette conscience, n'est pas aussi irréprochable lorsqu'il s'agit du droit international que lorsqu'il s'agit du droit interne d'une nation. Bien des règles incontestées du droit international ne résultent que de la conscience juridique du monde civilisé, traduite dans des usages plus ou moins universels. Dans son excellent ouvrage sur l'extradition, Lammasch

1. Despagnet, op. cit., p. 316.


188 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

semble tout d'abord admettre qu'un État qui refuse l'extradition né viole nullement le droit international, s'il n'est pas lié par un traité. « Il ne peut être question dé violation du droit international, dit-il, que quand cet État a reconnu au préalable expressément ou tacitement son obligation d'extrader. » Mais à la page suivante il reconnaît déjà que, tout au moins dans les rapports entre les États centraux et occidentaux de l'Europe, l'usage s'est établi depuis plusieurs siècles de se livrer réciproquement des individus coupables de crimes graves contre des personnes privées. Il ne veut pas aller cependant jusqu'où va Grotius et n'admet cette obligation que pour les États entre lesquels s'est établi un usage de ce genre, tandis que Grotius pose en règle absolue que l'État qui accueille sur son territoire un individu coupable d'un crime commis en pays étranger, n'a que le choix entre deux partis ; lé livrer ou le punir aut dedère aut punire*. Le fait qu'il l'a reçu sur son sol lui impose cette obligation pour éviter qu'on ne vienne jusque chez lui poursuivre le criminel, les armes à la main. Et, comme d'habitude, Grotius cite une multitude de faits historiques, d'où il semble résulter que les anciens ont eu parfois des vues plus claires que les modernes, en ce qui touche les exigences des bonnes relations entre États.

A notre sens, Grotius a pleinement raison en principe, au moins en ce sens qu'un pays ne peut se refuser systématiquement à toute extradition. S'il fait de son territoire un lieu d'asile pour les malfaiteurs étrangers, il commet par cela même une violation positive du droit international, à moins qu'il ne les punisse ou ne les livre. Sans cela il protège, il favorise ceux qui troublent l'ordre public par des actes graves en pays étranger. En vain objëcterait-on l'indépendance des États. Elle n'autorise pas un État à commettre des actes qui nuisent à un autre État, comme celui de donner refuge à ceux qui compromettent la sécurité de celui-ci, de les couvrir de sa protection. Au surplus, l'idée de cette indépendance absolue est fausse, ainsi que nous l'avons observé, et c'est avec raison qu'on lui a substitué la notion de leur interdépendance Jamais du reste cette interdépendance ne s'est manifestée avec plus d'évidence que de nos jours. Jamais elle n'a été plus étroite. Les nations ont besoin les unes des autres. Les grandes catastrophes qui frappent les unes retentissent chez les autres. Il doit exister par conséquent entre elles une union naturelle, nécessaire puisqu'elles ont besoin les unes des autres et de là, naît pour chacune le devoir de ne pas favoriser par de coupables complaisances les individus qui mettent en danger l'ordre public et la paix chez les autres.

1. Lammasch, op. cit., p. 57.

2. De jure belli et pacis, livre II, chap. rxi, p. 4.


GÉNÉRALITÉS 189

La claire vision de ces rapports étroits et nécessaires entre les États a vivifié la conception déjà ancienne d'une société naturelle entre les nations, qui s'est aujourd'hui incorporée dans le pacte de Versailles, qui â reçu une confirmation nette par une convention solennelle entre un grand nombre de nations. Qui dit société, dit nécessairement droits et devoirs. Ubi societas, ibi jus. « Partout où deux êtres, également libres et autonomes, observe très justement Weissl vivent l'un à côté de l'autre, soit d'une existence individuelle et physique, comme deux hommes, soit d'une existence collective et morale, comme deux peuples, nous voyons apparaître l'idée de droit. Chacun de ces êtres peut et doit user librement dés facultés égales qui appartiennent à son semblable. Dans toute société, qu'elle se compose d'hommes ou qu'elle se compose de nations, la liberté de chacun est limitée par celle d'autrui.... »

A toutes les époques où la science a projeté de grandes clartés sur les problèmes au milieu desquels se débat l'humanité, l'on avait déjà vu poindre cette grande idée de la société des nations. Elle avait été aperçue par les philosophes Grecs, par les philosophes Latins, par Cicéron, Sênèque, etc. Elle n'a jamais été exprimée avec plus d'élévation et d'éloquence que par les jurisconsultes théologiens espagnols, Vittoria au xvie siècle, Suarez au xviie siècle, par ce dernier surtout, dans son célèbre ouvrage de Legibus et Deo Législature. « Bien que le genre humain » disait Suarez, « sôit divisé en peuples et royaumes » il conserve toujours une certaine unité, non seulement spécifique, mais encore politique et morale. Et, si chaque État possédant un gouvernement propre, qu'il soit république, ou royaume, constitue en soi une communauté parfaite ayant ses membres à elle, il n'en est pas moins, lui-même, dans une certaine mesure et au regard du genre humain, membre de l'univers. Pas une de ces sociétés ne se suffit à elle-même; elles ont besoin toutes de se prêter une assistance naturelle, d'entretenir un commerce et des relations l'une avec l'autre, non seulement pour leur bien-être et pour leur plus grand avantage, mais parce que cela est normalement nécessaire. Il faut donc qu'un certain droit les régisse et s'impose â elles dans cette espèce de communication et de société. « Et de société. » Le mot y est. Savigny appellera cela la communauté juridique internationale. Laurent l'appellera plus franchement une société. Aujourd'hui cette société a reçu une forme concrète. Et, si l'on ne peut pas dire que la Société des nations, organisée par le traité de Versailles, comprenne dès à présent toutes les nations du monde, elle est appelée à les embrasser toutes dans un avenir plus ou moins proche. Elle est la réalisation en droit positif de cette société naturelle et nécessaire entre les États

1. Weiss. Traité élémentaire de droit international privé. Introduction, p. vu.


190 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

dont ceux-ci, à toute époque, qu'ils l'aient voulu ou non, ont subi la loi. <

Or les règles élémentaires qui dominent les rapports entre individus doivent nécessairement aussi dominer les rapports entre États : neminem laedere, suum çuique tribuere, etc.

Qui le niera? Tout État faisant partie de la grande famille humaine doit s'abstenir de léser un autre État quelconque. Il léserait un autre État s'il accueillait hospitalièrement sur son sol les fauteurs de désordre qui ont troublé l'ordre public et la paix dans celui-ci, s'il refusait systématiquement de les lui livrer à moins qu'il ne se charge de les punir lui-même. Entre ces deux partis, le choix s'impose. Mais lorsqu'il s'agit d'un crime ou délit commis sur le territoire de l'État requérant, et à moins peut-être que le délinquant ne soit son ressortissant, l'État de refuge fera beaucoup mieux de le livrer, c'est-à-dire de l'extrader. Tout le monde reconnaît en effet qu'au point de vue de la bonne administration de la justice et de la recherche de la vérité, il est de beaucoup préférable que l'instruction et la poursuite du chef de crimes ou délits aient lieu dans le pays où l'infraction a été commise, et dans lequel au surplus l'ordre public a été le plus profondément troublé. C'est dans ce pays que se trouvent presque toujours réunies les preuves de culpabilité et, le cas échéant, celles de l'innocence. C'est là qu'habitent ordinairement les témoins, qu'ils pourront, ainsi que l'inculpé, s'exprimer et être entendus dans leur propre langue, devant des juges qui les comprendront. Sinon il arrivera le plus souvent qu'il faudra recourir à des traducteurs. Or, on ne le sait que trop : traduttore iraditore. Du moins une erreur est-elle souvent possible. En outre ce qui forme la conviction, ce qui l'emporte souvent, c'est l'accent du témoin, au moment où il dépose. C'est son geste, sa mimique. Tous ces éléments de conviction manquent nécessairement au juge étranger, statuant en pays étranger.

Notre conclusion est que le pays qui se refuserait absolument à toute extradition violerait des règles qui ne sont pas purement théoriques, comme le pense Lammasch, ce qui suffirait du reste en droit international pour qu'elles puissent être considérées comme obligatoires, mais résultent d'usages reconnus et observés par toutes les nations civilisées et qui à ce titre ont la valeur d'Un droit positif. Seulement, lorsqu'un État ne s'est pas lié par une convention positive, il lui appartient d'apprécier, dans chaque cas particulier, s'il convient qu'il donne suite à une demande d'extradition qui lui est adressée par un État étranger. Il est à remarquer en effet, que beaucoup de conventions d'extradition laissent, à chacun des États intéressés, une certaine latitude d'appréciation à cet égard.

IV. Un Etat qui conclut une convention d'extradition, doit-il exiger la réciprocité ? Observations sur les lois d'extradition.


GÉNÉRALITÉS 191

Les conventions d'extradition sont extrêmement nombreuses. La Belgique, que le savant jurisconsulte autrichien Lammasch considère comme une Leitnation, en matière d'extradition, et que sa situation géographique et l'exiguïté de son territoire ont conduite à prendre de nombreuses initiatives en cette matière, en a conclu, pour ainsi dire avec tous les pays du monde. On y rencontre toujours la condition de réciprocité. Elle figure d'ailleurs dans la plupart des traités conclus entre d'autres nations, mais quelques-unes font exception. C'est ainsi, qu'elle ne figure pas dans la convention conclue entre la Grande-Bretagne et l'Espagne. La raison en est que l'Angleterre consent parfaitement à l'extradition de ses nationaux, tandis que l'Espagne n'y consent pas. Est-il opportun qu'elle soit insérée dans les traités ? Si l'on se place uniquement au point de vue des principes, on est tenté de répondre négativement, d'autant plus que le pays de refuge peut avoir luimême intérêt à se débarrasser, non pas plus ou moins provisoirement par un arrêté d'expulsion, mais d'une manière plus définitive, d'un hôte dangereux. Mais d'autre part en repoussant une demande d'extradition formulée par un État qui refuse d'extrader lui-même, on exerce sur lui une pression qui sera peut-être très efficace. On ne peut donc qu'approuver l'opinion très sage, très mesurée, exprimée sur ce point par l'Institut de droit international dans sa session d'Oxford :

5. La condition de réciprocité, en cette matière, peut-être commandée par la politique; elle n'est point exigée par la justice 1.

Èst-il utile que des lois déterminent les pouvoirs des gouvernements en matière d'extradition, les conditions sous lesquelles un gouvernement pourra extrader ou s'obliger par convention à extrader les criminels auxquels il a donné asile, les faits pour lesquels l'extradition pourra être consentie ? La question a été discutée par les auteurs. Elle est en général résolue affirmativement. Les avantages d'une loi d'extradition sont divers. Elle est tout d'abord un pas important vers la conclusion des traités d'extradition. Les États étrangers qui seraient disposés à conclure un traité avec un État qui s'est donné une loi sur la matière, savent d'avance ce qu'ils pourront obtenir, dans quelle mesure cet État peut accéder à leur demande, et les individus étrangers qui reçoivent asile dans un pays sont avertis des conditions dans lesquelles et sous lesquelles ils y seront reçus. Et cependant des voix autorisées ont soutenu que les lois d'extradition n'étaient pas sans inconvénients. La question a été discutée par l'Institut de droit international et l'émment jurisconsulte Genevois Brocher s'est prononcé formellement, dans son rapport, contre l'opportunité des lois d'extra1.

d'extra1. de l'Institut, 1881-1882, p. 127.


192 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

dition. « L'effet de pareilles lois doit être assez naturellement d'après lui, de conduire à une sorte de moyenne, qu'on suivra, tant par habitude que par la difficulté de s'en écarter sans s'exposer à la critique : il y aura là comme un oreiller dé paresse, sur lequel on Croira pouvoir se reposer à l'abri de toute responsabilité, un lit de Procuste aux dimensions duquel les tailles les plus diverses devront s'accommoderl. » Ces observations ingénieuses ont été insr pirées à l'auteur par le fait que les conventions d'extradition pourront être assez variées suivant la position respective des États, la similitude plus ou moins complète de leurs lois, le degré de leur culture et la confiance plus ou moins grande que méritent leurs institutions judiciaires. Le savant auteur craint que, si un État adopte une loi régulatrice de l'extradition, toutes les conventions qu'il pourra conclure ne soient faites sur un type unique, fondues dans un même moule. L'expérience a démontré que ces craintes étaient vaines et la raison en est que les lois d'extradition, lorsqu'elles énumèrent les infractions pour lesquelles un État peut extrader ou s'engager à extrader, ce qui n'est pas toujours le cas, limitent simplement l'activité gouvernementale en cette matière, et ne lui proposent pas un type de convention à conclure. Ne fût-ce que pour éviter l'arbitraire, comme l'ont fait remarquer M. Louis Renault et M. von Bar, il est utile qu'une loi fixe les conditions auxquelles une extradition peut être accordée et l'Institut a, sans discussion, adopté cette opinion.

La Belgique a été la première à adopter une loi d'extradition, la loi de 1833, plusieurs fois modifiée depuis et, la dernière fois, en 1893. Nous avons déjà observé que son activité législative particulière en cette matière s'expliquait par sa situation géographique et politique. Mentionnons ensuite les lois anglaises de 1870 et 1873, américaines (États-Unis), 1848 et 1876, hollandaises, 1875, luxembourgeoise 1870, canadienne, 1877, argentine, 1885, péruvienne, 1888, et suisse, 1892*. L'examen de ces diverses lois serait intéressant mais le cadre nécessairement restreint de cette étude ne permet pas de l'aborder. On est assez surpris d'avoir à constater que la France ne possède pas encore de loi d'extradition, alors qu'elle a pris souvent les devants lorsqu'il s'agit de consacrer certains principes qui sont à la base du droit international. Un projet de loi a Cependant été voté par le Sénat le 4 avril 1879, mais il ne lui a pas été donné suite. Un nouveau projet a été soumis au Sénat le 7 décembre 1900 et'n'a pas abouti davantage 8.

La stérilité de l'activité législative de la France, comme aussi de

1. Annuaire, 1879-1880,

2. Voy. Mérignhac, Droit public international, t. II, p. 737.

3. Nous empruntons ces indications, en ce qui concerne la France, à l'ouvrage de Mérignhac cité ci-dessus.


GÉNÉRALITÉS 193

l'Allemagne, en Cette matière, est due probablement à la difficulté particulière de certaines questions que cette matière soulève et à des circonstances politiques.

V. Aperçu rétrospectif de l'histoire de l'extradition. L'extradition, telle que nous l'avons définie plus haut, c'est-à-dire le simple fait de livrer un criminel, à qui l'on a donné asile à l'État qui a le droit de le juger fet de le punir $ n'est pas une nouveauté juridique. Ce serait même une erreur d'admettre avec Villefort 1, que toutes les extraditions dont il est question dans l'histoire, dès avant le siècle dernier, et même très anciennement, auraient eu lieu pour des raisons politiques ou personnelles spéciales, et non par le sentiment conscient de l'accomplissement d'un devoir international. Ce fut certainement le cas à diverses reprises, mais pas toujours. Ce fut peut-être plus souvent le cas au moyen âge, et dans l'histoire moderne antérieurement au xixe siècle, que dans l'histoire ancienne. Grotius qui, avec sa prodigieuse érudition, énumère des cas nombreux d'extradition, en mentionne certainement, qui constituaient des concessions faites à l'intérêt politique, mais d'autres aussi, et conçoit nettement l'extradition comme l'exécution d'une obligation internationale. Il en est de même de son prédécesseur Alberico Gentili. Pour lui, comme pour Grotius, le devoir du pays de refuge lorsqu'il s'agit d'un crime grave est : aut dedere, aut punire. C'est une juste cause de guerre que de ne faire ni l'un ni l'autre, et il rappelle que les Lacédémoniens ont fait la guerre aux Messéniens, parce qu'un meurtrier réfugié chez qes derniers n'avait été ni livré ni puni 8.

S'il est constant que bien des actes d'extradition ont été accomplis au moyen âge et même dans les temps modernes sous la pression de considérations politiques, que très souvent même elles ont été effectuées pour des causes politiques, et qu'elles n'ont pas eu pour mobile le sentiment profond du devoir des États les uns vis-à-vis des autres, il est bien certain d'autre part que les penseurs ne s'y trompèrent pas. Nous avons cité Grotius et son illustre prédécesseur Alberico Gentili. Bodin, dans son traité De Republica, n'est pas moins explicite. Il affirme sans hésitation que l'État de refuge ne peut refuser de livrer ceux qui se sont rendus coupables d'un crime grave, sans offenser la puissance étrangère qui réclame son extradition : Sic enim statuo reum fugitivum sceleris conscium sine summa alienae majestatis injuria retineri non posse. Il importe dit-il, que le coupable soit jugé là où le crime a été commis, non seulement au point de vue de la manifestation de la vérité et de la réception dès preuves, mais aussi en vue de l'exemple et de l'effet

1. Des traités d'extradition, p. 8.

2. Bodinus, De Republica, V. III, chap. vi. ,


194 ALB. R0L1N. — L'EXTRADITION

d'intimidation que l'application des peines a pour but de produire. Il ne faisait de reste en cela, que de se conformer à la doctrine de la plupart des post-glossateurs. Observons toutefois en passant qu'il exclut l'extradition pour des infractions politiques pures.

On doit, reconnaître cependant que les successeurs de Grotius s'écartèrent de la doctrine du grand homme, et Puffendorf 1 par exemple, n'admet l'obligation d'extrader qu'en vertu d'un traité. Telle est aussi la doctrine de Voet, de Kluber, Martens, Leyser, etc., tandis que Vattel, Burlamaqui, etc., restent fidèles à sa doctrine. Ce fut une réaction manifeste et nous verrons plus loin en traitant spécialement des crimes et délits politiques à quelles circonstances elle fut due. Mais, bien qu'au xvme siècle beaucoup d'auteurs ne voulussent point reconnaître l'obligation pour un État d'extrader des criminels auxquels il avait donné asile, à moins qu'il n'y fût obligé par traité, on n'en était pas moins d'accord sur la nature de cet acte juridique, sur sa raison d'être et sur sa conformité aux exigences de la justice et des bons rapports entre les nations.

Il y eut, du reste, dès cette époque, maints traités d'extradition. Lammasch mentionne comme le plus ancien de tous, un traité de 1313, mais il en est de plus anciens, ^notamment un traité cité par Nys 2 conclu en 1242 entre Henri II, duc deBrabant et Guillaume II, comte de Hollande, et Westlake en signale un plus ancien encore conclu en 1174 entre l'Angleterre et l'Ecosse 3. On mentionne aussi un traité conclu en 1303 entre Edouard III, roi d'Angleterre et Philippe le Bel, roi de France. Mais ce n'est pas un véritable traité d'extradition, c'est un traité tendant simplement à l'expulsion de certains individus dangereux dans les quinze jours de la réquisition.

Tout au contraire, certaine convention conclue en 1307 entre Robert III, comte de Flandre et le magistrat de Louvain, constitue bien une convention d'extradition, mais ne vise que les criminels récidivistes. La convention de 1376 entre Charles V, roi de France, stipulant pour le Dauphiné, et le comte de Savoie, celle de 1615 entre les États de Brabant et le gouvernement du pays de Liège, celle de 1736 entre la France et les Pays-Bas autrichiens constituent, elles aussi, de véritables conventions d'extradition. Mais on a souvent cité comme présentant ce caractère, d'autres conventions d'une nature très différente, basées sur des motifs purement politiques et conclues sous l'empire d'une pression. Ce n'est que dans la seconde moitié de xixe siècle que les conventions d'extra1.

d'extra1. Elementa, liv. VIII, chap. m, par. 23 et 24. Voet, de Statulis, par. 2, chap. i, n° 6. Kluber, Droit des Gens, Liv. III, chap. n, par. 66. Martens, Droit des Gens, liv. III, chap. m, par."101. Leyser, Medilationes ad Pandectas, Mad. 10. — Vattel, Droit des gens, liv. III, chap. vit, par. 76 et 77. Burlamaqui, Droit naturel, t. II, part. IV, chap. m, par. 23-29.

2. Nys, Le droit international, t. II, p. 291.

3. Westlake, International Law, t. I, p. 246.


GÉNÉRALITÉS 195

dition, sous l'impulsion donnée par la Belgique, deviennent de plus en plus nombreuses et apparaissent comme dictées par la nécessité d'assurer partout, d'une manière plus complète, le respect de la justice et l'exécution réelle de ses sentences en matière répressive. Elles y apparaissent en outre, sauf quelques exceptions, comme purifiées d'un élément pernicieux qui avait été, à certaines époques de l'histoire de la féodalité et même de l'histoire moderne, le mobile déterminant de certaines demandes d'extradition et même de lâches complaisances : la passion et les haines politiques, que dis-je, les haines privées. Dans son ouvrage considérable sur rextradition, Bernard rapporte que le père du grand Mirabeau obtint en 1777 des Pays-Bas l'extradition de son fils, qui avait fui à Amsterdam avec Sophie Monnier, après s'être procuré contre lui une lettre de cachet; et Martens rappelle deux cas analogues, entre autres celui d'une extradition demandée et obtenue pour cause d'adultère 1. Ce n'est pas à la satisfaction de rancunes privées, moins encore celle des nécessités politiques que l'extradition doit servir. Son but, son but unique, qui la rend légitime, nécessaire, c'est de faire en sorte que l'exercice de la justice répressive, condition sine qua non de la sécurité générale et du maintien de la paix intérieure, ne soit point frustrée de tout effet, et paralysée grâce à la facilité de plus en plus grande qui s'offre aux criminels de se soustraire à l'application et à l'exécution de la peine. Si la nécessité de l'institution de l'extradition apparaissait surtout autrefois pour les petits pays, dont il est aisé d'atteindre la frontière, en quelque point du territoire que l'on se trouve, elle existe aujourd'hui pour tous les États, quelle que soit leur étendue, grâce au développement prodigieux des moyens de locomotion. A défaut de l'extradition, et c'est une considération que l'on omet souvent de faire valoir, ils devraient pour se défendre recourir de plus en plus à une mesure cruelle et souvent injuste, à cette terrible détention préventive qui apparaît parfois comme une dure nécessité et dont on s'efforce partout de restreindre l'application.

1. Bernard, Traité de l'extradition, t. I, p. 398 et 31. T. L Martens, Droit international, p. 396.


DEUXIÈME PARTIE

LA QUESTION DE L'EXTRADITION POUR CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES

IL est de principe aujourd'hui presque universellement admis, que l'extradition ne doit pas être accordée pour crimes ou délits politiques, ni pour faits connexes à de pareils crimes ou délits.

Il s'en faut que ce principe ait toujours été admis. Dans l'antiquité, comme au moyen âgé, et même dans les temps modernes, les États n'avaient aucune répugnance à se livrer mutuellement, pour peu qu'ils fussent en bonnes relations, qu'ils fussent amis, les individus qui sur leurs territoires respectifs s'étaient rendus coupables de crimes ou délits politiques contre l'État qui réclamait leur extradition. Antérieurement au xixe siècle, les délits politiques étaient d'après Lammasch, les seuls qui donnassent lieu à extradition 1: Il va trop loin à notre avis, mais il est certain que c'est principalement en vue de ceux-ci, que l'extradition a été admise et pratiquée. Cela se conçoit aisément.

Les rapports entre individus appartenant à des pays différents, les échanges de personnes, les émigrations, les établissements en pays étranger, étant plus rares qu'ils ne le sont devenus, les évasions des criminels hors de territoire où ils avaient troublé l'ordre public par leurs méfaits étaient plus difficiles et plus rares. Ils se condamnaient du reste, en fuyant, à un exil souvent assez dur. D'autre part, l'État dont ils avaient violé les lois pénales par des infractions graves, était du moins débarrassé d'eux, et il se contentait souvent de cette satisfaction incomplète. Il n'en était pas ainsi lorsqu'il s'agissait de crimes politiques. On sentait le besoin d'une répression plus énergique, plus exemplaire, ayant une répercussion, un retentissement aussi grand que le crime, une répression qui fut de nature à intimider tous les participants au crime, tous ceux qui seraient tentés d'obéir aux mêmes inpirations. Aussi constate-t-on que, si tous les exemples d'extraditions antiques, relatés par les auteurs, ne se rapportent pas à des crimes ou délits politiques, il en est ainsi pour la plupart. Il en est même d'extraordinaires, et les

1. Lammasch, op. cit., p. 203.


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 197

auteurs rapportent que Catpn demanda un jour au Sénat romain de livrer César aux Gaulois, parce qu'il leur avait fait une guerre injuste.

Une pareille indépendance de jugement, une telle élévation d'esprit planant au-dessus des intérêts et des préjugés nationaux, ne se verrait certainement plus de nos jours. Cette extradition n'eut point lieu, cela va sans dire, mais le fait est significatif. L'extradition resta telle à travers les âges. S'il arrivait qu'elle s'effectuât à raison d'infractions de droit commun, on extradait surtout à raison de crimes politiques. Les jurisconsultes les plus célèbres admettaient sans difficulté que l'on extradât pour des infractions de ce genre. Le grand Grotius, Bodin, Vattel, une légion d'écrivains citaient parmi les crimes pouvant justifier une demande d'extradition : la haute trahison. Quelle en fut la conséquence? C'est qu'au xvie, au xvne et au xvme siècles, notamment, les extraditions apparurent presque toujours comme des actes de complaisance dictés soit par des intérêts politiques, soit par des sympathies politiques ou, dans des cas assez fréquents, par la crainte des .conséquences d'un refus. II y eut des cas où elles furent véritablement extorquées. C'est ainsi qu'en 1516, Philippe le Beau, roi deiCastiJle? père de Charles-Quint, se rendant de Flandre en Espagne, et ayant été jeté par la tempête sur la côte anglaise, fut retenu en Angleterre par le roi Henri VII; et le roi ne le laissa partir qu'après lui avoir extorqué, malgré une longue résistance, la promesse de lui livrer le comte de Suffolk qui s'était réfugié dans les États de Philippe. Il était stipulé, il est. vrai, que la peine de mort ne lui serait pas appliquée. Le comte, de Suffolk était le neveu d'Edouard IV et le représentant des prétentions de la maison d'York. Le comte de Suffolk fut livré, enfermé à la Tour de Londres, et alors seulement Philippe le Beau, fut autorisé à partir 1. Au xviie siècle, l'Ecosse livra à la reine Elisabeth les barons d'Ecosse révoltés. Les Pays-Bas livrèrent va Charles II les complices du meurtre judiciaire de Charles.Ier. En 17.80 l'Espagne livra à la France un certain « Ogé, » qui avait pris part à un soulèvement politique à Saint-Domingue. Mais il y eut aussi des cas de refus. C'est ainsi que Henri IV refusa de livrer Morgan à Elisabeth et Antonion Perez. à Philippe II. Des sympathies, des antipathies, des craintes plus ou moins vagues, dictaient aux gouvernements leur attitude. C'est évidemment à des mobiles de ce genre que doit être attribué le refus opposé par la Russie à la Turquie de lui livrer un rebelle, Iusuf. Dès qu'on se trouvait sur le terrain de la politique, l'opinion des savants, qui en grande majorité, se prononçaient alors en faveur de l'extradition pour crimes politiques, importait naturellement fort peu. Et si les Pays-Bas ont refusé

1, Moore> on Extradition, t. I, p. 304 et Hossock Law of Nations, p. 117. 1923. 14


198 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

de livrer à l'Espagne en 1828 et en 1829 plusieurs réfugiés politiques tandis qu'ils ont livré à la France des Français prévenus de délits politiques qui constituaient en même temps des délits de presse, ne peut-on pas en conclure que des sympathies ou des antipathies pour tel ou tel régime politique ont été le grand motif de cette diversité d'attitudes? ,

C'est évidemment aussi sous la pression de l'Angleterre que le Sénat de Hambourg livra au gouvernement anglais en 1801, les Irlandais Nappier, Tandy et Blackwell, compromis dans l'insurrection de leur pays; et, lorsque, dans le style emphatique de l'époque, Bonaparte lui écrivit : « Votre lettre ne justifie pas votre conduite; la vertu et le courage sont le soutien des États; la servilité et la bassesse les ruinent; vous avez violé les lois de l'hospitalité d'une manière qui aurait fait rougir les tribus nomades du désert, » il oubliait que ces prétendues lois avaient été violées ou observées tour à tour par les nations civilisées, suivant les variations de leur intérêt. Ce langage hautain n'était donc que déclamation pure et paraît d'autant plus étrange que, peu d'années après, celui qui le tenait, montrait au monde comment il entendait le respect du droit d'exil, en faisant saisir le duc d'Enghien sur le sol étranger, pour le faire fusiller ensuite, après un jugement dérisoire, dans les fossés du donjon de Vincennes.

C'est en Hollande que s'est manifestée pour la première fois une énergique protestation contre l'extradition pour infractions politiques. Provo Kluit s'éleva fortement contre cette mesure 1. On a même soutenu que l'expression crimes politiques (crimina politica) a pour la première fois apparu dans la science à cette époque.

Lammasch a parfaitement démontré que c'était là une erreur. Il a rappelé que cette expression figurait déjà dans les ouvrages de De Bonald (1812) deLesgraverend (1816) de Schmalz (1817) de Tittmann (1822). Jusque-là on se servait généralement du terme « HauteTrahison » (Hochverrath) ou, comme Grotius, des termes crimina quae statum publicum tangunt. Toujours est-il que le premier monument législatif dans lequel le terme défit politique apparaît est, comme je l'ai fait remarquer il y a longtemps, la charte française de 1830. Depuis lors, elle est devenue d'un usage courant.

Provo Kluit appelle de ce nom les crimes qui visent tout d'abord la forme du gouvernement, quae primario formam regiminis spectant. La définition est un peu vague, mais semble refléter assez exactement les idées de l'époque, et c'est apparemment en ce sens que le terme a été entendu, lorsque la loi belge du 1er octobre 1833, le reprenant dans la célèbre brochure de Provo Kluit, a virtuellement interdit, en son article 6, toute extradition pour un délit politique ou

1. De deditione profugorum.


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 199

pour tout fait connexe à un semblable défit. Pour tout fait connexe à un semblable délit. La loi belge allait donc plus loin que Provo Kluit. Elle excluait de l'extradition, non seulement le crime politique pur, mais les faits connexes, c'est-à-dire ceux qui adhéraient pour ainsi dire au crime politique, qui s'y rattachaient par un lien de causalité. Elle en excluait, à plus forte raison, le crime complexe c'est-à-dire lé fait matériel unique qui constituait à la fois un attentat politique, et une violation de la morale commune et ordinaire, le crime mixte ou complexe. « Nés d'une'révolution, » disait Nothomb, Un homme d'état illustre qui avait contribué au mouvement insurrectionnel-de 1830, « nous ne renierons pas les révolutionnaires qui, moins heureux que nous, ne sont pas parvenus à se faire une patrie 1. » La lutte contre l'extradition pour crimes politiques a pris, à partir de ce moment, un caractère plus accentué. On ne se dissimulait pas, on ne s'était jamais dissimulé leur caractère particulier. Mais, tandis que les uns se préoccupaient surtout de la gravité de leurs conséquences pour l'État directement attaqué, d'autres envisageaient surtout leur moralité, leur mobile inspirateur, leur variabilité extrême d'aspect suivant les temps et les lieux. Nul n'a mieux fait ressortir leur caractère, lorsqu'on les envisage à ce point de vue, que l'illustre Guizot, dans les admirables pages qu'il a écrites sur l'application de la peine de mort en matière politique. « L'immoralité des crimes politiques, disait-il, n'est ni aussi claire, ni aussi immuable que celle des crimes privés; elle est sans cesse travestie ou obscurcie par les vicissitudes des choses humaines; elle varie selon les temps, les événements, les droits et les mérites du pouvoir; elle chancelle à chaque instant sous les coups de la force qui prétend la façonner selon ses caprices et ses besoins. A peine trouverait-on dans les sphères de la politique quelque acte innocent ou méritoire, qui n'ait reçu en quelque coin du monde ou du temps, une incrimination légale 2. » Ces observations sont sans doute empreintes d'une vérité profonde. Écoutons cependant l'autre cloche. Voici comment s'exprime l'auteur anonyme d'une dissertation insérée dans le Recueil des Lois et Arrêts de Sirey 3. « L'auteur d'une révolution violente ouvré sous ses pieds un abîme, dont lui ni aucun de ses complices ne sont capables de mesurer la profondeur et l'étendue. Le renversement de l'autorité légitime, sous quelque forme qu'il soit projeté ou exécuté, ne peut jamais être de sa nature un attentat isolé et passager. Il a pour suite inévitable le renversement de l'état légal avec toutes ses nombreuses ramifications; les fruits de ce bouleversement sont l'anarchie et l'usurpation. Et, dès que ces deux fléaux ont remporté la victoire, le hasard ou une résistance armée,

1. Albéric Rpliti, Revue du droit international, XVI, 1884, p. 262.

2. Guizot, De la peine de mort en matière politique.

3. T. XXVI, 2. p. 107.


200 ALB, RQLIN. r-? L'EXTRADITION

en dedans ou en dehors peuvent seuls prévenir Ja dissolution entière du corps social.... » On pourrait répondre tout d'abord qu'une révolution n'a pas toujours pour objet le renversement de l'autorité légitime ni de l'état légal; que son but peut très bien être le rétablissement de l'autorité légitime, qu'elle n'a pas toujours pour effet l'anarchie et l'usurpation, que le résultat peut en être au contraire le renversement d'un usurpateur. Mais il n'est pas nécessaire d'insister sur cette observation. Il suffit de remarquer que, si la révolution réussit, le criminel d'aujourd'hui sera considéré comme un héros demain, dans le pays même où la révolution a été tentée. Et, s'il eh est ainsi dans ce pays, quelle sera l'appréciation des États étrangers? Tout dépendra de leur sympathie pour telle ou telle forme de gouvernement, pour la personne même de tel ou tel souverain, de tel ou tel chef de gouvernement étranger. Il leur sera impossible d'ailleurs de perdre de vue que le criminel poUtique n'est pas inspiré, comme le criminel ordinaire, par les plus bas instincts, ou tout au moins par le désir égoïste de satisfaire des rancunes personnelles, par la passion de la vengeance, qu'il a sa source dans des sentiments généreux, dans un besoin de justice, dans lé désir ardent de servir son pays, en lui donnant un gouvernement mieux approprié à ses moeurs, à ses besoins, en le soustrayant à la tyrannie, soit d'un despote, soit (et cette tyrannie est la pire de toutes) à celle d'une tourbeignorante et fanatisée. Tel sera le point de vue des États étrangers désintéressés dans la querelle. Or, c'est de leur point de vue qu'il faut se préoccuper puisqu'il s'agit de savoir s'il convient qu'ils soient obligés de déférer à une demande d'extradition basée sur des crimes politiques. Et, ou bien le mouvement patriotique qui s'est produit en pays étranger a toutes leurs sympathies et, alors accorder l'extradition des émeutiers au gouvernement légal qui la réclame et qui les punira sévèrement jurerait avec toutes ses sympathies pour la cause, dont ils se sont constitués les champions et avec son sentiment intime de justice, ou bien c'est l'émeute qui est triomphante c'est le gouvernement institué par les émeutiers, qui réclame l'extradition des malheureux défenseurs du régime légal; et alors leur conscience s'insurgera encore plus contre l'idée de les livrer à la vindicte de ceux auxquels ils n'ont fait qu'opposer une résistance, ayant au moins pour elle toutes les apparences de la légalité, et commandée souvent par un serment de fidélité.

Vérité en deçà des Jtnonts, erreur au delà, crime aujourd'hui, acte d'héroïsme demain, l'infraction politique est d'une moralité qui varie sans cesse suivant les temps et les lieux, et l'on conçoit très bien jqué si la science, représentée par ses plus grandes illustrations, a pu admettre autrefois l'extradition pour des crimes politiques, les États ne l'aient jamais admise que par complaisance, par sympathie pour l'État qui la réclamait ou par la crainte de


CRiMËS ET DÉLITS POLITIQUES 201

s'exposer à des représailles s'ils la refusaient. Accorder l'extradition pouf des motifs de ce genre n'est pas même sans quelque danger. Les Vents et les marées sont changeants. Les vaincus d'hier peuVent être lés vainqueurs de demain et pourraient bien se plaindre de ce que tel ou tel État étranger ait porté préjudice à leur cause en extradant leurs partisans, au moment où ils paraissaient avoir échoué dans leur entreprise.

Lé principe de la non-extradition pour infractions politiques, pouf la première fois consacré par la loi belge, ne tarda pas à se propager et fut inséré dans un traité d'extradition conclu entré la France et la Suisse, lé 30 septembre 18321. Il n'y eut plus guère de monographies . sur la question pendant les vingt-cinq années qui suivirent. Mais lé principe était acquis. Dans son ouvrage magistral sur l'instruction criminelle publié en 1846 2, Fâustin Hélie le constate, et cite une instruction ministérielle du 5 avril 1841 qui l'affirme. Il mentionne même plusieurs traités conclus pâf la France avec divers États qui consacrent le principe, oubliant seulement de dire que la Belgigque en avait pris l'initiative. Au surplus, si les savants ne traitèrent guère la question à cette époque, les hommes d'État se prononcèrent sans hésitation. Lord Palmerston, entre autres, s'en expliqua nettement en 1849 avec sa Véhémence habituelle, et parlant de l'extradition pouf crimes politiques, déclara que tout gouvernement qui, de sa libre Volonté, ferait pareille extradition, mériterait d'être mis au ban de l'humanité, comme s'étânt déshonoré. La cause était gagnée et l'on était loin de la doctrine de Gentili, de Grotius et de Bodin.

Mais la formule, belge bien qu'elle ait été généralement adoptée, donne cependant heu à quelques difficultés.

Et tout d'abord elle exclut l'extradtion pour infractions politiques et pour faits connexes. Qu'est-ce que des infractions connexes? Cela suppose manifestement des faits qui ne se confondent pas, qui ne s'identifient pas avec des délits politiques, des faits qui viennent se greffer pour ainsi dire sur le délit politique, qui sont unis avec lui par un'lien de causalité. Dans le cours d'un soulèvement, sans même qu'il y ait déjà Une guêtre civile à proprement parler, Un groupe d'éméutiers pille la boutique d'un armurier pour se procurer des armes. Voilà certes un fait connexe au crime d'insurrection qui est un Crime essentiellement politique. Pas d'extradition en principe* Il se peut qu'une autre question surgisse, que par un seul et même fait mâiériel, on ait pofté atteinte à la morale commune et ordinaire et à l'ôf dre politique. C'est ïé crime où délit complexe. L'extradition ést«elle en principe interdite aussi pour une infraction de ce genre?

1.Billot,- Traité di'l'extradition, p. 109.

2. Fàustih Heliè, Instruction criminelle, X,, II, p. 686 et suiV; ■■ "-.


202 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

Il faut répondre affirmativement sans hésiter. Si le fait séparé de l'infraction politique ne peut donner lieu à extradition à raison de sa connexité éventuelle avec une infraction politique, à plus forte raison doit-il en être ainsi lorsque l'élément politique et l'élément non politique se trouvent réunis dans un seul et même fait matériel. Le lien est beaucoup plus étroit.

Mais il est une autre question plus difficile qu'il faut essayer de résoudre. C'est celle de savoir ce que c'est qu'un délit politique ou une infraction politique. Les lois et les traités qui se servent de cette expression ne définissent pas l'infraction politique. D'après l'opinion la plus générale, exprimée cependant sous des formes assez diverses, ce qu'il faut envisager, c'est l'objet immédiat et direct de l'infraction. Les crimes politiques sont d'après Provo Kluit : ceux qui visent principalement (primario) la forme du gouvernement; d'après Rossi, ceux qui sont dirigés contre la personnalité du corps social, contre l'existence et le mode d'existence d'un État; d'après Chauveau et Hélie, ceux qui visent la forme sociale d'une nation déterminée; d'après Morin, ceux qui sont dirigés contre la nationalité et le pouvoir qui gouverne; d'après Haus, Thonissen et Tissot, etc., ceux qui battent en brèche l'ordre politique; d'après Rauter, ceux qui sont dirigés contre les institutions politiques d'un pays déterminé; d'après Schirach, ceux qui sont dirigés contre les organes de la puissance publique établis par elles; d'après Bluntschli, ceux qui sont dirigés contre la constitution et le système politique d'un État donné; d'après von Listz, ceux qui visent les droits politiques de la Communauté et des individus. Von Listz, qui précise, dit qu'il faut examiner la portée du bien juridique attaqué, die Bedeutung des durch die That angegriffene Rechtsguts. Chacune de ces définitions contient tout au moins une parcelle de vérité. Elles s'accordent en ce qu'il faut voir l'objet de l'infraction, non pas l'intention de son auteur ni les conséquences probables ou effectives de l'acte. On peut commettre une infraction politique dans le but de satisfaire une rancune personnelle.

Pour se venger d'un personnage politique, d'un souverain, on peut provoquer un soulèvement populaire. Ce n'en sera pas moins une infraction politique. Un acte de vengeance privée ou inspiré par le simple désir de pêcher en eau trouble, peut avoir des conséquences politiques. Qu'elles aient été prévues ou non, cet acte ne sera, pas une infraction politique si on ne les a pas directement voulues. Il faut s'en tenir à l'objet direct de l'infraction. Mais, si l'infraction n'implique pas uniquement une attaque contre l'ordre politique, si elle implique en outre une agression contre la vie humaine, le régicide par exemple, ou une agression contre les droits privés, contre la propriété, est-elle encore un crime ou un délit politique? Non, elle est un crime ou un délit complexe ou un délit mixte; car


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 203

elle est en partie politique, en partie non-politique \ Ortolan a tenté, dans son ouvrage sur le droit criminel, de faire rentrer des infractions de ce genre dans les infractions politiques ou non-politiques, d'après un travail de comparaison et de balance, d'après une espèce de dosage des éléments politiques et des éléments nonpolitiques qu'elles comportent. Ce système impliquerait en vérité une opération des plus délicate, et il vaut beaucoup mieux reconnaître le caractère hybride qu'elles ont réellement, celui d'infractions mixtes ou complexes. Remarquons en passant qu'Ortolan semble trop élargir le cercle de ces infractions, en y comprenant toutes les attaques dirigées contre la propriété, la liberté individuelle, lorsque envisagées en elles-mêmes elles constituent tout simplement des violations de ces droits. Le socialiste pratique qui, pénétré de la vérité de l'axiome Proudhonien, que la propriété c'est le vol, essayerait de commencer la grande liquidation sociale en dépouillant le bourgeois, commettrait un délit qui n'aurait rien de politique. Il n'attaquerait pas le principe, il violerait tout simplement le droit que ce principe consacre.

Nous avons essayé de définir les crimes politiques comme aussi les crimes connexes. De Holtzendorff a cependant soutenu qu'une définition de ces crimes est impossible 2. Mais il a ouvert la voie à cette définition en distinguant nettement les attentats à l'organisation de toute société quelconque et les infractions dirigées contre le système politique d'un état déterminé. Le même auteur soutient que le régicide est un crime politique et von Listz va jusqu'à soutenir qu'il n'y a pas de crime plus politique, ce qui a donné lieu à une discussion entre lui et Louis Renault 3. « Y aura-t-il donc des escroqueries politiques comme on veut admettre des assassinats politiques, » s'écrie Renault, et vôn Listz répond affirmativement. Il rappelle que, d'après le droit anglais, il y a incontestablement un adultère politique, et que c'est un crime de haute trahison, d'après le Crimal Code Bill (1878, section 35), que de violer une reine, la fille aînée d'un roi ou d'une reine régnante ou l'épouse du fils aîné ou de l'héritier présomptif 4. On pourrait répondre que, quand on

1. Voir mon étude sur les infractions politiques, passim, dans la Revue de Droit international, 1884. Les diverses définitions y sont analysées.

2. De Holtzendorff, Die Auslieferung der Verbrecher und das Asylrecht.

3. Des crimes politiques.

4. Un statut d'Edouard III disposait en ce sens. D considérait, du reste, aussi comme haute trahison la fausse monnaie qui n'est assurément pas un crime politique. On se demande, dit M. Dubois (Histoire du droit criminel, t. III, p. 291), pourquoi le statut parle de la fille aînée et non pas des autres filles, et il répond que c'est sans doute parce que le roi voulait conserver la faculté de la marier et de ne pas perdre le subside qu'il avait le droit d'exiger de ses tenanciers à cette occasion. C'était toujours la pensée fiscale, dit-il, qui dominait toute autre considération. L'explication du savant jurisconsulte est assurément ingénieuse mais parait un peu hardie.


204 ALB. ROLÏN. -^ L'EXTRADITION

est sur le terrain scientifique, les singuliers écarts de la loi positive ne prouvent rien. Mais la vérité est que la question est mal posée.' Il ne s'agit pas de savoir si l'assassinat peut être un assassinat politique, mais si l'assassinat politique constitue un crime politique. Or c'est en réalité un crime mixte; lé but portique poursuivi par lé meurtrier ne fait pas perdre à son crime le caractère d'un assassinat, c'est-à-dire d'une violation si grave du droit le plus sacré de toute personne humaine, que son caractère politique est absolument relégué au second plan. C'est un acte abominable partout et toujours. La formule dé la loi belge qui est de 1833 n'était cependant pas irréprochable et un événement tragique lé démontra. Elle impliquait logiquement une indulgence trop grande pour certains grands crimes que la passion politique peut inspirer. Il semble bien en effet que cette loi fût de nature à exclure l'extradition pour le régicide. Si le régicide n'est pas nécessairement un crime connexe à une infraction politique, c'est-à-dire uni par un lien de causalité à une autre infraction de nature purement politique, il semble qu'il implique quelque chose de plus, qu'envisagé en lui-même il ait à la fois lé caractère d'un crime politique et celui d'un crime de droit commun. Provo Kluit lui-même tout en défendant le principe de là nonextradition pour infractions politiques, faisait exception pour l'assassinat d'un souverain ou d'un membre de sa famille. Mais la loi belge ne contenait aucune exception pour des crimes si graves. Or les nommés Gélestin et Jules Jaquinx tous deux français, avaient tenté en 1854 de faire sauter au moyen d'une machine infernale, le train qui transportait Napoléon III, de Lille à Dunkerque, et Célestin Jaquin était parvenu à se réfugier en Belgique. Le gouvernement français réclama son extradition. Mais la Chambre des mises en accusation de la Cour de Liège, et celle de la Cour dé Bruxelles fendirent des décisions contradictoires. L'une était appelée à se prononcef sur le maintien du mandat d'arrêt décerné contre Jacquin; l'autre à donner son avis sur l'opportunité et la légitimité de l'extradition, avis qui ne lie pas du reste le gouvernement et ne constitue pas un arrêt contre lequel il soit possible de pourvoir en cassation. Elle émit un avis défavorable à l'extradition, tandis que la chambre des mises en accusation avait confirmé le mandat d'arrêt. C'était assurément par une interprétation un peu libre de la loi de 1833 que la Cour de Liège et après elle la Cour de Cassation, avaient admis, en confirmant le mandat d'arrêt, que le régicide ne rentrait pas dans les termes de cette loi et n'échappait pas à l'extradition ; mais il faut reconnaître qu'elle correspondait à l'intention du législateur de l'époque. A peine trois ans après, dans la discussion de la loi de 1836 sur là répression des crimes et des délits

1. Us n'étaient point frères comme on l'a dit parfois,- ni même parents.


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 205

commis en pays étranger, le ministre de la Justice Ernst, qui avait été le rapporteur de la loi d'extradition, combattant un amendement d'après lequel la loi nouvelle n'aurait pas été applicable aux délits politiques, ni aux faits connexes à de semblables délits, rappelait, pour les flétrir, les attentats d'Alibaud et de Fieschi « qui ne portaient pas seulement atteinte à l'ordre politique mais violaient la loi morale et le droit commun universels. » Et M. Liedts, rapporteur de la loi nouvelle ayant exprimé le regret que l'observation n'eût pas été présentée lors de la loi d'extradition, M. Ernst soutint que cette dernière n'avait pas entendu exclure l'extradition du chef de régicide et termina par ces mots : je me félicite d'autant plus de cette explication qu'il est maintenant reconnu dans quel esprit nous avons fait la loi d'extradition et qu'à aucune époque nous n'avons confondu avec les crimes politiques, les crimes attentatoires aux personnes ou aux propriétés énumêrées dans cette loi.

Voilà donc la portée que le rapporteur de la loi de 1833 sur l'extradition, attribuait à celle-ci. Le gouvernement belge ne déféra pas cependant à la demande du gouvernement français. Il faut reconnaître en effet que le texte de cette loi né concordait guère avec l'interprétation du ministre. Il y aurait eu, suivant toute apparence, une protestation de l'opinion publique, si le gouvernement avait cédé à la réclamation du gouvernement impérial, et celui-ci fut assez sage pour retirer sa demande. Mais, après lés explications données par le ministre, près de vingt ans auparavant, eh l'absence de toute pression quelconque, sur l'esprit dans lequel la loi d'extradition avait été adoptée, il ne pouvait être douteux pour personne, qu'elle serait modifiée de manière à y correspondre, et c'est ce qui eut heu. La loi du 22 mars 1856, posa en effet le principe suivant : « Ne sera pas réputé délit politique ni fait connexe à un semblable délit, l'attentat contre la personne du chef d'un gouvernement étranger ou des membres de sa famille, lorsque cet attentat constitue le fait, soit de meurtre, soit d'assassinat, soit d'empoisonné^ ment. »

Quelque imparfaite qu'elle soit en la forme, cette disposition, connue dans la science sous le nom de clause d'attentat, a été insérée dans nombre de traités, et il n'est pas exact de dire, comme l'a dit M. Lammasch, que la loi de 1856 ne serait pas seulement une Gelégenheitsgesetz, une loi de circonstance mais Une Vertègenheitsgesetz, une loi inspirée par la peur. Les paroles prononcées près de vingt ans auparavant par une bouche autorisée, montrent clairement qu'elle reproduisait exactement la pensée du législateur de 1833. Nous avons dit toutefois qu'elle était bien imparfaite en la forme. La loi belge dit manifestement une chose inexacte en disposant que l'assassinat d'un chef de gouvernement étranger ne sera réputé ni délit politique, ni fait connexe à Un semblable délit. Si ce n'est pas un


206 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

délit politique, c'est au moins un fait connexe à un délit politique, ou un délit complexe. Il eût été beaucoup plus simple de faire exception nettement à la règle de la non-extradition pour faits connexes, s'agissant de crimes aussi graves. Nous aimons bien mieux les règles adoptées par l'Institut de Droit international dans sa session d'Oxford en 1880. Elles sont formulées comme suit :

ARTICLE 13, — L'extradition ne peut avoir lieu pour faits politiques.

ART. 14. — L'Etat requis apprécie souverainement d'après les circonstances, si le fait à raison duquel l'extradition est réclamée a ou non un caractère politique. Dans cette appréciation, il doit s'inspirer des deux idées suivantes :

A. Les faits qui réunissent tous les caractères de crimes de droit commun (assassinats, incendies, vols) ne doivent pas être exceptes de l'extradition, à raison seulement de l'intention politique de leurs auteurs.

B. Pour apprécier les faits commis au cours d'une rébellion politique, d'une insurrection ou d'une guerre civile, il faut se demander s'ils seraient ou non excusés par les usages de la guerre.

Ces formules sont-elles à l'abri de toute critique? Nous ne l'avons pas pensé, et nous avons proposé nous-même de les modifier plus tard. Conformément à notre rapport, l'Institut a adopté une règle un peu différente lors de sa session de Genève en 1892. Mais, avant d'examiner celle-ci, il convient d'étudier de plus près les importantes résolutions arrêtées à Oxford et très connues dans la science sous le nom de Résolutions d'Oxford. En les comparant aux règles admises par la loi de 1856, combinée avec celle de 1833, on constate tout d'abord qu'il n'y est plus question de faits connexes à des crimes ou délits politiques, pas plus du reste qu'il n'y est question de délits mixtes ou complexes. Au fond l'Institut a peut-être bien fait d'écarter cette classification. Elle avait du reste été combattue au sein de l'Institut par Lammasch, non pas qu'elle fut fausse mais parce que d'après cet éminent jurisconsulte, si les délits que l'on qualifie de délits politiques connexes ou complexes, ou mixtes, ne sont pas des délits politiques purs, ils n'en sont pas moins des délits politiques, mais des délits politiques compliqués d'attentats au droit commun et à la morale commune, indépendamment de toute visée politique. L'Institut s'est borné à proclamer en principe que l'extradition ne peut avoir lieu pour faits politiques. Mais immédiatement apparaissent les restrictions qui sont formulées avec une extrême prudence. On y vise cette fois, d'une manière très générale il est vrai, l'assassinat d'Un chef de gouvernement ou d'un membre de sa famille, mais on y vise tous les assassinats quelconques ainsi que quelques autr.es gros crimes; Il semblerait au premier abord que d'après la clause d'attentat, l'assassinat politique ne donnerait lieu à extra-


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 207

dition que si la victime est un chef de gouvernement ou un membre de sa famille, et que tout autre assassinat politique, celui d'un premier ministre par exemple, ou d'une espèce de dictateur dût y échapper. Cette conclusion serait sans doute forcée, mais ce n'en est pas moins ainsi qu'elle a parfois été interprétée, par Lammasch par exemple. L'Institut l'a évitée en parlant des assassinats en général, comme des incendies et des vols en général. Ils ne doivent pas être exceptés de l'extradition à raison seulement de l'intention politique de leurs auteurs. Ce n'est pas sans discussion que l'Institut a admis l'extradition pour assassinat, et l'on a fait des objections. On a donné des exemples de cas dans lesquels l'extradition pour un assassinat politique aurait révolté la conscience, par exemple celui de Charlotte Corday. Sans remonter jusqu'au meurtre d'Holopherne, on aurait pu citer quelques autres cas de ce genre, comme l'ont fait quelques auteurs. Il a été répondu que des cas de ce genre sont si rares, qu'il est à peine possible de formuler une règle qui les prévoie. On aurait pu répondre aussi que l'État auquel la demande d'extradition est adressée, a toujours une certaine latitude d'appréciation et qu'il en usera, surtout lorsque l'État requérant est si profondément troublé que des actes de ce genre paraissent plus compréhensibles et plus excusables, sans qu'ils puissent se justifier complètement. Mais c'est avec un peu plus de difficulté que l'on a admis l'extradition pour d'autres infractions que l'assassinat pour l'incendie ou pour le vol, sans que l'auteur puisse y échapper, en soutenant .qu'il a commis ces crimes ou délits dans une intention politique. Ici l'Institut a été plus loin en apparence du moins, que la clause d'attentat. Mais sa formule était quelque peu équivoque, comme nous le verrons plus loin. Enfin l'Institut a envisagé une hypothèse qui n'a certainement pas été prévue par ceux qui ont imaginé la clause d'attentat, c'est celle où il s'agit d'actes commis dans le cours d'une insurrection ou d'une guerre civile. Il est évident que la notion des crimes politiques doit dans ce cas s'élargir considérablement. Des actes qui, dans des circonstances normales, ne perdraient nullement leur caractère de crime ou délit donnant lieu à extradition, fussent-ils commis sur la personne d'un souverain ou chef de gouvernement, peuvent perdre toute criminalité, du moins aux yeux des pays désintéressés dans la querelle, lorsqu'ils sont commis dans le cours d'une insurrection ou d'une guerre civile « quand même il s'agirait d'homicide intentionnel et prémédité. » Inutile d'insister. Et cependant tout n'est pas permis dans le cours d'une guerre civile. Où est la limite? M. Lammasch qui n'admet l'extradition que pour le Meuchelmord, l'assassinat avec guet-apens, en donne pour raison qu'il ne trouve aucun acte qui ne puisse jamais être justifié, malgré ses rapports avec un grand fait historique, une insurrection, une guerre civile. Il se trompe. Même le meurtre avec


208 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITIOÎT

préméditation peut constituer non un crime, mais un simple fait de guerre, s'il a été commis dans le cours d'une guerre civile. N'est-il pas dans là nature de pareilles guerres de comporter des surprises, des embuscades et l'embuscade n'est-elle point un vrai guet-âpens? Et cependant, si des homicides de cette espèce, commis dans le cours d'une guerre civile, ne peuvent échapper à la qualification d'assassinat par le gouvernement légal, que seront-ils pour lés gouvernements étrangers, comme aussi aux yeux de la raison? De simples faits de guerre ne donnant certainement pas lieu à extradition? Ce ne sont du reste, évidemment pas des faits de guerre qu'ont envisagés, malgré la généralité des termes, les articles 295 et 296 du code pénal français, les articles 393 et 394 du code pénal belge.

Quels sont donc les actes violents qui conserveront toujours leur criminalité, même s'ils sont commis dans le cours d'une guerre civile, et que cette circonstance ne fait pas échapper à l'extradition? L'article 14 des Résolutions adoptées par l'Institut à Oxford, en 1880 dit que ce sont ceux qui ne sont pas excusés par lés usages de la guerre, et il est bien certain que l'Institut a entendu ici le mot excusés dans le sens de justifiés. Cette formule n'a pas été adoptée sans une assez vive opposition, importante surtout par les personnalités émihentes de qui elle émanait : von Bar. Lammasch, von Listz, etCi Elle était justifiée. Il y a des choses que l'on comprend plus facilement, que l'on est plus disposé à excuser dans la guerre civile, la plus incivile de toutes les guerres. « Celui qui veut faire des révolutions, dit assez pittoresquement von Listz, doit ôter ses gants glacés et saisir le glaive et la torche (?) au lieu de la sonnette du président. Il n'y a pas de révolutions sans carreaux cassés et crânes endommagés. » Il y a du vrai dans ces observations, bien que l'absolution donnée d'avance à tout emploi du glaive, à tout emploi de la torche par les insurgés* nous paraisse regrettable. Il n'en est pas moins exact que le critérium adopté par l'Institut était défectueux. Pasquale Fiore soutenu par Arntz, en proposait un essentiellement différent. Il fallait d'après eux, admettre l'extradition pour les crimes et délits de droit commun perpétrés dans Une guerre civile, dès qu'ils ne sont pas nécessaires. On a tant abusé de l'excuse de nécessité, la nécessité est chose si discutable, si différente en ses degrés, qu'il est très dangereux d'innocenter ou dé justifier d'avance tout ce qui apparaît comme nécessaire. II y avait cependant un autre critérium que l'on eût pu discuter et qui ne l'a pas été. On aurait excepté simplement de la règle delà non-extradition en matière politique, tout crime odieux, a foui crime, comme le proposait la commission anglaise de 1878 vers laquelle allaient toutes mes préférences.

En attendant, la clause d'attentat, quelque imparfaite qu'elle fût, faisait le tour du monde et était insérée dans la plupart des


GRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 209

traités. Dès 1887, Lammasch ne relevait plus que quatre États qui eussent obstinément refusé de l'accepter sous une forme ou sous une autre : la Grande-Bretagne, les États-Unis d'Amérique, la Suisse et l'Italie et ce par des motifs divers. Il ajoutait, il est vrai, qu'aux États Unis personne n'en avait fait la proposition et qu'elle aurait peu de chance d'être admise. Mais ses prévisions étaient inexactes; dès le 11 novembre 1888, les États-Unis consentirent à son insertion dans leur traité avec la Belgique. L'observation du savant jurisconsulte resta vraie, il faut le reconnaître pour la Suisse; mais l'article 10 de la dernière loi suisse sur l'extradition édictée en 1892 donna cependant satisfaction, dans une eertaine mesure, aux idées dont s'était inspiré le législateur belge \ Voici en effet le texte de cet article :

. « L'extradition né sera pas accordée pour les infractions politiques. -^ Elle sera accordée, alors même .que le coupable alléguer rait un motif ou un but politique, si l'infraction pour laquelle elle est demandée constitue principalement un défit commun. .

« Le Tribunal fédéral appréciera, dans chaque cas particulier, le caractère de l'infraction selon Tes faits de la cause.

« Lorsque l'extradition sera accordée, le Conseil fédéral y mettra la condition que la personne dont l'extradition est demandée, ne sera pas traitée d'une façon plus rigoureuse à cause de son motif ou dé son but politique. » Cette loi constitue un grand progrès et la réserve finale de l'article est, dans tous lés cas, très recommandable si l'on se rallie au système suisse. Mais le critérium auquel elle a récours pour déterminer si une infraction mixte doit ou non être tenue pour .politique et qu'elle a emprunté semble-t-il, à Ortolan 2 impose au Tribunal fédéral une tâche extrêmement difficile. Comment détermihera-t-il, dans chaque cas particulier, si l'infraction constitue principalement un délit politique. On lui impose un travail de jaugeage ou de dosage très délicat. Il s'agit de comparer des intérêts et des droits extrêmement différents, et le résultat de ce travail dépendra absolument des opinions individuelles, des points de vue personnels. C'est le système de l'arbitraire, dans toute la force du mot. La solution que nous fournit la loi suisse n'est donc pas très heureuse. Elle ne contient du reste aucune disposition spéciale pour les faits commis dans le cours d'une guerre civile, aucune non plus, en ce qui touche la véritable nature des infractions qui ne visent-pas l'ordre politique ou social de tout pays quelconque.

Il semble que là nécessité de combler ces lacunes se soit bientôt manifestée. Elle apparaît clairement dans quelques faits qui seront

1. Albéric Rolin. — Dissertation précitée dans la Revue de Droit international; année 1888.

2. Ortolan, Eléments de droit pénal, 4» édition, p. 311.


210 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

relatés ci-après. On y verra combien la pratique des nations est encore incohérente^ en ce qui concerne l'extradition à raison d'actes qui constituent incontestablement des agressions contre l'ordre politique, mais qui sont en même temps des violations graves de certaines lois fondamentales, destinées à protéger la sécurité géné^ raie et l'ordre social dans tous les pays civilisés.

Le mouvement de réaction qui s'était produit contre la maxime brutale et excessive de la non-extradition pour toute infraction inspirée par la politique ou ayant un objet politique, quelque grave qu'elle fût au point de vue de là morale ordinaire et du droit commun, s'étendit, comme nous l'avons vu, sous la pression des événements, à des pays que l'on considérait comme irrémédiablement hostiles à la clause d'attentat ou à des clauses analogues. L'assassinat du Président des États-Unis, Lincoln, qui excita un sentiment d'horreur non seulement dans ce pays, mais dans le monde entier, parce que rien ne l'excusait, parce que la victime ne comptait que des admirateurs ou des approbateurs, y contribua. Ce sont les faits qui souvent engendrent les principes. Ils en sont la pierre de touche. Les assassins s'étartt réfugiés en pays étranger, les États-Unis n'hésitèrent pas à demander leur extradition. Us l'eussent demandée même à l'Angleterre et se préparèrent à la demander 1 dans la croyance que Booth l'un d'eux s'y était réfugié; mais il n'y fut pas trouvé. Son complice Surrat qui s'était réfugié à Rome et s'était engagé dans l'armée papale fut arrêté sur l'Ordre du cardinal Anto_ nelli, qui promit de l'extrader, si une requête d'extradition en bonne forme était présentée. Surrat parvint malheureusement à s'échapper, mais le gouvernement italien s'engagea à l'extrader, s'il était trouvé en Italie. Ce point doit être spécialement noté, car l'Italie est peutêtre, de tous les pays, celui qui s'est montré le plus opiniâtrement opposé à l'extradition pour meurtre ou assassinat politique. On ne peut se dissimuler, il est vrai, que les questions de sympathies ou d'antipathies nationales ont continué à exercer, à cette époque, une certaine influence sur les décisions des gouvernements saisis d'une demande d'extradition, et il en fut ainsi sans doute, lorsque la France refusa de livrer à la Russie le nommé Hartman, accusé d'attentat à la vie du Gzar. Mais les États-Unis, malgré les sympathies que pouvaient avoir pour les criminels les nombreux Irlandais habitant leur territoire, ne firent nulle difficulté pour livrer à l'Angleterre le nommé Michael O'Brien inculpé de participation au meurtre de Lord Cavendish dans le Phoenix Park à Dublin, un meurtre évidemment politique V

En somme la longue lutte qui s'était engagée contre la portée

1. Moore, On Extradition, t. II, p. 319, à la note.

2. Moore, op. cil., t. II, p. 311.


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 211

trop absolue de l'exclusion de l'extradition pour délits politiques et pour faits connexes à de semblables délits, s'était terminée en faveur de ses adversaires et l'on admit unanimement que l'extradition ne doit pas être refusée pour des crimes et délits graves de droit commun, par le motif seuLque leur objet final ou leur mobile est politique. C'est absolument de cette pensée que s'est inspiré l'Institut de droit international lorsque, dans sa session de Genève, en septembre 1892, il a modifié quelque peu, sur notre proposition, les Résolutions d'Oxford. Voici en effet le texte qu'il a adopté :

« ART. 13. — L'extradition ne peut être admise pour crimes ou délits purement politiques.

aElle ne sera pas admise non plus pour infractions mixtes ou connexes à des crimes ou délits politiques, aussi appelés délits politiques relatifs, à moins toutefois qu'il ne s'agisse des crimes les plus graves au point de vue de la morale et du droit commun, tels que l'assassinat, le meurtre, l'empoisonnement, les mutilations et les blessures graves volontaires et préméditées, les tentatives de crimes de ce genre et les attentats aux propriétés par incendie, explosion, .inondation, ainsi, que les vols graves, notamment ceux qui sont commis à main armée et avec violences. »

Cette nomenclature parait sans doute un peu large, au premier abord, mais l'Institut y admit immédiatement après un correctif d'une sérieuse importance. Nous ne mentionnerons tout d'abord que pour mémoire les mesures qu'il est permis de prendre vis-à-vis dés étrangers, que l'on refuse d'extrader pour crimes et délits politiques. Si leur présence dans un pays limitrophe de celui où ils ont gravement troublé l'ordre public et l'ordre politique est vraiment inquiétante pour le pays et constitue même pour lui un danger, l'État auquel leur extradition est demandée peut les expulser. On se rappelle qu'un des plus grands poètes français, Victor Hugo, fut ainsi expulsé de Belgique, parce que sa présence dans ce pays avait donné lieu à des manifestations républicaines qui avaient pris le caractère non seulement d'offenses graves contre un gouvernement étranger, avec lequel la Belgique vivait en paix, mais de provocations à des agressions contre ce gouvernement. La mesure n'en fut pas moins l'objet de protestations assez violentes, ce gouvernement étant peu sympathique à la population belge. Elle semble avoir été une nécessité et justifiée par les circonstances. Mais elle ne le serait plus, si elle ne constituait qu'une extradition déguisée, par exemple si le gouvernement qui procède à cette expulsion faisait tout simplement reconduire l'expulsé à la frontière de l'État qui réclame son extradition, de manière à l'exposer à une arrestation immédiate dans ce pays. Le fait est arrivé rarement et ce procédé a été universellement blâmé. Il était, semble-t-il, le résultat d'une inadvertance.


212 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

Au lieu d'expulser un individu dont ia présence sur son sol peut être considérée comme dangereuse pour un État ami, un État peut d'ailleurs se borner à subordonner l'hospitalité qu'il lui accorde à certaines conditions, à lui interdire le séjour dans certaines régions, à restreindre sa liberté de séjour ou de locomotion. L'on sait qu'une mesure de ce genre a été très légalement prise par un pays qui avait refusé à bon droit, ce nous semble, de déférer à une demande d'extraT dition, dont un souverain étranger détrôné avait été l'objet. Libre en principe de donner asile sur son territoire à un personnage politique, l'État de refuge peut aussi subordonner la faveur qu'il lui accorde à une de ces conditions. Ce dernier peut d'ailleurs renoncer à profiter d'une hospitalité qu'il n'estime pas assez large, pourvu naturellement que les limitations de son droit de séjour ne soient pas telles qu'elles équivaillent à un refus absolu.

Mais jl est évident que la notion du crime politique doit recevoir, en cas d'insurrection véritable ou de guerre civile, une singulière extension. On l'a toujours admis. Il faut reconnaître tout d'abord que lorsque, dans le cours d'une guerre civile, les rebelles accomplissent tous les actes qu'autorise le droit des gens dans une guerre normale, dans une guerre internationale, ils ne commettent, aux yeux des États désintéressés ni crime ni délit, tandis qu'aux yeux du pouvoir légal contre lequel ils luttent, tous ces actes sont confondus, absorbés dans le crime d'insurrection. S'ils tuent ou blessent leurs adversaires dans une lutte régulière, ces actes ne sont pas des meurtres ni des délits de coups et blessures et l'on ne considérera pas davantage comme des crimes d'incendie ou de destruction par explosion le fait de détruire par ce moyen des édifices publics ou privés, lorsque ce sont des opérations de guerre, ni comme des vols, le fait de s'emparer des sommes déposées dans les caisses publiques de l'État contre lequel ils ont entamé la lutte. Tout cela est parfaitement exact et est reconnu depuis longtemps. Déjà Dudley Field dans ses Outlines of an, international Code, article 215, excluait l'extradition pour des faits commis dans le cours de la guerre civile, qui ne seraient pas un crime s'ils étaient commis entre belligérants 1. C'est aussi le critérium admis par l'Association pour la réforme et la .codification du Droit des gens dans sa session de la Haye en 18952, contrairement du reste à l'opinion de son rapporteur de Coninçk Liefsting qui avait préconisé une formule moins rigoureuse. L'Institut de Droit international, sur la proposition de Bluntschli et de Martens s'y rallia lors de la session d'Oxford en 1880, mais seulement à une majorité de trois voix (12 voix contre 9) et sa résolution XIII 8,est formulée comme suit : «Pour apprécier les faits commis

1. Code international traduction A. Rolin n° 215.

2. De Vos van Steenwyck, p. 66 et 33.

3. Annuaire de l'Institut, session d'Oxford en 1880.


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 2i3

au cours d'une rébellion politique d'une insurrection ou d'une guerre civile, il faut se demander s'ils seraient ou non excusés par les usages de la guère. » C'est avec raison que Lammasch protesta avec force contre cette formule, qui semble conduire à cette conclusion que tous les actes commis par des insurgés dans le cours d'une insurrection et'quî ne sont pas justifiés par les Usages de la guerre, de la guerre normale, doivent pouvoir donner lieu à extradition, si tant est qu'ils rentrent dans les nombreuses catégories d'infractions au droit pénal commun pouvant entraîner extradition 1. D'autres critiques n'avaient du reste pas tardé à se produire et quelques-unes émanaient de membres importants de l'Institut : Von Listz dans le Zeitschrift fur internationales Recht, Brusa dans l'Annuaire, von Bar dans le Gerichtssaal et moi-même dans la Revue de Droit international 2. Teichmann dans la même Revue 3 avait à bon droit fait observer avec insistance que l'on n'aurait pas dû se borner à se demander s'il s'agissait d'actes justifiés par le droit de la guerre normal mais d'actes justifiés par les usages de sédition, d'insurrection oU de guerre civile. Teichmann reconnaît Cependant lui-même que l'on ne peut s'en rapporter aux usages d'insurrection ou de guerre civile pour"apprécier si des faits qui, en thèse générale, justifieraient l'extradition, doivent ou ne doivent pas y échapper. II arrive en effet trop souvent que, dans.le cours d'une guerre civile, les deux parties commettent des horreurs si révoltantes et si inutiles qu'il est impossible de les faire bénéficier d'une immunité complète en cette matière. On ne peut d'avance les absoudre ou les excuser, sous prétexte qu'elles sont commises dans cette circonstance. Mais d'autre part, s'il était à peine nécessaire de dire que les actes commis dans le cours d'une guerre civile ne peuvent donner lieu à extradition lorsqu'ils sont justifiés par les usages de la guerre ordinaire, il est excessif de n'admettre cette espèce d'immunité que pour de pareils actes. Dans une guerre civile les parties en lutte ne s'ont pas dans une situation égale. Les insurgés savent à quoi ils doivent s'attendre s'ils sont vaincus. Le pouvoir légal ne les traitera pas Comme des belligérants ordinaires, mais comme des rebelles. S'ils sont faits prisonniers, il est fort douteux qu'on les traite en prisonniers de guerre, tout au moins que l'on fasse bénéficier de ce traitement les chefs et les instigateurs du mouvement.

Lammasch, Clarke, Lawrence, Moore * etc. rapportent divers cas intéressants qui ont surgi dans la guerre de sécession américaine à la suite de coups de main hardis accomplis par des aventuriers

1. Lammasch, op. cit., p. 340 et suiv.

2. Revue de droit international, 1885, p. 396 et suiv.

3. 1885, p. 500 et suiv.

4. Lammasch, op.'cit., p. 222. Clarke, Traité de l'extradition, p. 88 et suiv. Lawrence, Comment., IV, p. 439. — Moore, op. cit., t. Il, p. 310.

1923. 16


214 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

dans l'intérêt des États confédérés : celui de Bennet G. Barley (saisie d'un navire) celui de Bennett Young (le Raid de Saint-Albans) et plusieurs autres. Mais les actes qui leur étaient reprochés étaient; semble-t-il, manifestement des actes autorisés par les lois de la guerre, et la principale question que l'on ait discutée fut celle de savoir s'ils étaient commissionnés, tout au moins autorisés par les États confédérés. La question de savoir quels sont les actes commis dans le cours d'une insurrection ou d'une guerre civile qui peuvent donner lieu à extradition se représenta au contraire dans toute son ampleur à la suite de la guerre de la Commune de 1871, à propos d'actes qui, bien que non dirigés contre un personnage politique, contre un souverain ou un chef de gouvernement n'en avaient pas moins un objet nettement politique, qui recevaient, comme le dit Moore * un caractère politique des circonstances dans lesquelles ils avaient été accomplis. « C'est ainsi, dit Moore, que le président Thiers demanda à certains gouvernements étrangers l'extradition de personnes inculpées de meurtres, incendies et vols à main armée sous la Commune. Ces demandes donnèrent lieu à des discussions et furent rejetées dans des cas nombreux. Un meeting public eut lieu à Genève pour protester contre toute concession de la part du gouvernement suisse. Le Conseil fédéral déclara qu'il serait contraire au système politique établi en Suisse, de satisfaire aux demandes françaises dans la forme où elles étaient présentées, « Le traité serait fidèlement exécuté. Mais le droit d'asile ne serait pas refusé à de purs délinquants politiques et chaque cas serait examiné tel qu'il se présentait. Les personnes réclamées seraient retenues prisonnières pendant un temps raisonnable jusqu'à ce que l'on ait pu décider si elles devaient être classées parmi les délinquants ordinaires ou simplement parmi les délinquants politiques. » Qu'advint-il de ces demandes d'extradition? Il semble que le gouvernement français n'ait pas insisté en présence de l'opinion populaire qui s'était manifestée en Suisse à l'encontre de l'extradition. Et peut-être cette opposition avait-elle pour cause la rigueur très compréhensible au fond, mais peut-être excessive aux yeux des populations étrangères, avec laquelle le Gouvernement avait procédé au châtiment des rebelles. Il est très remarquable que dans sa réponse à la demande d'extradition, le Conseil fédéral est loin d'exclure celle-ci pour tous les actes violents accomplis dans le cours d'une guerre civile. Seulement aucune indication n'est donnée sur le caractère qu'ils doivent présenter pour justifier cette mesure. Les demandes d'extradition adressées à l'Angleterre, si tant est qu'il y en ait eu de formelles, ne paraissent pas avoir eu un meilleur résultat

1. Moore, op. cit., t. II, p. 317 et aussi Lammasch, op. cit., p. 22 et suiv Clarke Treatise, on the Law of extradition, 2e édition, p. 91 et suiv. ' **


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 215

Mais une publication qui jouit d'une assez grande autorité, le Law Times 1 discute la question et fait des distinctions intéressantes. Il maintient que l'incendie des Tuileries, lorsque la cause de l'insurrection était désespérée, ne méritait pas le nom d'infraction politique que c'était un crime de droit commun inutile, pouvant parfaitement donner heu à extradition. Il en est de même, d'après cette intéressante étude, du massacre des otages, c'est-à-dire de personnes parfaitement inoffensives que l'on avait saisies dans le but de les fusiller et retenues pour cela en captivité pendant de longues semaines, comme l'avaient reconnu ouvertement les chefs des insurgés, sans qu'aucun ait protesté ou désavoué les auteurs de ces massacres. Mais c'est avec raison que l'auteur considère comme essentiellement politique le fait des insurgés de s'emparer des canons destinés à l'armée régulière. Il n'était pas même nécessaire de le dire, pas plus qu'il n'est besoin d'insister sur le caractère politique des homicides commis ouvertement par les insurgés, dans le cours de la lutte, soit dans les villes, soit dans les campagnes, des vols même qu'ils commettaient pour se procurer des armes, des munitions et des vivres, sans même avoir recours à des réquisitions régulières. Il est des cas difficiles. Lorsqu'un groupe de communards enragés, sous la direction du grand peintre Courbet, a démoli la colonne Vendôme, il semble au premier abord que cet acte de vandalisme stupide ne puisse pas être considéré comme ayant un objet politique. Lammasch hésite cependant et l'hésitation se conçoit. Dans la pensée de ceux qui s'en sont rendus coupables, ils pouvaient avoir pour but de détruire le souvenir et de renverser l'emblème d'un régime détesté.

En somme l'impression qui se dégage de l'examen de ces précédents, est que la question de savoir si des actes contraires au droit pénal commun, qui ont été commis pendant le cours d'une guerre civile, peuvent donner lieu à extradition, sera toujours résolue d'après les circonstances. La science doit se borner à tracer ici une règle très souple, sans cependant abdiquer complètement, et il en doit être de même des Conventions. Nous pensons que l'article 14 des résolutions adoptées par l'Institut à Genève dit à peu près tout ce que l'on peut dire à cet égard. Il n'admet nullement l'extradition pour tous les actes commis dans le cours d'une insurrection ou d'une guerre civile, qui sont contraires aux lois de la guerre; comme le disaient les Résolutions d'Oxford. Il dispose que les actes commis dans le cours d'une insurrection ou d'une guerre civile, par l'un ou l'autre des partis engagés dans la lutte et dans l'intérêt de sa cause ne pourront donner lieu à extradition que s'ils constituent des actes de barbarie odieux et de vandalisme

1. Vol. II, p. 79, 3 juin 1871.


aie ÀLB. ROLÏN. ^ L'EXTRADITION

défendus suivant lès lois de la guerre, et seulèàiehillàrSqûe là. gûenè civile â pris fin. Cette dernière restriction se justifie d'elle-même. Déférer à une demande ^'extradition pour un motif de ce genre, lorsque la guerre n'a pas pris fin, ce serait intervenir dans les affaires intérieures d'un autre pays contrairement à toutes les règles généralement admises.

Nous ne dirons qu'un mot de certains délits, qui constituaient des phénomènes heureusement assez rares, lorsqu'éh 1892 l'Institut de Droit international s'en est occupé à Genève (notamment des délits sociaux ou plutôt antisociaux), mais qui aujourd'hui se sont dangereusement multipliés. C'est presque sans opposition que l'Institut a adopté à Genève la règle suivante : « Ne sont point réputés délits politiques, au point de vue de l'application des régies qui précèdent, les faits délictueux qui sont dirigés contre les bases de toute organisation sociale et non pas seulement contre tel État déterminé ou contre telle forme de gouvernement. » Cette Résolution a été votée à la presque unanimité des voix. On ne prévoyait certes pas en 1892 que l'on verrait se constituer, dans un grand et malheureux pays, une organisation politique qui n'est qu'un défi audacieux aux principes fondamentaux qui ont été jusqu'ici à la base de l'organisation sociale de tous les pays civilisés. Cette situation ne sera probablement que temporaire, mais, éh attendant, on rie voit pas trop au premier abord comment oh pourrait appliquer l'ingénieuse distinction établie par l'Institut, si ce n'est lorsqu'il s'agit de délits dirigés contre les intérêts de l'humanité tout entière, même contre les États dont le régime intérieur est livré au désordre, à l'arbitraire, à la tyrannie des masses mille fois plus insupportable que la tyrannie d'un seul. Parmi les délits dirigés contre les intérêts de l'humanité tout entière, on a souvent cité la piraterie. La poursuite des pirates est un intérêt général de Inhumanité. On en pom> ràit dire autant dé Certains actes qui né sont pas érigés partout éh crimes où délitsi par exemple la destruction volontaire des câbles soùs-mârins et l'imagination criminelle des malfaiteurs est si féconde que, suivant toute apparence, cm en pourrait signaler un grand nombre d'autres.

Au surplus, ce n'est point parce qu'un grand État a mis tempe* f àireihéht à la base dé ses institutions sociales des principes subversif Si l'abolition complète du droit de propriété par exemple, que là généralité de tous les autres États devrait abandonner la distinction entre le défit politique et le délit social ou plutôt anïU social. Il suffit que, sauf cette regrettable et sans doute temporaire exception, tous soient d'accord pour mettre par exemple le respect de la vie humaine, de la liberté humaine, de la propriété privée à la base des fortes assises de toute société politique, qu'elle soit monarchie, aristocratie, ou république, pour qu'entre eux tout au


CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES 217

moins, se maintienne la distinction entre les infractions politiques et les infractions qui, sans viser en rien la forme du gouvernement, battent ces principes en brèche. Bluntschli préconisait l'extradition des participants à des conspirations communistes et nihilistes \ Les destructions sauvages accomplies sous l'empire de ces idées ne rentrent nullement dans la catégorie des, infractions politiques. Les exploits d'un Ravachol par exemple n'ont rien de commun avec celies-ci. Les théories collectivistes, anarchistes, s'adressent en définitive aux plus bas instincts, aux plus vils appétits, qu'elles flattent et séduisent : elles ont des clients assurés parmi les déclassés et spécialement parmi les criminels. Elles sont par cela même douées d'une puissance Gontagieuse. Celle-ci s'exercera précisément au préjudice des nations qui donnent asile aux représentants de ces doctrines.

Il n'y a pas heu de les protéger.

Mais nous en avons assez dit au sujet des délits politiques, et des infractions qui, sans être étrangères à la politique, blessent en même temps de front des règles de droit commun étrangères à la politique. Nous en aVons assez dit au sujet des infractions qui né visent nullement l'ordre politique intérieur ou extérieur d'un pays déterminé, mais les principes fondamentaux qui sont à la base de l'organisation sociale de tous les pays vraiment civilisés. Nous allons aborder, une question moins vaste, mais qui a été fort controversée et a été diversement résolue, celle de l'extradition des nationaux.

1. Annuaire de l'Institut de Droit international, t. V, 1880, p. 104-105.


TROISIÈME PARTIE DE L'EXTRADITION DES NATIONAUX

C'EST une question extrêmement controversée que celle de savoir si un État peut être obligé d'extrader ses nationaux, lorsqu'ils ont commis une infraction grave en pays étranger et se sont réfugiés sur son territoire, et, en admettant qu'il n'y soit point tenu d'une manière absolue, s'il est opportun qu'il s'y refuse systématiquement. Il est bien vrai que la plupart des États européens, comme aussi des États qui se sont assimilé la civilisation européenne, considèrent leurs ressortissants comme encore soumis à leurs lois pénales, même quand ils se trouvent en pays étranger. Et, lorsqu'ils retournent dans leur patrie, ils considèrent comme leur devoir de les faire poursuivre et de leur faire appliquer les peines qu'ils ont encourues d'après leur loi nationale, à raison de leurs infractions commises en dehors de leur territoire. Cela est incontestablement conforme à la justice. Le lien de sujétion n'est point brisé par le seul fait du séjour en dehors du territoire. Nous dirons plus; ce n'est vraiment qu'à cette condition qu'un État pourrait se considérer comme en droit de ne pas déférer à une demande d'extradition, formulée par l'État dont son ressortissant a gravement compromis l'ordre public. Supposons qu'il s'agisse par exemple d'un crime grave, d'un meurtre ou d'un assassinat. Que le meurtrier puisse jouir d'un asile sûr dans son pays d'origine, c'est pour lui l'impunité complète, si l'on ne peut l'extrader et si on ne l'y poursuit pas. L'État dont il est le sujet, n'a d'ailleurs aucun intérêt à ce que le meurtrier jouisse de cette impunité absolue sur son territoire où sa présence seule constitue un danger public. Il faut donc, de deux choses l'une, ou qu'il se charge de le punir, ou qu'il le livre. Et si, par hasard, son extradition n'était pas réclamée, ou si, ce qui n'est pas impossible, son extradition avait été vainement offerte, alors encore son intérêt lui commanderait de se charger de la répression.

Mais il est évidemment préférable, au point de vue de la bonne administration de la justice et de la manifestation de la vérité, que la poursuite et l'instruction aient lieu là où l'infraction a été commise. C'est d'ailleurs là que l'ordre public a été le plus gravement troublé et c'est là que la répression doit suivre normalement son


EXTRADITION DES NATIONAUX 219

cours, que la réparation doit intervenir. Aussi, de l'avis de tous, le lieu de rinfraction est-il la base de compétence la plus indiscutable, s'agissant de violations de la loi pénale. Elle est la seule d'après certains auteurs et même d'après certaines-législations. C'est là que se trouvent généralement les témoins vivants ou les témoins muets du crime, les traces qu'il a laissées, le corps du délit. Les témoins pourront y déposer dans leur langue, dans une langue comprise du juge, sans que leurs dépositions doivent subir la dangereuse épreuve d'une traduction, traduttore traditore. Si les juges ne peuvent s'en référer qu'à une traduction incertaine, il leur manque une foule d'éléments qui sont de nature à influer sur leur conviction. C'est parfois l'accent, c'est le geste qui accompagne telle ou telle déclaration, l'expression du visage qui contribuent très légitimement à former celle-ci. Ne dit-on pas, s'il m'est permis de me servir de cette locution vulgaire, que c'est le ton qui fait la chanson?

Mais, pour qu'il en soit ainsi, il faut que l'inculpé puisse être extradé. Or, il est certain que, d'après les principes admis encore dans la plupart des pays, d'après leurs lois d'extradition, lorsqu'ils en possèdent, comme d'après les traités, on n'extrade pas les nationaux. C'est la règle admise par la loi belge, par la loi hollandaise, par la loi luxembourgeoise, etc.. par presque tous les traités. La loi d'extradition anglaise et celle des États-Unis font exception. On a même soutenu en Belgique que c'est une règle constitutionnelle, et l'on a invoqué à l'appui de ce soutènement l'article 8 de notre constitution, aux termes duquel nul ne peut être distrait contre son gré du juge que la loi lui assigne, comme si la loi ne pouvait pas, sans violer cette disposition, lui assigner, fut-ce indirectement, un juge étranger. La loi est souveraine en pareille matière. Ne le fait-elle pas en matière civile quand elle refuse compétence au juge belge dans certaines contestations? Dans un excellent article publié par La Belgique judiciaire, un magistrat belge a parfaitement réfuté cette opinion. Mais la question est indifférente au point de vue de notre étude puisque la loi belge d'extradition exclut en termes très formels l'extradition du Belge.

La règle que l'on n'extrade pas les nationaux ne paraît pas être très ancienne. La doctrine la plus ancienne admettait parfaitement leur extradition \ Lamnasch cite aussi comme favorable à leur extradition : Abegge, Ueber die Bestrafung im Auslande begangener Verbrechen, Convert, de delinquentium traditione in Belgio permissa, etc.. et il mentionne, comme le premier exemple d'une interdiction d'extrader les nationaux, une Bulle brabançonne de

1. Grotius de Jure belli ac pacis, t. II, chap. xxi, par. 4. Vattel, t. II, liv. V, çhàp. vi, par. 75.

2. Lammasch, op. cit., p. 382, à la noté.


220 ALB. ROLIN. ^L'EXTRADITION

1355 interdisant l'extradition des bourgeois deBrabant. Il rappelle aussi le refus opposé par les États de Hollande à une demande d'extradition formée par Jacques H d'Angleterre, et visant un certdn Burnets naturalisé hollandais, ainsi que plusieurs autres faits du même genre. Il semble en définitive que le droit positif ne fût nullement d'accord avec l'opinion des savants ..sur cette difficile question et l'on verra qu'aujourd'hui encore la doctrine des auteurs, au point de vue du droit théorique, n'est nullement d'accord avec la pratique internationale.

Mais il y a eu certes une période pendant laquelle la science elle-¬ même s'était opposée à l'extradition des nationaux. Provo Kluit, dans la fameuse brochure de « deditione profugorum » admet bien sa licéité, mais la déconseille. Des auteurs français de la première moitié du xvme siècle, Trébutien, Faustin Hélie ne l'admettent pas, mais son exclusion formelle n'apparaît pour la première fois en droit moderne que dans la loi belge d'extradition de 1833 et dans le traité conclu avec la France dès l'année suivante.

Nous avons dit que l'Angleterre et les États-Unis au contraire admettent parfaitement l'extradition des nationaux. L'Angleterre est toujours restée attachée à ce principe. C'est qu'elle n'admet d'autre base de compétence, en matière répressive, que le heu d'infraction, c'est-à-dire, une compétence strictement territoriale. Lorsqu'un sujet anglais se réfugie en Angleterre après avoir commis un crime en pays étranger, le droit anglais n'entend point qu'il puisse être poursuivi devant les tribunaux anglais. Ne pas admettre qu'il puisse être extradé malgré sa nationalité anglaise, ce serait consacrer son impunité absolue. Il en est ainsi notamment lorsqu'il est inculpé d'un meurtre ou d'un assassinat commis en pays étranger. Mais c'est par erreur que l'on a soutenu 1 qu'il n'en est pas de même s'agissant d'autres infractions graves, et ne n'est que dans des cas tout à fait exceptionnels, par exemple dans le cas de haute trahison, qu'un Anglais peut être poursuivi en. Angleterre à raison d'une infraction commise en pays étranger.

Il est vrai de dire cependant que le droit anglais et le droit améri^ cain ont des conceptions toutes particulières sur la détermination du lieu de l'infraction. L'on admet par exemple qu'un défit peut être considéré comme commis en Angleterre, non seulement lorsque l'activité criminelle s'y est prolongée, ce qui peut parfaitement se concevoir, mais lorsque les effets de l'infraction s'y sont réalisés, par exemple lorsque la victime mortellement frappée en pays étranger est venue mourir en Angleterre (la jurisprudence des ÉtatsUnis ne va d'ailleurs pas aussi loin). Sans insister sur ces singularités du droit anglais, nous constatons simplement que les États-Unis

1. Lammasch, op. cit., p. 390, à la note.


EXTRADITION PES NATIONAUX 221

comme l'Angleterre consentent sans difficulté à l'extradition de leurs nationaux et ils y consentent sans exiger en aucune façon la réciprocité, C'est ainsi que le traité entre l'Angleterre et l'Espagne stipule formellement que les sujets espagnols ne seront pas extradés, sans stipuler en aucune manière que l'Angleterre n'extradera pas les sujets anglais. C'est ainsi encore que l'Angleterre consentit sans difficulté à livrer au Gouvernement autrichien en 1876, le comte de Touryille accusé d'avoir assassiné sa femme dans les montagnes de l'Ortler sur la route du Stilfzerjoch, Il est vrai que, par contre, le traité conclu par l'Angleterre avec la Suisse en 1874 stipule en termes formels qu'aucun sujet du Royaume-Uni ne sera livré, à la Suisse, et qu'en conséquence l'Angleterre a refusé de livrer à la Suisse un nommé Wilson accusé d'un vol considérable. Elle ne pouvait guère faire autrement en présence des termes du traité, mais c'est là Une exception aux principes qu'elle admet en cette matière et il reste vrai de dire que ni ce pays, ni les États-Unis n'ont aucune objection en principe à l'extradition des nationaux. : Et. dehors des États-Unis et de l'Angleterre, il n'y a que la Norvège qui ait formellement admis l'extradition des nationaux inculpés d'infraction commises en pays étranger contre des étrangers.

Quant au Danemark et à la Suède, ces États n'interdisent pas expressément l'extradition des nationaux, mais aucune disposition formelle ne l'autorise, Il est certain seulement que la Suède et la Norvège se livrent réciproquement leurs sujets.

C'est en présence de cet,état de choses que l'Institut a adopté, à Oxford, en 1880, la Résolution suivante : .,

ART, 6. —• Entre pays. dont les institutions criminelles reposent sur des bases analogues et qui auraient une mutuelle confiance dans leurs institutions judiciaires, rextrâdition des nationaux serait un moyen d'assurer la bonne administration dé la justice pénale* parce qu'on doit considérer comme désirable que la juridiction du forum delicti commissi soit autant que possible appelée à juger.

Cette proposition est certainement encore en contradiction avec la pratique de la plupart des nations et avec les législations particulières .de presque toutes. Elle a subi l!épreuve d'une discussion dans le monde scientifique, et.grâce sans doute aux réserves prudentes auxquelles elle est subordonnée, on peut dire qu'elle l'a subie en général victorieusement. MM. de Holtzendorff, de Liszt, Paul Bernard, Weiss, Deschodt 1, etc. sont favorables à l'adoption

■' " 1. Von Holtzendorff, Die Auslieferung der Verbrecher und das Aylrecht, 1881 ; ^ von Listz. Sind gleiche Grundzâtze des internationalen Strafrechts fOr die Europâïsçhen Staqlen anzuslreben und éventuel welchel 1882 ; —- André Wëiss,Etude sur tes conditions de l'extradition en droit français. Paris, 1880. — Paul Bernard, Traité théorique et pratique de l'extradition, Paris, 1883, 2 vol. — Paul Deschodt, De l'extradition en droit français.


222 ALB. ROLIN. — L'EXTRADITION

du principe, avec les réserves dont il est enveloppé. On peut donc dire qu'il a recueilli une approbation beaucoup plus générale que la règle encore imparfaite adoptée par l'Institut, en ce qui conT cerne les infractions politiques, et modifiée une dizaine d'années plus tard à Genève. Un savant de premier ordre, tant dans le domaine du droit criminel que dans celui du droit international, von Bar, n'a pu cependant s'y rallier. Il dénie au système de la juridiction territoriale la domination absolue que l'on revendique à son profit. Il n'admet même pas qu'il soit toujours plus aisé de se procurer les preuves de la culpabilité ou de la non-culpabilité au lieu du délit que partout ailleurs : « Dans les nations les plus civilisées sommeille, ajoute-t-ili « un reste de barbarie qui, en certaines circonstances, peut faire dégénérer le sentiment national en une haine sauvage de l'étranger. Les magistrats, les jurés surtout seront-ils capables de s'élever au-dessus de ces passions? » Il rappelle les poursuites violentes dirigées contre les juifs \ etc. Ces observations sont d'un grand poids, sans doute, mais nous pensons qu'elles reposent, pour une grande part, sur une appréciation inexacte et erronée de la Résolution arrêtée par l'Institut.

Il n'est pas question tout d'abord de revendiquer pour la juridiction territoriale une domination absolue et exclusive. La décision de l'Institut implique seulement qu'en thèse générale la juridiction du forum délicti commissi est préférable au point de vue de la bonne administration de la justice. Il peut arriver, il est vrai, qu'il soit plus facile de réunir les preuves dans le pays auquel l'inculpé appartient par sa nationalité, que ce soit là qu'habitent les témoins. Mais il faut bien reconnaître que dans la généralité des cas, il n'en sera pas ainsi. C'est dans le pays où l'infraction a été commise qu'on les trouvera et qu'habiteront les témoins, c'est dans la langue de ce pays qu'ils s'exprimeront. S'il faut les faire venir au pays d'origine de l'inculpé, il n'est pas sûr qu'ils y consentent et il sera difficile de les y contraindre. Peut-être en résultera-t-il des frais énormes et, bien que cette question financière ne puisse dominer les grands intérêts de la justice, elle n'est point négligeable, toutes choses égales. Quand même les témoins viendraient déposer personnellement, ce sera probablement dans une langue étrangère que les juges et les jurés surtout ne comprendront peut-être pas. Il faudra recourir à une traduction souvent fantaisiste, toujours pâle et incolore. Holtzendorff, se plaçant en présence d'un cas concret, c'est-à-dire l'affaire de Tourville, déjà citée, résume en termes saisissants les difficultés devant lesquelles auraient pu se trouver le Ministère public, les magistrats, les jurés si l'on avait admis qu'il pût être poursuivi devant les juges anglais : « En sup1.

sup1. Bar, Zur Lehren die Auslielerung, extrait du Gerichtavaal, 34« vol.


EXTRADITION DES NATIONAUX 223

posant, dit-il, que l'on eût pu faire venir tous les témoins à charge des vallées de l'Ortler jusqu'à Londres pour les faire entendre par une Cour criminelle, aurait-on eu sous la main à Londres, un interprète traducteur capable de traduire le dialecte des villageois de ce pays et de faire comprendre à des jurés anglais toutes les nuances de leurs dépositions? Et, en supposant que l'on juge opportune à Londres une descente sur les lieux pour examiner sur place quelle direction aurait pu suivre un corps humain, projeté dans un précipice, ou glissant simplement dans celui-ci, est-ce que les juges, les jurés, les défenseurs, etc., faisant partie de cette troupe voyageuse auraient trouvé le moyen de s'éclairer complètement, en interrogeant des témoins, des experts, etc.? Quelles difficultés, quelles lenteurs, quelles incertitudes 1 Combien il était plus sage de livrer l'inculpé au gouvernement autrichien, comme l'a fait le gouvernement anglais, bien qu'à la rigueur de Tourville eût pu être poursuivi en Angleterre. Combien cela présentait plus d'avantages au point de vue de la manifestation de la vérité. Quels frais aussi, bien que cette considération soit accessoire, si on ne l'avait pas extradé! Lammasch oppose à ce cas celui du matelot allemand Sturiner accusé d'Un meurtre commis en Danemark. Le refus opposé par l'Allemagne à la demande d'extradition du Danemark n'eut certes pas les conséquences monstrueusement ridicules qu'aurait eues là non-eXtradition de Tourville, mais elles furent cependant bien regrettables. On dut faire faire à l'inculpé, garrotté, une espèce de voyage circu^ laire à Copenhague, Helsingfors, Nyborg et Memel pour le confronter avec les témoins et le ramener ensuite à Dantzig.

On a objecté cependant que, si le national est jugé en pays étranger, il pourra ne pas comprendre la langue de ce pays, et être incapable dé s'exprimer dans cette langue. Mais il faut remarquer tout d'abord que ce ne sera pas toujours le cas, ensuite que cet inconvénient est bien moins grave que ceux qui ont été signalés plus haut. Dans certains pays, l'inculpé ne subit qu'un interrogatoire tout à fait sommaire. Si, en Angleterre, par exemple, il plaide not guilty, non coupable, il peut se dispenser d'entrer dans des explications et, dans tous les pays civilisés, pensons-nous, il peut confier sa défense à un avocat. Rappelons au surplus la prudente réserve à laquelle l'Institut subordonne son extradition. Il ne la préconise qu'entre pays dont les institutions criminelles reposent sur des bases analogues. Et ce n'est pas tout. Il ajoute : et qui auraient une mutuelle confiance dans leurs institutions judiciaires.

Ceci répond en outré à une autre préoccupation de von Bar. Il pbservê, comme nous l'avons vu, que, dans les nations les plus civilisées du monde, sommeille un reste de barbarie qui, en certaines circonstances peut faire dégénérer le sentiment national en une haine sauvage de l'étranger et il rappelle les poursuites violentes


224 ALB. ROLIN. ^L'EXTRADITION

exercées dans certains pays contre les Juifs. Il faudrait voir d'abord si ces explosions de passions injustes dans les masses ont troublé l'impartialité 4 la sérénité des juges, s'ils n'ont pas su réagir; ensuite si ce danger n'existe pas également dans, le pays auquel l'extradition est demandée. Plus sérieuse serait l'objection tirée îàe la crainte que, dans certains cas, un sentiment national exaspéré ne dégénère en une haine sauvage de l'étranger. Il y a certainement des époques troublées à la suite d'une grande guerre par exemple, où l'on comprend qu'un État éprouve une invincible répugnance à livrer ses ressortissants à l'État étranger contre lequel il a sour tenu une lutte opiniâtre. L'extradé n'y trouvera pas l'atmosphère calme et paisible dans laquelle doivent se dérouler les débats judiciaires, surtout quand il s'agit des intérêts les plus sacrés, de la liberté et parfois de la vie des personnes. Mais, encore une fois, il n'est pas question de faire accepter par les États l'obligation absolue d'extrader,leurs nationaux, en toutes circonstances et quels que soient leurs rapports, quelle que soit leur opinion sur les garanties qu'Us y trouveront d'une justice calme et éclairée. L'Institut se borne à leur suggérer d'une manière générale de ne pas s'opposer en principe à l'extradition de leurs sujets. Mais l'on.conçoit très bien qu'ils refusent de les extrader à tel ou tel Etat à raison des rapports encore difficiles qu'ils entretiennent avec lui, et d'une hostilité toujours persistante, nonobstant une paix arrachée et imposée par la force des armes.

L'Institut a toutefois examiné et résolu une question qui se pose en ordre subsidiaire, au cas où l'ancienne règle de la non-extradition des nationaux serait maintenue et il l'a résolue dans les termes suivants :

ART 7. — En admettant même la pratique actuelle, qui soustrait les nationaux à l'extradition, on ne devrait pas tenir compte d'une nationalité acquise seulement depuis la perpétration du fait pour lequel l'extradition est réclamée.

Cette solution est loin d'être universellement admise, bien qu'elle soit équitable. Il se pourrait que la naturalisation, dans le pays de refuge n'ait été sollicitée et obtenue que dans le but d'échapper à l'extradition et pour ainsi dire en fraude des lois et des traités qui l'autoriseraient s'il était étranger. Toujours partisan des solutions équitables et conformes à l'équité, von Bar l'admet, bien qu'il soit nettement opposé en principe à l'extradition des nationaux. Mais elle est contraire à la législation belge. Il résulte clairement de l'article 10 de la loibelge du 15 mars 1874, que l'étranger qui acquiert postérieurement la qualité de Belge ne pourra qu'être poursuivi en Belgique et non extradé du chef des infractions commises par lui antérieurement en pays étranger. M. Paul Bernard se borne à constater que la pratique ii'est pas uniforme, mais il partage pleine-


EXTRADITION DES NATIONAUX 225

ment l'opinion de von Bar 1. On est d'accord dans tous les cas pour admettre que l'État de refuge apprécie souverainement la question de nationalité.

Nous avons essayé d'exposer aussi brièvement que possible quelques-unes des difficultés les plus graves que soulève le problème de l'extradition. Il a fallu nécessairement que nous limitions notre étude à l'examen de ces questions. Il ne nous est pas possible d'aborder celle des nombreuses autres difficultés dont cette matière est hérissée, entre autres pour ce qui concerne la procédure d'extradition. Ce que nous avons dit suffit pour se rendre compte de l'utilité et de la nécessité de cette institution, non pas précisément pour qu'à l'ubiquité du crime, comme on l'a dit erronément, corresponde l'ubiquité de la répression, mais pour qu'elle y corresponde là où il est souhaitable qu'elle ait lieu, c'est-à-dire en général là où l'infraction a été commise, là où l'ordre public a été le plus sérieusement troublé, là où sont en général réunies les preuves du crime, et où siègent les juges les mieux qualifiés pour rendre une prompte et impartiale justice. Nous en avons assez dit pour mettre en lumière et réduire à leur juste valeur quelques-uns des obstacles contre lesquels peut se heurter cette institution si favorable à l'intérêt de l'humanité tout entière.

1. Traité de l'extradition, p. 186.



TABLE DES MATIÈRES

PREMIÈRE PARTIE GÉNÉRALITÉS SUR L'EXTRADITION

I. Définition de l'extradition 182

II. Un État a-t-il ie droit d'extrader les criminels qui se sont réfugiés sur son sol? Sur quoi repose ce droit et quelles sont ses conditions? 184

III. Un État peut-il se refuser systématiquement à toute extradition comme aussi à conclure des traités d'extradition 187

IV. Doit-il ou peut-il exiger la réciprocité? Observations sur les

lois d'extradition 190

V. Aperçu rétrospectif de l'histoire de l'extradition 193

DEUXIÈME PARTIE

LA QUESTION DE L'EXTRADITION POUR CRIMES ET DÉLITS POLITIQUES

L'extradition pour crime politique dans les temps anciens! — Le mouvement contre l'extradition pour crime politique : Provo Kluit et Guizot; opinion contraire d'un auteur anonyme du Sirey.

Reconnaissance du principe de la non-extradition en matière politique. — Formule belge. —- Définition du crime ou délit politique; crimes ou délits mixtes et complexes. — Assassinat politique. L'affaire Jaquin et la loi belge de 1856. — La clause d'attentat. — Résolutions d'Oxford (1880); extradition pour assassinat et grands crimes politiques. — Insurrection, guerre civile. — La loi fédérale suisse sur l'extradition.

Mouvement de réaction contre le principe absolu de la non-extradition pour crimes et délits politiques. — Modifications apportées aux résolutions d'Oxford par l'Institut de Droit international à sa session de Genève (1892). — Mesures à prendre vis-à-vis des étrangers dont on refuse l'extradition. — Extradition ou non-extradition pour faits de guerre civile. —. Délits antisociaux 196

TROISIÈME PARTIE DE L'EXTRADITION DES NATIONAUX

Un État doit-il extrader ou punir lui-même ses nationaux quiont commis des crimes dans un autre pays? — Avantages de la juridiction du pays où le délit a été commis. — Principe de la non-extradition des nationaux presque universellement admis à l'exception du Droit anglo-américain. — Résolutions d'Oxford et opinion des jurisconsultes. — Cas du changement de nationalité de l'auteur du délit depuis la perpétration du fait pour lequel l'extradition est réclamée. — Utilité et nécessité de l'extradition 218



L'EXTERRITORIALITÉ

ET SES PRINCIPALES APPLICATIONS

PAR

LEO STRISOWER

Professeur à l'Université de Vienne. Ancien Président de l'Institut de droit international.

1923. 16




I Photo Théo Baucr, à Vienne.

I L. STRISOWER.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

LÉO STBISOWER, né à Drody (Galicie) le 2 octobre 1857; docteur en droit de l'Université de Vienne; avocat et privat-docent de droit des gens, puis professeur extraordinaire en 1901, professeur ordinaire en 1922, à la même Université; membre des Commissions pour les examens des sciences politiques et du droit autrichien; associé et depuis 1908 membre, en 1924 président, de l'Institut de droit international; membre du Curatorium de l'Académie de droit international de la Haye.

PRINCIPALES PUBLICATIONS

Die italienische SchaTe des intemationalen Privatrechtes, 188i.

Die Donaufrage, dans la Zeitschrift fâr dos Privât und ôffentliche Recht des Gegenwart, xi, 1884.

Articles dans le Ôsterreichisches Staatswbrlerbuch de MiscHer et Vlbrich, Ie éd. 1894 et s., 2° éd. 1905 et s. (Donau, Elbe, Exterritorialitât, Kongresse, Konsulargerichtsbarkeit, Konsularvertrâge, Contrebande).

Note doctrinale à l'affaire des navires Créole et autres, dans le Recueil des arbitrages internationaux de Lapradelle et Politis, I, 1905.

Die « persÇnliche Fâhigkeit J im intemationalen Privatrecht des burgerliehen Gesetzbuehes, dans la Zeslchrift ZUT Jahrhundertfeier des allgemeinén burgerliehen Gesetzbuches, II,. 1911.

Des doubles impositions dans les rapports internationaux en matière de mutations par décès, Rapport à l'Institut de droit international, 1913, Annuaire de l'Institut d. dr. int, XXVIII, 1921.

Die vermSgensrechtlichen Massregeln gegen Ôsterreicher in den feindlichen Stàaien, 1915.

Der Krieg und die Vôlkerrechtsordnung, 1919.

Die Reparalionskommission im Verhâltnisse zu Ôsterreich, dans la Zeitschrift fur ôffentliches Recht, II, 1921. v.

Articles dans le Wôrterbuch des Vôlkerrechls de Strupp, 1924 (Angarie, Intervention, Nikolsburger Friedensprâliminarien).

Einige Bemefkungen uber Stàatsvertrâge, welche die Rechtslage der Individuen betreffen, dans la Zeitschrift far ôffentliches Recht, IV, 1924).



L'EXTERRITORIALITÉ

ET SES PRINCIPALES APPLICATIONS

CHAPITEE PREMIER LA NOTION DE L'EXTERRITORIALITÉ

L'EXTERRITORIALITÉ est un phénomène juridique spécial, caractérisé, par son opposition directe à l'idée de la dépendance des personnes et des choses vis-à-vis de la réglementation de l'État du territoire. C'est l'exemption de certaines personnes et de certaines choses de l'action régulière de cet État, telle qu'elle résulterait en principe de sa position, dans l'intérêt de cette indépendance elle-même et de tout ce qui s'y rattache.

C'est donc toujours une exception, opposée à certains intérêts de la vie territoriale légitimes en eux-mêmes. Il peut arriver que l'État ne fasse pas usage de sa souveraineté territoriale pour cette raison que, de son propre avis ou d'après le droit international, le rapport en question ne rentre pas dans le cercle des activités qui se déploient sur le territoire d'une manière suffisante pour justifier sa réglementation de la part de cet État. Il ne s'agit pas alors d'exterritorialité. La règle par exemple que les étrangers qui séjournent sur le territoire ne sont pas soumis au service militaire, le principe que les lois de droit privé, qui constituent ce qu'on appelle le statut personnel, ne sont pas applicables aux étrangers, ou encore le principe que lés choses qui se trouvent dans le territoire ne sont pas d'une manière générale soumises à ses lois concernant les droits personnels, ne constituent pas des règles d'exterritorialité. Ce sont des conséquences du caractère restreint des relations des hommes avec l'une ou l'autre des différentes sociétés territoriales et même • avec toute société territoriale comme telle, et non des exemptions qui imposeraient à l'État du territoire la renonciation au droit de tirer les conséquences qui résulteraient autrement de la nature de ces relations. C'est pourquoi nous hésitons à considérer les immunités de juridiction, dont les étrangers jouissent ou jouissaient dans les pays hors chrétienté, comme desf applications de l'exter-


234 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

ritorialité. On les range souvent dans cette catégorie, mais au moins dans les commencements et d'après leur caractère prépondérant, ces immunités ne se présentent pas comme des privilèges qui devaient protéger les étrangers contre l'oppression des autorités territoriales. La Turquie surtout était, lors de la concession de ses immunités, un État fort qui n'aurait pas cédé simplement à la méfiance. Dans cette situation accordée aux étrangers, il s'agissait en première ligne du principe de la personnalité des lois, familier aux mahométans, et c'est pour cette raison que le désintéressement des autorités locales dans les affaires qui ne concernaient que les étrangers, pouvait être accepté sans grandes difficultés *.

D'autre part, les exemptions que l'État du territoire est tenu d'accorder à certaines personnes ou pour certains objets, en conséquence d'une autre obligation internationale, et qui ne sont pas spécialement destinées à garantir l'indépendance envers son action, ne rentrent pas dans la notion de rexterritorialité. Ainsi (abstraction faite des questions plus générales et plus compliquées, relatives à la matièrea), l'État qui admet un fonctionnaire étranger quelconque dans son territoire, est certainement obligé de lui concéder le libre exercice des fonctions admises. Il ne saurait prendre des mesures impératives pour l'empêcher d'exercer ses fonctions ou pour obtenir de lui qu'il les exerce dans un sens déterminé, pas plus qu'il ne saurait le rendre responsable à raison d'actes qui s'y rattachent. Mais ce n'est pas en vertu de rexterritorialité que les demandes qui tendraient à ce but ne seraient pas recevâbles devant ses autorités.

H en est ainsi particulièrement du ministre public qui, tout en étant généralement soumis aux lois pénales du pays, en est pourtant exempt pour autant qu'il s'agit d'actes rentrant dans le cadre de ses fonctions admises. Ce n'est pas de l'exterritorialité, car le ministre ne saurait être puni pour des actes de cette nature, même après la fin de sa mission et la cessation de son exterritorialité diplomatique 8. L'obligation de l'État qui reçoit le ministre de respecter le secret de sa correspondance et la sûreté de ses archives * repose aussi sur une nécessité inhérente à l'exercice de ses fonctions; il faut reconnaître le même droit à tout agent d'un gouvernement étranger, autorisé à exercer ses fonctions dans le pays. Ce sont de

1. Cl. Salem, Les étrangers devant les tribunaux consulaires et nationaux en Turquie, Journ. de droit int. priai, 1891, p. 393 et suiv. Pélissié du Rausas Le régime des capitullions dans l'Empire ottoman, I, p. 13 et suiv. '

2. Cf. Van Praag, Juridiction et droit international publie, p. 309 et suiv. De Visscher, Les gouvernements étrangers en justice, Revue de droit bit 1922 n 's28

. etsuiv. .-.•>. >f- o

3. Cf. ci-dessous chap. n, sect. n, par. 2, Beling, Die strafrechtliche Bedeutung der Exlerritorialitat, p. 84 et suiv., De Visscher, op. cii. p. 329.

4. Voir Ch. de Martens, Guide diplomatique (5e éd., par Geflcken) I n 86 et sUiv., Héyklng, Vexterritorialité, p. 80 et suiv., article 6 de la Convention télégraphique internationale de Saint-Pétersbourg du 22 juillet 1875 '


LA NOTION D'EXTERRITORIALITÉ 235

simples conséquences de l'obligation générale assumée par l'admission du fonctionnaire.

Pour cette même raison, l'exemption de l'État-, qui a agi comme personne civile, du pouvoir et particulièrement de la juridiction d'autres États peut être considérée comme étrangère à la notion' d!extérritorialité. Le bien-fondé de cette exemption (qui a été traitée à l'Académie dans un cours spécial) forme l'objet d'une controverse sérieuse et la question soulève des problèmes nombreux. Si l'on admet l'exemption, on peut d'ailleurs discuter sur sa nature. En s'associant à l'opinion qui soutient qu'elle ne découle pas des principes généraux du droit des gens, particulièrement de celui de l'égalité et de l'indépendance des États, on peut pourtant l'admettre en la Considérant comme une exception aux principes généraux, établie par une coutume spéciale et constituant une application de l'exterritorialité 1. Mais dans l'opinion qui la considère comme une conséquence des principes généraux, elle est exclue de la notion de l'exterritorialité.

L'exterritorialité n'a pas nécessairement là même étendue dans tous les cas. Elle peut être très restreinte. Ainsi les consuls, qui, dans les pays hors chrétienté, sont généralement assimilés, dans une mesure plus ou moins large, aux agents diplomatiques ', ne jouissent dans les pays Occidentaux que d'une exterritorialité peu importantej en vertu des conventions ou bien du droit interne 3. Même dans ces applications auxquelles on pense surtout en parlant de l'exterritorialité, et dont nous aurons à nous occuper, l'exterritorialité varie dans une certaine mesure, Nous ne possédons pas, de principes généraux applicables dans tous les cas.

Il est vrai qu'il y à une conception de l'exterritorialité qui, si le droit, en vigueur lui était conforme, déterminerait d'une manière générale et assez précise les exemptions qu'elle confère vis-à-vis de l'autorité de l'État. On partait autrefois, et on part quelquefois encore de l'idée qu'il faut traiter les personnes et les choses qui bénéficient de rexterritorialité comme si elles se trouvaient en dehors du territoire 4. Cette fiction que le terme même d' « exterritorialité » est propre à suggérer, a exercé une certaine influence sur le développement de l'institution, mais la conscience juridique

1. Voir dans ce sens Anzilotti, L'esenzione degli Stati stranieri délia gurisdlzîone, Riv. di dir. int., 1910, p. 499, 500, 502 et suiv., 519 et suiv. Cf. aussi cidessous, chap. m.

2. Cf. Féraud-Giraud, États et souverains, personnel, diplomatique et consulaire devant les tribunaux étrangers, II. p. 7 et suiv. Le traité de Lausanne du 24 juillet 1923 déclare que les agents diplomatiques et consulaires recevront, sur les territoires des deux parties, sans préjudice d'accords particuliers à intervenir, le traitement consacré par les principes généraux du droit des gens (art. 1).

3. Voir Liszt, Vôlkerrécht (11= éd.) par. 16, III, 4, Vincent et Penaud, Dicliontionnaire de droit international privé, ve. Consuls, n" 27 et suiv,

4. Cf. Van Praag,op.cit. p; 158 etsuiv.


236 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

internationale n'a pas pris la notion de l'exterritorialité dans le sens d'une obligation pour les États de se comporter d'après ce que cette fiction exige. La fiction de rexterritorialité n'est pas même apte à résumer les principes qui régissent réellement l'institution. D'un côté les personnes et les choses exterritoriales sont traitées à maints égards d'après leur situation réelle dans le pays; elles sont par exemple ordinairement soumises, d'après les principes généraux, aux règles du droit matériel, privé et autre, du pays. D'autre part elles sont souvent exemptes de l'autorité de l'État dans des circonstances où il exerce son autorité à l'égard des personnes et des choses qui ne se trouvent pas dans le territoire 1.

. Ainsi lés ministres publics, qui sont exempts, en règle générale, de la juridiction du pays en matière civile, le sont aussi dans les cas où cette juridiction s'étend aux personnes résidant à l'étranger. L'opinion contraire qu'on a parfois soutenue, en se basant justement sur la fiction d'exterritorialité, est contraire à la coutume. L'article 14 du code civil français, par exemple, qui permet aux Français, d'une manière assez générale, de citer devant les tribunaux français les étrangers même s'ils ne résident pas en France, ne saurait être appliqué aux agents diplomatiques étrangers. En effet, l'indépendance que l'exterritorialité doit assurer aux ministres publics n'est pas moins compromise si l'État base son action sur le séjour de la personne ou sur la position de la chose dans le pays que s'il la base sur une autre circonstance.

1. Cf. Ozanam, L'immunité civile de juridiction des agents diplomatiques, p. 39 et suiv. et la préface de Jordan, p. vi et suiv.


CHAPITRE II ,

L'EXTERRITORIALITÉ DES AGENTS DIPLOMATIQUES ET DE LEUR SUITE

SECTION I. PRINCIPES GÉNÉRAUX

L'EXTERRITORIALITÉ des agents diplomatiques est le type de l'exterritorialité. Elle s'est étendue à la suite du ministre; les règles les plus détaillées et les plus sûres se Sont développées pour cette exterritorialité, de sorte qu'on peut en faire usage, dans une certaine mesure, pour déterminer par analogie les autres applications de rexterritorialité. Cette analogie est particulièrement fondée àl'égard de l'exterritorialité des souverains étrangers, abstraction faite de la question de savoir si celle-ci s'est développée comme conséquence de rexterritorialité des agents diplomatiques ou non 1. Il est même d'usage de nos jours, dans les conventions qui accordent rexterritorialité à un nouveau groupe de personnes, de déclarer expressément qu'on leur concède les privilèges et immunités diplomatiques, ou d'employer une formule analogue. Pareille formule fut employée par exemple pour les membres de la Cour permanente d'arbitrage (du Tribunal arbitral une fois formé) et pour ceux de la Cour permanente de justice internationale, pour les représentants des membres de la Société des Nations et pour ses agents, pour les membres de la Commission des réparations instituée par les traités de paix de 1919 et pour ses agents, ainsi que pour les délégués appartenant à la Commission internationale du Danube et pour les installations de la Commission. Il est à noter, dans cette dernière hypothèse, qu'on a remplacé parla formule de « privilèges et immunités reconnus... aux agents diplomatiques » les anciennes formules « d'indépendance » et dé « neutralité » appliquées à la Commission européenne 2.

1. Cf. Beling, op. cit., p. 130 et suiv. et Loening, Die Gerichlsbarkeit ùber fremde Slaatcn und Souverâne, p. 11,142 et suiv. et voir ci-dessus le passage qui suit la note 2 de la page 266.

2. Voir les Conventions pour le règlement pacifique des conflits internationaux, de 1899, art. 24, et de 1907, art. 46, le statut de la Cour permanente de justice internationale, art. 19, le traité de paix de Versailles, art. 7, la convention éta-


238 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

L'exterritorialité des agents diplomatiques et leur inviolabilité sont souvent considérées comme deux privilèges distincts, souvent aussi l'exterritorialité est mise dans un autre rapport avec l'inviolabilité \ Il faut bien examiner comment cette inviolabilité doit être comprise. On range souvent sous ce chef l'immunité qui couvre la personne de l'agent diplomatique, ou bien son hôtel et certains de ses meubles, même envers la contraite légale de la part de l'État du territoire. Ce sens large du mot a.même été consacré, dans certains cas, par la langue officielle. C'est sans doute dans ce sens que les membres de la Commission internationale du Congo ainsi que les agents nommés par elle furent investis « du privilège de l'inviolabilité dans l'exercice de leurs fonctions » et que la même « garantie » fut étendue aux offices, bureaux et archives de la Commission *. C'est sans doute aussi dans ce sens que les bâtiments et terrains occupés par la Société des Nations, par ses services ou ses réunions, sont déclarés « inviolables 3 ». Cependant il vaut mieux ne pas comprendre dans la notion de l'inviolabilité des ministres publics leur immunité envers la force légale. L'usage de la force, autorisé par la loi, n'est pas une violation, et l'exemption vis-à-vis d'un tel procédé ne se présente pas alors, à proprement parler, comme une espèce d'inviolabilité. Cette exemption ne se distingue pas essentiellement de l'exemption des ministres publics vis-à-vis d'autres formes de l'action légale de l'État et elle peut se ranger simplement sous le chef de l'exterritorialité. L'inviolabilité des ministres publics est plutôt leur immunité contre toute lésion en dehors de la loi ou contre la loi. Il faut rattacher l'idée ancienne de l'inviolabilité des ministres publics à l'état de choses qui existait dans des temps très reculés, alors que les étrangers se trouvaient généralement hors la loi. C'était alors l'inviolabilité, dont, à l'inverse des autres étrangers, les envoyés étrangers jouissaient, qui constituait l'essence même de leur situation privilégiée. Mais de nos jours chaque étranger jouit de la protection de la loi et son inviolabilité est garantie par le droit des gens. Historiquement l'inviolabilité des ministres publics a sans doute exercé une certaine influence sur le développement de leur exemption de l'action légale de l'État. Elle se confondait facilement avec l'exterritorialité dans un temps où la volonté du prince constituait la loi; la limite entre l'exercice d'une autorité légale et un traitement arbitraire s'effaçait alors facilement. Mais actuelleblissant

actuelleblissant statut définitif du Danube de 1921, art. 37, l'acte public relatif à la navigation des embouchures du Danube de 1865, art. 21, le traité dé Londres du 13 mars 1871, art. 7, le traité de Berlin, art. 53, l'acte additionné de 1882, à l'acte public, art. 8.

1. Voir Heyking, op. cit., p. 43 et suiv.

2. Voir l'acte général de la Conférence de Berlin de 1885, art. 18.

3. Art. 7 du pacte.


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 239

ment il n'y a que très peu de conséquences à tirer de l'inviolabilité *. Les lois punissent souvent plus sévèrement, et peut-être aussi d'après certaines règles spéciales, les injures commises par les particuliers contre le ministre public a. Il n'y a pourtant pas en principe, d'obligation à cet égard. Ce n'est qu'en temps de guerre que l'inviolabilité des agents diplomatiques reparaît plus distinctement, en excluant à leur égard les procédés qui autrement sont admis à l'égard de l'ennemi.

H semble assez difficile de motiver l'exemption des agents diplomatiques vis-à-vis de l'action légale de l'État qui constitue l'exterritorialité et l'on comprend jusqu'à un certain point l'opposition, parfois assez vive, qu'elle a rencontrée et qui d'ailleurs n'a pas réussi jusqu'à présent à ébranler sérieusement l'institution 8. Elle cause des pertes et de la gêne à l'État du territoire. Le seul droit, d'une portée générale et pourtant insuffisant, que le droit des gens lui accorde en retour du privilège qu'il doit accorder — sans parler de la faculté de demander le rappel du ministre ou même de le renvoyer — consiste en ce que l'État dont il dépend est obligé, de son côté, à faire justice envers son envoyé '. •

Il s'agit d'expliquer rexterritorialité dans les circonstances et d'après la manière de voir actuelles, car on n'observe pas de tendance sérieuse à abolir l'exterritorialité pour l'avenir. Un motif évident consiste alors dans le respect dont le ministre doit jouir comme représentant d'une manière particulière, comme personnifiant symboliquement son État 5. Telle action des autorités locales, blessante pour le ministre, fait aussi souffrir la considération dont son État jouit. Mais Ce motif ne suffirait pas à justifier l'institution.- La raison essentielle de rexterritorialité semble consister en ce que l'indépendance personnelle de l'agent diplomatique sert au but de sa mission. L'indépendance réciproque des Etats d'après le droit des gens n'est pas une raison dont on puisse déduire logiquement cette indépendance personnelle, mais elle s'y reflète. De notre temps il s'agit moins des dérangements vexatoires qui troubleraient réellement l'activité du ministre, que de cette conscience de son indépendance personnelle qui semble nécessaire à l'exercice adéquat de ses fonctions diplomatiques, sur un pied d'égalité. Dans toute négociation, lé milieu dans lequel elle s'engage,

1. Voir Strisower dans le Oeslefreichisches Staatswôrtcrbuch de Mischler et Ulbrich, 2" éd., ve. Exterritorialité, par. 2.

2. Voir Lammasch, TJeber politische Verbrechen gegen fremde Staaten, dans la Zeilschr. f. d. ges. Slrafrcchtswisscnschaft, 1883, p. 427 et suiv.

3. Cf. Beling, op. cit., par. 48 et suiv., Strisower, op. cil, par. 3, Ozanam, op, cit., p. 35 et suiv., Van Pràag, op. cit., p; 184 et suiv,, Frisch, Der volkerrechtliche Begriff der Exlerritorialilàt, p. 63 et suiv. — Heyking, loc. cit., p. 22 et suiv.

4. Cf. Strisower, op. cit., par, 5.

5. Cf. Van Praag, p. 187 et suiv., 205 et suiv., 406.


240 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

a une importance considérable; c'est pourquoi une attention sérieuse est apportée au choix du lieu des conférences et congrès, surtout dans les questions graves. L'agent diplomatique subit toujours l'influence du lieu de sa résidence; rexterritorialité atténue l'influence de ce facteur. Ces raisons justifient en somme l'exterritorialité des agents diplomatiques, malgré les difficultés qu'elle cause.

Il résulte de ces raisons que le ministre public (et les personnes de sa suite auxquelles elle est accordée dans son intérêt), doit jouir de l'exterritorialité même après la fin de sa mission, pendant un temps suffisant pour quitter le pays 1. D'un autre côté les raisons alléguées ne justifient le traitement exceptionnel des ministres publics que de la part de l'État auprès duquel ils exercent leurs fonctions. Cette question forme cependant l'objet d'une controverse ancienne. L'opinion, qu'on peut considérer comme celle qui prévaut, se prononce pour là négative; mais un certain nombre d'auteurs et plusieurs déclarations officielles ou décisions judiciaires, émises en France, en Angleterre et aux États-Unis — déclarations et décisions qui donnent lieu d'ailleurs, à certains doutes et à certaines restrictions — reconnaissent aussi l'exterritorialité sur le territoire d'un État tiers, surtout lorsqu'il s'agit d'un agent diplomatique traversant le pays, pour se rendre au lieu de ses fonctions ou pour en revenir"; une exception est d'ailleurs généralement faite dans le cas où l'État à qui appartient l'agent diplomatique est en guerre avec celui sur les terres duquel l'agent doit passer 3.

La loi italienne du 13 mai 1871, sur les garanties accordées au Pape et au Saint-Siège, présente un certain intérêt pour notre question. D'après l'article 11, les représentants des gouvernements étrangers, accrédités auprès du Saint-Siège, jouissent en Italie de toutes les prérogatives et immunités qui appartiennent aux agents diplomatiques en vertu du droit international. On peut considérer cette disposition, par laquelle un État tiers accorde rexterritorialité à certains agents diplomatiques qui ne sont pas accrédités auprès de lui, mais qui doivent pourtant exercer leurs fonctions sur son territoire, comme la conséquence d'une situation juridique anormale, mais reconnue. L'article ajoute ensuite : « Les prérogatives et les immunités d'usage d'après le droit international seront assurées dans le territoire du royaume aux représentants de Sa Sainteté près les gouvernements étrangers, lorsqu'ils se rendent au lieu de leur mission, et en reviennent. » Du premier abord cette

1. Cf. Strisower, op. cit., par. 6, 22.

2. Cf. Ward, An enquirg into thefoundation and historg of the law of nations in Europe, II. p. 556 et suiv., Van Praag op. cit., p. 470 et suiv., Moore, Adigest of international law, IV, p. 556 et suiv., Nelson, Seleçted cases on prioate international law, p. 403, Satow, A guide to diplomatie practice, I par. 348 et suiv.

3. Cf. Vattel, Droit des gens, 1. IV, par. 85, Satow, op. cit., I par. 355 et "suiv. Hatschek, Vôlkerrecht, p. 90, Fenwick, International law. p. 367. -


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 241

disposition semble supposer que l'exterritorialité ordinaire est reconnue aux ministres publics par le droit coutumier aussi dans les pays de passage. Elle se prête moins à l'interprétation que l'exterritorialité, qui n'aurait lieu d'après le droit international que dans le pays de la fonction, devrait être étendue, dans ce cas spécial, au pays de passage. On croira d'ailleurs facilement, même si l'on admet la première hypothèse, que l'intention du législateur italien d'accorder ces prérogatives et immunités ne dépendait pas de la justesse de la supposition qu'il pouvait faire; et cela importe, parce que rexterritorialité en pays tiers n'existe pas. Elle ne résulte pas en effet des idées sur lesquelles se fonde rexterritorialité au lieu de la fonction, et, malgré les faits allégués ci-dessus, elle n'est pas non plus consacrée par un usage suffisamment fixe. On ne pourrait invoquer, en faveur de cette exterritorialité, que le motif plus éloigné de la réciprocité, ou celui de l'intérêt qu'ont les États de faciliter généralement les rapports diplomatiques entre les nations. L'exterritorialité, dans ce cas, est rejetée en principe par Une ordonnance prussienne du 24 septembre 17981 et indirectement par le paragraphe 18 de la loi allemande sur l'organisation judiciaire de 1877. Le code autrichien de procédure pénale de 1873 (§ 61) ne reconnaît non plus rexterritorialité qu'aux agents diplomatiques accrédités auprès de la Cour austro-hongroise *. L'Institut de droit international a manifestement repoussé les immunités en pays tiers dans son règlement de 1895 sur les immunités diplomatiques 3. On ne peut donc pas les considérer comme établies par le droit des gens; le seul droit qu'il faut admettre à cet égard est le droit de passage innocent des courriers à travers les pays tiers et le secret de leur correspondance, en temps de paix, et autant que ce passage n'a pas été défendu. C'est un droit spécial consacré par la coutume *.

Il faut résoudre d'après le même principe méthodique la question, elle aussi depuis longtemps débattue 6, de savoir si l'agent diplomatique, sujet de l'État qui le reçoit, jouit également de rexterritorialité. Cette exterritorialité n'est pas suffisamment établie et doit en conséquence être repoussée.

Il y a en effet d'une part certaines dispositions législatives qui refusent en principe les privilèges diplomatiques aux régnicoles, comme par exemple le paragraphe 18 de la loi allemande sur l'orga1.

l'orga1. chez Miruss, Dos europâische Gesandtschàflsrecht, I p. 435.

2. Cf. aussi le paragraphe 31 de la loi autrichienne sur l'exécution forcée de 1896.

3. Cf. les articles 3 et 12 du règlement et la discussion dans Y Annuaire de l'Institut, XIV, p. 240, 243, 239.

4. Voir Van Praag, op. cit., p. 475, Wheaton, International law (8B éd., par Dana), par., 243.

5. Cf. Vercamer,.Des franchises diplomatiques et spécialement de l'exterritorialité, p. 279 et suiv., Van Praag, op. cit., p. 234 et suiv.


342 STRISOWER, ~r L'EXTERRITORIALITÉ

joisation judiciaire et d'autre part des «as où l'exterritorialité a été reconnue, entre autres quelques décisions rendues en France et en Angleterre, Les auteurs sont très partagés; le règlement de l'Institut de droit international refuse expressément l'immunité de juridiction dans ce cas1;. La circonstance que l'exterritorialité s'est développée en vue des fonctions de l'agent diplomatique ne suffit pas, à elle seule, à la faire .considérer comme absolument inhérente à ses fonctions. Aussi se sert-on de l'argument que l'État qui accepte, sans réserve, son sujet comme ministre d'un autre Etat semble déclarer tacitement qu'il renonce aux droits découlant de la sujétion, en tant que les privilèges diplomatiques en souffriraient; mais c'est une supposition aussi gratuite que le serait la supposition contraire; on pourrait en effet dire également que l'État <PÛ nomme ministre une personne qui est sujette de l'autre État veut bien accepter ïa dérogation à rexterritorialité qui en résulte*. JL'opmipn qui repousse l'exterritorialité de l'agent diplomatique xégnicole peut d'ailleurs invoquer en sa faveur l'inconvenance et les inconvénients spéciaux qu'elle offrirait. L'exterritorialité ferait échapper le ministre à la juridiction de son propre pays et pourtant il y aurait souvent des difficultés à le soumettre à celle du pays qui l'a envoyé. Il est curieux de noter que les membres de la Cour permanente d'arbitrage dans l'exercice de leurs fonctions ne sont déclarés -exterritoriaux qu' « en dehors de leur pays » alors que ceux de la Cour permanente de justice internationale le sont sans «ette restriction.

Sous un autre aspect, le caractère général de .l'exterritorialité déterminé les règles qui doivent être jadmises en ce qui concerne la renonciation à rexterritorialité.

L'exterritorialité constitue une exception â l'action régulière de l'État du territoire, exception introduite par le droit des gens, élargie quelquefois par la loi de l'État lui-même, mais servant toujours à un intérêt étranger. C'est pourquoi, du point de vue de J'État du territoire, il n'y a pas de raison d'exclure la renonciation l'exterritorialité de la part de ceux dans l'intérêt desquels elle existe. S'il y ont renoncé, elle ne saurait être maintenue du point de vue de cet État, «omme étant d'ordre public. Aujourd'hui on semble être généralement d'accord pour admettre cette renonciation*.

1. Art. 15 du règlement, voir Annuaire, XIV, p. 247, 234 et suiv.

2. Cf. Harburger, Der strafrechtliche Begriff Inland, p. 183 et suiv. Vattel, op. ,«f.,t, IV.par. 1121.f.Binding,Jlîand6ucndes1Sfra/recWs,I,p. 689,n.ai.

3. Cf. l'arrêt de la Cour de cassation de France du 10 janvier 1891 et les développements du procureur général Ronjat et de l'avocat général Desjardins Journ. de droit inter. pr„ 1891, p. 157,142 et suiv. 155 et suiv., Politis dans Dallez, Recueil périodique, 1907, II, p. 282 et suiv., Van Praag, op. cit., p. 2?4 et suiv., mais aussi Bar, Théorie und Praxis des intemationalen Privatrechts, ÎI p. «43 et suiv., Scholz, Dos RelcntsionrechX und gesetzliche tPfandreeht geàenùbe'r einem Gcsandten, p. 30,39. . .'.-■■


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 348

En tant ique l'exterritorialité est une institution du droit des gens, il va de soi qu'il s'agit d'un droit appartenant à l'Etal. L'État qui envoie le ministre public a lé droit d'exiger que certain traitement soit accordé à «elui-ci. Il a ce droit dans son propre intérêt, indépendamment de l'intérêt du ministre lui-même, et par conséquent ce droit ne peut cesser qu'en vertu de sa propre renonciation, et non par la volonté du ministre seul. Il en est de .même, si la loi de l'État du territoire accorde une exterritorialité plus large que celle provenant du droit des gens, car le privilège «st aussi accordé dans l'intérêt de l'autre État et ne peut cesser que par la renonciation de celui-ci. Pourtant plusieurs auteurs, particulièrement des auteurs anglais, conformément à la décision rendue dans l'affaire Taglor v. Best (1854), se contentent ou semblent se contenter, quant à la juridiction en matière civile, de la renonciation personnelle du ;ministre >(et même, dans les procès contre les autres membres exterritoriaux de la mission, de leur renonciation personnelle). Mais l'opinion contraire prévaut dans la doctrine et elle est aussi confirmée par plusieurs décisions rendues «n France et ailleurs \ Les articles ÎII et IX de la loi autrichienne du 1** août 1895, jntroductive au règlement de la juridiction en matière civile, qui prévoient la soumission volontaire des personnes exterritoriales, doivent être compris :comme ayant en vue une soumission valable.

'Dépendant, vu la position que l'agent diplomatique est appelé à occuper vis-a-vis des autorités de l'État qui le reçoit, il faut présumer qu'il est autorisé à renoncer à l'exterritorialité aussi au aiom dé son gouvernement et qu'il fait sa déclaration aussi au nom de celui-ci. Quelques décisions françaises partent également de ce point de vue^. Ce n'est qu'une simple présomption et elle cessé si le gouvernement le désavoue. Elle ne saurait avoir lieu en matière pénale, ni lorsqu'il s'agit des mesures de contrainte spécialement prohibées envers l'agent diplomatique. On ne peut présumer que «es cas rares et délicats rentrent dans les pouvoirs généraux du .ministre. Dans l'affaire de Carlos Waddington, fils du chargé d'affaires du Chili à Bruxelles, qui fut incriminé de meurtre en 1906,

1. Cf. 'tfan Praag, .p. 295 et suiv.,la discussion à l'Institut deàroitint., Annuaire, XIV, p. 237 et suiv. (mais .aussi Annuaire, XV, p. 285 et suiv.), d'autre jiari Vercamer, -op. cit., p. -212 et suiv., Hall, International law, 7e éd., par "Jliggins, par. 50, p. 184,186, note!, Oppenhéim, International law, 3° éd., par 'Roxburgh.Ipar.391,Satowop.-cit., îpar.,289,leDepartment.of state américain *lansMoore, op. cit.,IV636,le'jugement dansïaftaireTaylor v.Bestdans Nelson, op. cit., p. 392 et suiv. ; le jugement anglais du 12 novembre 1913 dans' l'^afiaire Bolivia exploration syndicale, v.Lembeke, Journ. de droit int. pr., 1914, p. 619, laisse la question ouverte.

2. Cf. Van Praag, op. cit., p. 299 .et suiv., les arrêts de la Cour de Paris du 25 avril 1907, Journ.dedroitinlern.,pr.,i$0%,p. M'8'9et du 2mai 1912,i5M., 1912, p. 1134, mais aussi Jordan, op. cit., p. "XXI, «t suiv*


244 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

on attendit le consentement du gouvernement chilien, sans se contenter de celui du prévenu et de son père. Cette solution était correcte, si l'on admet que la renonciation à l'exterritorialité des membres de la famille de l'agent diplomatique est régie par les mêmes principes que celle de l'agent à sa propre exterritorialité 1. De même, une renonciation, faite d'avance par le ministre dans un contrat privé, n'apparaît pas comme prononcée par le ministre dans l'exercice de ses fonctions et ne suffit pas à fonder la juridiction envers lui. On ne saurait tirer un argument en sens contraire du fait que la soumission dans un contrat privé d'Un Etat ou d'un souverain (au moins d'un monarque absolu) à la juridiction d'un autre État le lie définitivement 2.

Les décisions françaises déjà mentionnées qui acceptent, en matière civile, le principe du consentement présumé du gouvernement à la renonciation, se rapportent à des procès où la partie qui renonçait à rexterritorialité n'était pas le ministre lui-même, mais un membre de sa suite. Cependant, dans cette hypothèse, il est justement difficile de présumer que les personnes de la suite sont tacitement autorisées par leur gouvernement d'approuver en son nom leur propre renonciation. C'est plutôt le ministre qui doit être réputé autorisé à consentir à cette renonciation à l'exterritorialité des membres de la suite, au nom de son gouvernement en tant d'ailleurs qu'elle ne dépend pas de sa volonté seule 3.

On peut se demander d'autre part si la renonciation de l'État du ministre suffit ou si le ministre doit aussi renoncer lui-même. Dans un arrêt du 25 septembre 1919*, la Cour de cassation de France paraît se prononcer dans le premier sens, mais l'opinion contraire semble correspondre aux principes qui sont à la base du droit de l'État moderne 6. La théorie ancienne qui permettait la « deditio » du ministre public de la part de son État, ne convient pas à notre manière d'envisager le rapport de l'individu avec son État. La question n'est pas très pratique, parce que l'État ne renoncera pas facilement à rexterritorialité du ministre contre son gré, mais elle a une certaine portée théorique qui est intéressante.

1. Cf. dans le sens contraire, Alb. Rolin, Journ. de droit int. pr., 1906, p. 751 et suiv., 756 et suiv., Robin, Revue gén. de droit int. public, 1907, p. 164 et suiv. et ci-dessous le passage près de la note 1 de la page 261.

2. Cf. le jugement du tribunal de la Seine du 10 avril 1888, Journ. de droit int.pr., 1888, p. 671, Loening, op. cit., p. 122, mais aussi Heffter Dos eufopâische Vôlkerrecht (7e éd., par Geflcken), par. 53, i. /., Bonfils, Droit international, 2» éd., par Fauchille, par. 643, i. /., le jugement anglais du 29 novembre 1893 dans l'affaire Mighell, v. Sultan of Johore, Journ. de droit int. pr., 1894, p. 584 et suiv.

3. Cf. Jordan, pp. cit., p. XX et ci-dessous sect. III.

4. Journ. de droit int., 1920, p. 186 et suiv.

5. Cf. Strisower, op. cit., par. 4, Triepel, Vôlkerrecht und Landesrechl, p. 436. note 3, Van Praag, op. cit., p. 305


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 245

Au point de vue du droit des gens, il s'agit uniquement du droit de l'Etat. Celui-ci peut disposer de son droit et lorsqu'il renonce, l'action de l'autre État n'est pas contraire au droit des gens. Mais en vertu de ce droit interne de l'État du territoire qui correspond directement aux règles d'exterritorialité consacrées par le droit des gens, ou bien,en vertu de ses lois spéciales qui déterminent l'exterritorialité, le ministre a aussi acquis personnellement une situation légale, un. ensemble de droits dont il est le titulaire 1. Car les règles d'exterritorialité dont il s'agit, rentrent dans une sphère de la vie individuelle qui, d'après les conceptions modernes, est garantie contre l'arbitraire de l'État. L'État du territoire ne saurait la considérer comme soumise à son libre arbitre, en tant qu'il ne serait pas lié par le droit des gens, et pour cette même raison ne saurait non plus faire dépendre la situation légale du ministre du libre arbitre de son État. Pour arriver à un autre résultat, il faudrait constater une règle contraire du droit interne. Ces droits individuels du ministre ne peuvent cesser qu'en vertu de sa renonciation personnelle, ou bien en vertu d'autres dispositions de la loi du territoire qui les annulent. Tous les droits dont les étrangers jouissent dans le pays en vertu du droit des gens ou des traités ou d'une loi interne du territoire ont la même nature. Au point de vue du droit des gens, leur État peut disposer de ces droits en faveur de l'autre État, mais, en bonne justice, celui-ci peut seulement en vertu de sa propre loi faire usage de cette disposition et passer par-dessus les droits de l'individu, autrement protégés par cette loi elle-même.

La renonciation de l'agent diplomatique à l'exterritorialité résulte de tout acte pour lequel il se soumet à l'autorité de l'État de sa résidence. Cette soumission vaut en effet renonciation à l'exterritorialité. On a quelquefois supposé des cas de renonciation tacite sans raisons suffisantes et la portée de certains actes de soumission est controversée 2. C'est une faute qu'on commet souvent dans notre matière, ainsi qu'ailleurs, par exemple dans une large mesure en droit international privé, que de supposer une certaine volonté tacite des parties en vertu de données insuffisantes. D'autre part, tout acte du ministre public relatif à une action des autorités territoriales doit être compris dans un rapport raisonnable avec leur fonctionnement. La renonciation à l'exterritorialité est un moyen de concilier l'exterritorialité avec les intérêts de la vie territoriale. L'acte que le ministre fait et par lequel il

1. Cf. Jellinek, System der subjekliven ôjfenllichen Rechle, p. 310 et suiv. Beling, op. cit., p. 41, n. 58, mais aussi p. 100, en sens contraire Politls, op. cit., p. 284.

2. Cf. pour les développements Strisower, op. ci?.-,par. 4, Loening, op. ci?., p. 130, et suiv., Van Praag, op. cit., p. 280 et suiv. 263 et suiv. >

1923. 17 '


246 STRISOWER. —L'EXTERRITORIALITÉ

reconnaît à un certain égard l'action d'une autorité, d.e;. l'JÉtat du territoire, nç saurait ètre^oinpiris comme undésteten^ënt isol$ çt sans rapport avec le bût entier poursuivi par cette autorité, mais d'après la fonction qu'il doit raisonnablement ' remplir dan? le |eu des institutions territoriales 1. Une erreur mêine du ministre public ne deyr^it être appréciée que d'après les'principes de la loi du territoire2..

,', D'un côté la npn--comparution du ministre assigné devant un tribunal de sa résidence ne saurait évidemment indiquer sa volonté de se soumettre à ce tribunal. Mais en acceptant une certame action çlu jtribunal dans une certaine cause, le ministre l'accepte conformément au but auquel elle a dû servir et se soumet en conséquence au règlement entier de la'c^use en question. C'est avec ce contenu que sa volonté se présente raisonnablement dans ce rapport; il n'est pas nécessaire, pour obtenir des résultats satisfaisants, d'invoquer l'idée générale de l'équité dont il est difficile, en dehors de circonstances spéciales, de faire dériver des. règles de droit positif, feulement en se soumettant au règlement d'une certaine causé, le ministre ne se soumet pas à ces modalités de la procédure qui répugiient à rexterritorialité à un autre titre, ni à l'action des autorités du pays dans d'autres causes qui se rattachent seulement à'uiie façpji plus bu moins indirecte à la cause en question. Ainsi, en concluaiit au fond comme défendeur, le ministre se soumet à là procédure tout; entière et au jugement. Il est même soumis en principe à l'exécution forcée qui est en règle générale le but final du procès, ce qui fut méconnu, dans un cas analogue par l'arrêt de la Cour prussienne des conflits de compétence du 25 juin 1910 dans la-fameuse affaire Hellfeld ç. Fisc russe 3; mais il n'est pas soumis à l'exécution forcée, en tant qu'elle aurait pour objet des choses qui sont spécialement soustraites à la contrainte delà part de l'État du territoire. Le ministre comme demandeur se soumet non seulement au pourvoi en appel de la partie adverse contre iiîi jugement qui lui est favorable et à l'autorité de la chose jugée, lorsqu'il est débouté dé sa demande, mais aussi à être condamné au paiement des frais de justice. Car il s'est soumis à la procédure prescrite au; juge pour la cause en question, et le règlement dés frais de justice est un élément de cette procédure. La question de

'■■■. 1. Cf. aussi Strisower, Einige Bemçrkungen iiber Staatsvertrâge welche die Rechtslage'der Individuen betreffen, dans la Zeitschrift f. ôff. Recht., 1924, p. 284 et suiv.

. 2; Voir en sens contraire, à ce. qu'il semble, la décision anglaise du 12 novembre .1913, Journ; du droit int.pr., 1914, p. 618 et sulv.,puis Van Praag, op. cit.. n. 745. 754,771. ' . '

3. Voir Zeitschr. f. int. i?ecM,. 1910, p. 438. Cf. aussi le jugement du Kammergericht de Berlin du 15 février 1919, ib. 1923 (xxx) p. 270 et Van Praag, op\ cit., p. 349 et suiv., aussi 268 et suivw "'


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 247

savoir si le ministre public, en introduisant une action comme demandeur, se soumet à une demande reconventionnelle, de même gué la question analogue qui se pose au sujet d!autres personnes èxterritoriales, est particulièrement débattue 1. On peut citer en faveur de l'opinion affirmative quelques décisions allemandes, entre autres celle du tribunal consulaire de Shanghaï du 9 avril 1907 dans l'affaire susmentionnée Hellfeld c. Fisc russe 2. Cependant en Angleterre, aux États-Unis et en France la jurisprudence s'est prononcée dans un sens opposé. Cette opinion contraire paraît être juste, non seulement, lorsque la demande reconventionnelle est tout à fait étrangère à l'action en convention, mais même quand elle se base sur les mêmes faits; car la soumission du ministre public demandeur ne tend pas à permettre au tribunal de faire pleine et entière justice à raison des faits de la cause. Il n'en est autrement que si la demande en rèconvention est un moyen de défense, admis dans cette forme par la loi de procédure locale, . pour combattre ou restreindre la demandé principale. ' Il résulte de ce qui précède que l'agent diplomatique a besoin, en principe, du consentement de son gouvernement, pour intenter une action comme demandeur devant les tribunaux du pays, mais aussi que ce consentement doit être présumé 3.

Le même principe d'interprétation s'applique à la soumission du ministre public à la juridiction gracieuse. Lorsqu'il accepte du invoque l'autorité de l'État dans cette juridiction, il est censé soumis à son action entière, telle qu'elle sert au but que cette juridiction se propose dans le cas donne! S'il accepte par exemple une tutelle de la part du tribunal, il est soumis aux ordres que le tribunal peut lui donner en qualité de tuteur. Cette soumission qui peut devenir très gênante est quelquefois inévitable, parce que le ministre, séjournant dans le pays, est quelquefois obligé d'invoquer l'intervention officieuse de ses tribunaux. C'est ainsi qu'il peut être obligé, par suite des dispositions de la loi locale, dé dénoncer par l'intermédiaire des tribunaux du pays le bail de sa maison et de se soumettre par là, conformément à cette loi, à l'enquête de ces tribunaux sur la validité de cette dénonciation. Ainsi un arrêt de la Cour suprême d'Autriche du 28 avril 1874, dans une affairé concernant fe ministre des États-Unis, affirma qu'en saisissant le tribunal de la dénonciation de son bail, il s'était soumis à la procédure prescrite par la loi locale sur les objections faites à cette dénonciation,

1..G1. Van Prag.p. 290 et suiv. Cf. aussi l'article 2,4" du règlement de l'Institut de droit international, sur la compétence des tribunaux dans les procès contre les États, souverains ou chefs d'États étrangers, de 1891, Annuaire, XI, p. 437, qui admet une demande en reconvention résultant de la même affaire.

2. Rev. de droit int. privé, 1910, p. 78.

3. Cf. Strisower dans le Staatswôrterbuch, op. cit., par. 4, Van Praag, op. cif.i p. 302.


US STRISOWER, — L'EXTERRITORIALITÉ

et le département d'État américain s'associa, à ce qu'il semble, à cette opinion 1. Mais ce sont des inconvénients inhérents, à la vie dans le pays et à la nécessité de conclure des contrats soumis à sa loi. Il peut être aussi pratiquement inévitable que le ministre intente une action et qu'il subisse alors des inconvénients semblables.

SECTION II. LES IMMUNITÉS COMPRISES DANS L'EXTERRITORIALITÉ

§ 1. — L'EXEMPTION DES MOYENS DE CONTRAINTE.

Un principe général 2 interdit toute contrainte de la part de l'État du territoire, ou autorisée par cet État, à l'égard de la personne de l'agent diplomatique, à l'égard des lieux qu'il habite ou qui servent à l'exercice de ses fonctions, enfin à l'égard des meubles qui lui servent à ce but ou à son usage personnel A l'ordinaire, cette contrainte est déjà exclue en raison d'autres immunités dont il jouit, non seulement dans la sphère indiquée, mais d'une façon générale. Étant par exemple presque toujours exempt de la juridiction civile, il est aussi exempt, dans cette mesure, de l'exécution forcée et de toute saisie de précaution relative à cette juridiction. Mais même à défaut d'autres raisons qui l'exempteraient, par exemple dans ces cas exceptionnels dans lesquels il reste soumis à la juridiction du pays, et même lors de toute procédure envers des personnes tierces, toute contrainte est prohibée dans la sphère indiquée qui est particulièrement protégée.

Il y a certaines différences d'opinion, quant à la détermination des objets protégés et il est assez difficile de les déterminer d'une façon précise 3; dans la pratique, ces questions se présentent d'ailleurs rarement.

Qu'est-ce que la contrainte prohibée? Cela diffère d'après le sujet ou l'objet contre lequel cette contrainte est dirigée. La liberté de la personne du ministre public ne saurait aucunement être restreinte; c'est pourquoi il faut considérer comme illicite le refus des passeports à l'agent diplomatique qui veut quitter le pays sans avoir payé ses dettes. Une affaire fameuse de ce genre s'est passée à Paris en 1772, dans laquelle le ministère français chercha à justifier un

1. Voir cet arrêt dans la Sammlung von zivilreehtlichen Enlscheidungen des k. k. oberslen Gerichlshofes, de Glaser, Unger, Walther, n° 5350 et Moore ov cit. IV, p. 635 et suiv,, 638.. '

2. Cf. Strisower, op. cit. par. 8 et suiv.

3. Cf. Bynkershoek, De foro legatorum cap., 16, Vercamer, op. cit., p. 231 et suiv., Pietri, Elude critique sur la fiction d'exterritorialité, p. 176 et suiv. Mamelok Die juristische Personim intemationalen Prioairecht, p. 192 et suiv !'strisower' op. cit., par. 8, Van Praag, op. cit., p. 360 et suiv. . ' " '


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 249

pareil refus 1. Quant à l'hôtel du ministre, il faut exclure toute contrainte qui restreint son usage normal. Il est particulièrement défendu de priver le ministre de son hôtel et on ne saurait reconnaître aucune exception à cette règle même lorsqu'il s'agit de l'exécution d'une sentence rendue sur une action réelleà. En matière réelle immobilière la juridiction n'est pas exclue comme telle à l'égard de l'hôtel, mais l'exécution d'une sentence qui priverait le ministre de son logis ou de ses bureaux, troublerait évidemment d'une façon particulièrement grave sa gestion et doit tomber sous le principe général. Il faut employer d'autres moyens pour faire obéir à la sentence, éventuellement attendre ou bien provoquer dans ce but, la fin de la mission. — Mais ce n'est pas seulement cet usage direct qu'il s'agit de garantir au ministre public. Les immeubles en question sont l'enceinte dans laquelle il doit déployer en toute liberté sa vie privée et son activité comme fonctionnaire. De là dérive la règle particulièrement importante que les autorités publiques doivent s'abstenir dans les lieux que le ministre de tout acte contraire à sa volonté '. Il va de soi qu'il s'agit des lieux occupés réellement par le ministre. S'il n'occupe pas la maison entière, les lieux occupés par d'autres personnes ne participent aucunement à l'exterritorialité, pas même l'escalier commun ou la cour commune, encore moins lé quartier dans la proximité de l'hôtel auquel on essayait autrefois d'étendre le privilège.

C'est particulièrement à l'égard de l'hôtel de la légation qu'on a quelquefois fait usage d'une manière très générale de la fiction d'exterritorialité. Il y a eu des dicussions diplomatiques à cet égard et des décisions judiciares ont fait une application erronée de cette fiction *, Dans ces derniers temps encore, un jugement du tribunal de la Seine du 20 novembre 1920 a soutenu qu'un mariage célébré dans la chapelle d'une légation est censé avoir été conclu sur le territoire de son État; mais ce jugement fut infirmé par l'arrêt de la Cour de Paris du" 1er mars 19215. En vérité on n'est point fondé à considérer l'hôtel du ministre comme n'appartenant pas à l'État de sa résidence et comme formant une enclave de son propre État dans ce territoire; hormis les immunités dont il a été ou dont il sera question et d'autres dispositions spéciales que les législateurs

1. Voir Ch. de Martens, Causes célèbres du droit des gens, II, p. 110 et suiv. Satow, op. cit., I, par. 292 et suiv.

2. Cf. dans le sens contraire Van Praag, op. cit,. p. 248, 359, 373 et suiv., d'autre part Vercamer, op. cit., p. 175 et suiv.

3. Cf. Strisower, op. cit., 78, F. de Martens (édition allemande deBergpohm), Vôlkerrecht, II, p. 47 et suiv.

4. Cf. Van Praag, op. cit.,n. 451.

5. Voir Journ. du droit int., 1921, p. 186 et suiv., 1922, p. 407 et suiv., cf. aussi les jugements italiens ibid., 1921; p. 1002 etsuiv.,1922, p. 193 qui rejettent la Action.


250

STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

peuvent édicter ou qui peuvent dériver d'une analogie spécialement justifiée, on ne saurait excepter la maison dû tninistre des règles que l'État de sa résidence à établies pour son territoire où y, appliquer les règles que l'État du ministre a établies pour son territoire: C'est ainsi par exemple qù'iiri enfant né dans l'hôtel de légation estné dans l'État dé là résidence duTninisfre, et la question de savoir si le droit de cet État ou si lé droit de l'État du ministre l'assimilent, quant à sa nationalité, à un enfant Hé dans ce dernier Etat 1; dépend des dispositions spéciales de l'un et de l'autre État, ou bien dès, principes ."que l'on peut déduire de l'esprit des règles, qui y déterminent là nationalité, selon que la naissance a lieu à l'étranger du dans le pays. | '. ,

Quant aux meubles dont le, ministre se sert, personnellement ou pour son office, leur exemption de toute contrainte est régie par lé même principe que celle dé l'hôtel. Toute atteinte: est prohibée qui aurait pour effet de priver le ministre de l'usage normal de ces objets. C'est d'ailleurs toujours, dans ce cas comme dans l'autre, dé l'usage régulier du actuel, dans le pays, qu'il s'agît. D'autre part la circonstance que le ministre pourrait remplacer sans inconvénient Tobjet en question par un autre, ne saurait lever la protection dont il jouit*. Car il ne s'agit pas seulement d'écarter de fait tout obstacle ïéel à l'exercice ses fonctions; on arriverait, si l'on s'inspirait dé ce point de vue, à des restrictions très graves de rexterritorialité. Le ministre doit être libre dans la sphère naturelle de son activité.

Eh règle générale, le simple examen d'un objet rie porte pas atteinte à son usage normal et il faut le permettre aux autorités locales, sous rëserve bien entendu de l'immunité de l'hôtel. C'est pourquoi on considère ordinairement que l'État de là résidence a lé droit en principe, de faire visiter à là douane, non seulement les objets destinés à l'agent diplomatique, mais même ses bagages. Il est vrai qu'on s'en abstient très généralement, par courtoisie*. Mais quant aux paquets et aux malles qui contiennent ia correspondance où d'autres papiers, intéressant non seulement les affaires Be là légation mais aussi celles du ministre personnellement, le secret qui entoure normalement ces objets défend d'ouvrir la couverture

1. Cf. Vincent et Penaud, op. cit., 25, Despagnet, Droit international public 2» ëd., n» 241, Vercamer, op. cit., p. 265 et suiv., Valéry, Droi? inlernationa n» 90, 152, Fenwick, op. cit., p. 366, l'arrêt de la Cour de Paris du 2 mal 1912 Journ. de droit, int. pr., 1912, p. 1133 (Van Praag, op. cit., n. 451)

2. En sens contraire Van Praag, op. cit., p. 371 et suiv. Cf. aussi Van Praan op. ci?., p. 366, et suiv. Scholz, op. cit., p. 86 et suiv., 88 et suiv.

/ „3-,?; G^?" de Martens» ■Dro« des 9tns> PM. 227,250, Çalvo Droit infcr/io/ional (4« éd.), III, par. 1529, Pradler-Fodéré, Droit diplomatique, H, p 55 ^t suiv 66 et note, 213, Satow, op. cit., I par. 315 et suiv., 280, mais aussi Ch de Martens' Guide diplomatique, I, p. 112, 81 et suiv., Bar, op.ci?.; p. 652„Odier, Des nrivil lèges et immunités des agents diplomatiques, p. 269 et suiv., ordonnance fiutri chienne de 1920, Reichsgesetzblatt, n" 251, par. 73.


XJÏS[AGENTS DIPLOMATIQUES 251

sans le consentement du ministre. — La voiture, le bateau et par in'alôgie ! l'àérbrief, ' mis a'la dispo'sitibri exclusive du ministre', jbuissérit'de l'extérritofiaUté à l'instar dé là maison qu'fi"habité*. !i Ces immùriitêé souffrent pourtant une exception en cas de légitimé défense. L'histoire nous offre certains exemples, où, en cas'de complot dii iniriistré public contre la sûreté de l'État de sa;'résidéricei celui-ci s'est considéré comme autorisé à s'emparer ide là personne dû ministre dans sort hôtel et à se saisir de ses papiers. On peut citer à cet égard le cas célèbre du ministre suédois à Londres', Gyllenborg, en 1717, et celui du ministre espagnol à Parisj Cellàriiaré, en 1718. Uêxamen dés papiers rie semble pas nécessaire pour se prémunir contre les menées du ministre accusé de complot.et on lie saurait le justifier bien qu'on y ait procédé dans les cas cités *. Ce'même droit de s'oppbser à l'action ministre doit être adinià lorsqu'il s'agit d'autres offenses de sa part, par'exemple s'il s'agit d'empêcher qu'un crime soit commis dans l'hôtel de légation 3. Mais il y a encore une autre exception. La riécessité de s'emparer d'un criminel qui se caché dans l'hôtel du ministre sans être couvert par une exterritorialité personnelle, et qu'on ne saurait arrêter autrement sans des sacrifices exagérés, autorise la police, d'après l'opinionprépondérante, à périétrer dans l'hôtel*. C'est la sanction d'un droit qui appartient à l'État sur certaines.personnes et d'un devoir qui iriçoihbe au rmhistré à cet égard. Son hôtel, tout en étant garanti contre l'usage de la forcé, rie doit pas servir d'asile aux personnes poursuivies pràr ïes autori locales, c'est-à-dire qu'il est obligé d'extrader ces personnes.. Ce n'est pas une extraditiori proprernerit'ditë, accordée par lin État à un autre, et particulièrement ce n'est pas une extradition, à laquelle se rapporteraient lès règles qui déterminent, entré lés deux États, là livraison des criiniriel's réfugiés d'un pays dans l'autre; là ressemblance entre les deux cas

l.Cf.yattel, qp. cit., 1,1V], par.119,:Bluntsçhli, Modernes Vôlkerrecht, par. 152. 321, Van Praag, op. ci?.,p. 368,509, Feine, Die vôlkerreçhtliche Stellung der Staats-; sckiffc, p:5ïj et suiv.; l'article 8 du règlement de l'Iiisfc de droitintern.de 1898 sur le régime légal des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers, Annuçiire, Xyil,p. 275.'.. : ,,, ,:

2. Cf. Ch. de Martens, Causes célèbres, I, p. 75 et suiv., 139 et suiv., Satow, op. ci?-; 1, par: 28i-et suiv. VâttéV, «p. ci?i, I. IV, par. 98 et suiv., Gefîcken,Das Gesandtsçhàftxretht.vnd die diplomatischen Verkehrsformen dans HoltzendorS, Handbuch deSfVôUcerrcehts, III, p. 650 et suiy., Strisower, op. citf, par. 10. Cf. aussi l'ààaireMoritagnlhi, 'Reo'. de droit inter.'publ., 1907, p. 175 et suiv. ''S. Cf.! l'affairé du'médecin chinois Sun-Yat-Sen dans l'ambassade de Chiné à Londres en 1896 et la consultation de Holland dans cette affaire. Rev. gén.de droit int. public, 1896, p. 693 et suiv. et Journ. de droit int. pr., 1896, p. 1006 et suiv., Fenwlck op. cit., p. 361 et suiv.

4; Cf. Vattel, op. cit., 1. IV, par. 118, G. F., de Martens; bp. ci?;; par: 220, Heflter, op. *oti.i par. 212,: Pradier-Fodëré, op. ci?., II, p. 76 et stilv'.; BonfUs, op. cit., n° 696 et suiv., Oppenheim, op. cit., par. 390, p. 566 et suiv.,.Fenwick, op. eiU, p. 364, mais aussi Hall, op. cit., par. 52. Déspagnet, Op. cit., n° 244.


252 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

n'est pas non plus suffisante pour motiver l'application de ces règles par analogie. L'extradition qui a lieu dans le cas dont il s'agit ici, répond à une nécessité particulièrement urgente, pour maintenir le respect de la justice dans le pays, et l'agent diplomatique doit même livrer les personnes poursuivies pour un délit politique et même ses propres nationaux. Pourtant dans plusieurs républiques de l'Amérique centrale et méridionale, un certain droit d'asile semble établi, au moins pour les personnes poursuivies pour un délit politique. En tant qu'un usage existe de fait dans ce sens, il faut reconnaître que le devoir de livrer les personnes réfugiées dans l'hôtel n'existe pas à moins que l'État ne retire son consentement tacite à l'octroi de la protection par les agents diplomatiques. C'est ce que fit le Pérou, d'une manière assez ambiguë d'ailleurs, en 1867. D'autre part dans une convention conclue en 1889 par plusieurs républiques sud-américaines, à savoir la Bolivie, l'Uruguay, le Paraguay, le Pérou et la République argentine, ce droit d'asile fut, en effet, consacré à l'égard de criminels politiques, et combiné avec le droit de l'État du territoire d'exiger l'éloignement du réfugié du pays. Une pratique semblable a été suivie ailleurs, dans des circonstances exceptionnelles \ Cependant, en principe, le ministre qui refuse l'extradition commet un tort et l'arrestation dans l'hôtel est alors le dernier moyen pour y remédier. D'autres moyens doivent naturellement être préférés : on peut cerner l'hôtel, on peut s'adresser au gouvernement du ministre, mais dans les cas urgents, ou devenus urgents par suite du retard, l'arrestation dans l'hôtel peut avoir lieu. Le gouvernement anglais a reconnu la légitimité de cette mesure dans la célèbre affaire du duc de Ripperda en 1726, réfugié à Madrid dans l'hôtel de l'ambassadeur anglais; il exprima une opinion analogue dans l'affaire du cocher de l'envoyé américain Gallatin en 18272.

Il semble logique d'accorder aussi, dans un cas de nécessité semblable, le droit de forcer l'entrée de l'hôtel aux autorités locales, lorsqu'il s'agit de mesures administratives urgentes; et il faut également admettre une exception analogue à l'égard des meubles exempts. Le ministre est obligé à prendre lui-même ces mesures ou à les permettre, et en cas de danger imminent on peut passer pardessus sa permission. On pourra par exemple pénétrer dans son hôtel, même contre son gré, pour empêcher un incendie de s'étendre. On pourra s'emparer d'une bête dangereuse qui lui appartient.

1. Voir Pradier-Fodéré, op. cit., II, p. 80 et suiv., Moore, Asylum in légations and consulates and in vessels, dans Polilical science Quarterlu, 1892 Satow cit., I, par. 331 et suiv. ' ' Pm

2. Voir Ch. de Martens, Causes célèbres, I, p. 174 et suiv., Satow, op. cit., if pstr* tfdOf UA",


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 253

L'analogie est moins sûre et pourtant inévitable lorsqu'il s'agit d'exercer la contrainte contre la personne même du ministre. Il est difficile de refuser aux autoritéslocales, même en dehors du cas de légitime défense, le droit de s'emparer de la personne du ministre, pour le livrer ensuite à la justice de son pays, si une nécessité urgente le demande dans l'intérêt de la justice, particulièrement s'il menace de s'enfuir. Le paragraphe 61 du code d'instruction criminelle autrichien permet expressément, à l'égard des personnes 'exterritoriales, de « s'assurer selon les circonstances » de la personne du prévenu; on doit reconnaître pourtant qu'il n'est pas nécessaire d'interpréter cette disposition dans le sens indiqué.

§ 2. — L'EXEMPTION DE LA JURIDICTION LOCALE.

L'immunité de toute contrainte dans la sphère particulièrement sacrée dont nous venons de nous occuper détermine aussi, dans une certaine mesure, les autres exemptions dont les agents diplomatiques jouissent.

Ils sont exempts de la juridiction pénale. Celle-ci n'a pas de grande importance sans l'emploi des moyens de contrainte qui sont prohibés, et le motif de rexterritorialité du ministre public, à savoir le respect de son indépendance et de sa dignité, s'y oppose tout particulièrement. Aucune poursuite criminelle n'est permise envers le ministre public, ce qui n'exclut pas pourtant une information préliminaire sur les faits non dirigée envers une personne déterminée^. Les auteurs ont souvent étendu cette exemption à celle des lois pénales. On ne soumet le ministre public qu'exceptionnellement aux lois de police ou à certaines lois de police. Mais l'exemption vis-àvis de la loi pénale n'est jamais fondée que dans les cas dont nous avons parlé ci-dessus (chap. i), et dans lesquels la nature des fonctions du ministre exclut sa culpabilité. S'il était exempt en général des règles de conduite consacrées par les lois pénales du pays, il n'y aurait même pas de légitime défense possible envers les actes du ministre. Il résulte de sa soumission aux lois pénales qu'il peut être puni après la cessation de son exterritorialité, et que ceux de ses complices qui ne jouissent pas de l'exterritorialité peuvent toujours être punis. C'est la juridiction pénale seule dont l'exterritorialité exempte aussi longtemps qu'elle dure 2.

L'agent diplomatique est de même soumis aux règles de droit privé de l'État de sa résidence, d'après les principes généraux du droit international privé 3.

1. Cf. Ch. de Martens, Guide diplomatique, I, p. 105.

2. Cf. Beling, op. ci?., p. 1 et suiv., 63 et suiv., 72 et suiv.,77, 81 et suiv., 90 et suiv., mais aussi Liszt, op. cit., par. 15, VI, 2.

3. Cf. Strisower, op. cit., par. 15. mais aussi l'ordonnance allemande, citée


254 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

Quant à la juridiction en matière civile \ l'immunité des agents aipioniktiqués, lorsqu'ils sont actionnés, përsonnéliément et non pas au nom d'autres personnes 2, doit être considérée comme sanctionnée, en principe, par; là cbùtiimé. L'opinion ^ui veut ^au^et l'exterritorialité aux actes qu'ils accomplissent eri foncISoù opciellè ou dans un certairi rapport avec cette fonction *, bu bien aux cas où l'étranger rie peut être actionné que parce (qu'il réside bu part* qu'il' se trouvé dans le pays 4, né corréspbriil pas à là pratique gêiéràle. , ".',','.'.'. V. r

Cette exemption de là juridiction civile s'applique aussi aui affairés comirierciàles, par exemple à une opération de bourse que l'agent diplomatique aurait entreprise. Mais il y a des divergences d'opinion quant à la question de savoir si un agent diplomatique qui fait profession de commerçant dans le pays ou qui y dirige une entreprise industrielle ou agricole à côté de ses fonctions politiques peut invoquer l'exterritorialité dans les rapports relatifs à cette éritreprise. Généralement les lois qui édicterit rexterritorialité en matière civile ne l'ont pas exclue en ce cas. Ainsi décret français de l'an II de la République, la loi allemande sur l'organisation des tribunaux (§ 18)^ lé codé dé procédure hongrois 1 dé 1911 (§ 9) n'admettent pas cette exception. Il faut égalenient noter à cet égard que l'aricienrie loi ariglaisé 7 Anne c. 12 exclût bien des privilèges qu'elle proclame les personnes àri service du ministre qui. se livrërit à des opérations cbmrriërciales, mais né fait aucune exception pour 'lui-même. On peut aussi irivbquèr dans cfe sens, dans une ''certaine mesure^ quelques jugements, peu nombreux il est vrai 6, Une coutùriiè internationale obligatoire, rie résulte pas ceperidarit de ces lois, ni de là jurisprudence. D'après le développement de l'idée de rexterritorialité en matière civile, l'opiriion contraire, professée depuis longtemps par beaucoup d'auteurs, paraît préférable. On est parti à l'égard de cette exterritorialité de l'impar

l'impar Deutsches Gesàndtsçhafts-und Kpnsularrecht, dans Stier-Somlo, Handbuch dès Vàlkërrèchts, II, 3, p. 52 et suiv.

1. Cf. Strisower, op. ci?., par. 16 *t suiv.; Van Praag, op.ciU, p. 457 et suiv., 245 et suiv., 254 et suiv. ;,. , ,,,..

2.fCf. Bar, Op.ciU, p. 643 note 22 b, Van Praag, op. cit., p. 243 et suiv.; aussi le jugement du Tribunal de là Séiiie duil décembre 1922, Jourh. du àroit int.', 1923pp. 869, et les conclusions du Ministère public (M. Lyori-Caen) dans cette affaire ibid., p. 863 et suiv. ; ,,

3, .Cf. Van Pràag, op. cit., p. 459 et suiv. ' -■'-•

4 Voir dans ce sens l'arrêt de la Cour de cassation de Rome du 20 avril 1915 Bip. didir. internationale, 1915, p. 215 et suiv., mais cf. ibid., la note d'Anzilotti) relative à ce jugement. Récemment là Cour de cassation de.Rome a maintenu son opinion dans un arrêt du 31 janvier 1922. Le corps diplomatique à Rome protesta contre cette décision. Voir Niemeyers Ztschr. f. int. Recht., 1924, p. 473 et suiv Voir aussi le jugement du Tribunal de commerce d'Alexandrie du 10 mal 1914^ Journ,. du droit int. pr., 1915, p. 444. . . . ■*'. = ,'■■■."■... < '

5. Cf. Les jugements anglais cités dan» les notes 1 des pages 243 et 276 • i ■■ •


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 255

munité de la personne du ministre et des objets dont l'usage lui est liécëssairej eh excluant lès autres objets^ qui; sont ceux qu'il possède en une autre qualité 1. L'idée qui seriible se rattacher à ce point de départ et qui correspond lé mieux au fondement dé l'institution est bièri celle que le rhihistre doit rester indépendant de là juridiction du pays en tant qu'il y vit dans cette sphère spécialement protégée, à savoir comme fonctionnaire et en personne privée. Corifbfrhémènt à cette opinion, le règlement de l'Institut de droit international (art. 16) exclut l'immunité de juridiction, « en cas de poursuites exercées à raison d'engagements contractés par la personne exempte, non en sa qualité officielle bu privée, mais, dans l'exercice d'une profession exercée par elle dans lé pays concurréinmênt avec ses fonctions diplomatiques » 2. C'est d'autre part une exagération injustifiée que de souriiettre le ministre à là juridiction civile du pays & tous lès égards lorsqu'il y dirige une entreprise oe„ certaines entreprises.

Une autre exception concerne les actions réelles immobilières. Le ministre est soumis à la juridiction territoriale à l'égard de ces actions en tant qu'elles concernent les immeubles situés dans le pays. La raison de cette exception généralement reconnue est que le rapport de l'État avec ces immeubles,. qui forment une partie de son territoire, paraît éminemment exclusif, ce qui se manifeste aussi dans différentes autres dispositions législatives. L'opinion qui veut traiter diffèrémirient l'hôtel dé légation n'est pas fondée. D'autre part les actions relatives au bail d'inirhéublés né sont pas comprises dans l'exception en question*.

On a aussi quelquefois admis une exception pour les mesurés urgentes, particulièrement pour certaines mesures provisoires qui se rattachent aux procès en séparation de corps où en divorce *'. Il y a quelques décisions rendues dans ce sens en France et en Italiél Les raisons qu'on fait valoir à cet égard et qui sont puisées dans l'équité ou dans l'utilité ne sont pas persuasives.' Mais il y â par analogie le point de vue de la légitime défense et celui de la néces^ site urgente de s'opposer à une lésion, qui peuvent être regardés, ainsi qu'il a été dit plus haut, comme dé nature à justifier dés mesures de contrainte envers le ministre. Lès mesures judiciaires nécessaires pour défendre l'état de fait contre dés agressions bu

' 1. Cf. Strisower, op. cit., par; 16, aussi Ozanam, op. ci?., p. 11 et suiv.

2. Annuaire, XIV, p. 244 et cf. Van Praag, note 685, Hershey, The essentials of international làwi p..289. . • i -

3. Cf. Strisower, op. ci?., par. 18,.Van Praag, op. c«„ p. 464.

, 4. Voirie Jugement de la Cour, de .Paris du 12 juin 1907,. Journ., du droit, int. pr.,1908, p. 149 et suiv., et la décision du président dutribùnal civil de Rprnë du mois de décembre 1907, Rev„Àe droit int. privé. 1908, p.. 979 et suiv., et cf. Van Pi-àag, .op. ci/., p. 462 et suiv., 27;3, Strisower,. op. ci?., par. 17 et aussi, en sens contraire, Ozanam, op. cit., p. 149 et suivi, Zorn, op. cit., p. 40, note 3;


256 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

contre un autre danger qui menace de la part de la personne exterritoriale, doivent être considérées comme licites. Ainsi le juge local sera compétent pour accorder à l'épouse une résidence séparée et en certains cas pour prononcer un jugement sur la garde provisoire dés enfants, mais non sur la pension alimentaire. Il peut aussi être compétent, à ce point de vue, pour prononcer un jugement sur une action possessoire, même à l'égard des meubles.

Quant à la question controversée de savoir si le ministre est obligé de déposer comme témoin 1, il semble bien acquis qu'il n'est pas obligé à comparaître comme témoin devant le tribunal. Il est d'usage de recevoir son témoignage d'une autre façon, par exemple par un fonctionnaire qu'on délègue chez lui et qu'il consent à recevoir dans son hôtel. On nie même souvent d'une manière générale son obligation de déposer; il faut dire au moins que le secret de la mission peut toujours être invoqué par le ministre pour refuser le témoignage et que le gouvernement du ministre peut exclure d'avance toute déposition, pour éviter que le refus, dans un cas donné, ne semble indiquer qu'on a un secret à cacher.

§ 3. — IMMUNITÉS EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE ET PARTICULIÈREMENT EN MATIÈRE FINANCIÈRE.

Le ministre est soumis aux règles de droit administratif du pays de sa résidence et particulièrement, ce qu'on mentionne souvent, aux règlements de police; il est de même soumis aux ordres spéciaux que les autorités administratives auraient à lui adresser. Il va de soi qu'il faut avoir égard, pour déterminer la compétence administrative de l'État de sa résidence à son égard, à la nature spéciale de son séjour dans le pays, puisque l'agrément qui a été donné à son établissement et la nature de sa mission elle-même motivent certaines exemptions et que l'immunité de la contrainte est toujours réservée V

Il faut encore admettre une exemption assez importante. S'il est certain que l'agent diplomatique n'est pas obligé à comparaître comme témoin devant les tribunaux et si les conventions consulaires dispensent les consuls de la comparution en justice dans ce cas et restreignent même cette comparution dans certains autres cas, l'obligation du ministre public à comparaître comme témoin

1. Cf. Strisower, op. ci?.,par. 19, Pradier-Fodéré,op. cit., II,p. 181 etsuiv.,184 et suiv., Slatin, De la juridiction sur les agents diplomatiques, Journ. du droit int. pr., 1884, p. 472, Calvo, op. ci?., III, par. 1519 et suiv., Satow, op. cit., X, p. 308 et suiv., Hershey, op. cit., p. 288, Fenwick, op. ci?., p. 363, Moore, Digesl, par. 662, Bar, op. cit., p. 642. Oppenheim, op. cit., I, par. 392.

2. Cf. Neumeyer, Internationales Verwaltungsrecht, I et II, passages indiqués ve. Exterritoriale, Beling, op. cit., p. 72 et suiv., Valéry, op. «?.,n° 90, Van Praag, op. ci?., p. 190 et suiv., Zorn, op. cit., p. 52 et suiv.


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 257

devant les autorités administratives doit d'autant plus être exclue, et on devra même admettre en règle générale que toute citation personnelle du ministre devant les autorités du pays est prohibée. On reconnaît de plus que l'hôtel du ministre est exempt du logement des gens de guerre 1. De ces règles et étant donné les autres principes qui régissent l'exterritorialité, on peut, à ce qu'il semble, déduire le principe que l'État de la résidence n'est pas autorisé à demander des services du ministre dans sa sphère spécialement protégée, c'est-à-dire en ce qui concerne sa personne, son hôtel et les meubles qui servent à son usage privé et à l'exercice de ses fonctions. Par analogie avec ce qui a été exposé à l'égard du principe qui exempte le ministre de mesures de contrainte (§1), il faut admettre une exception en cas de nécessité absolue; ce sera un cas très rare, même pour les réquisitions en temps de guerre 2.

Une exemption spécialement déterminée du ministre public est celle qui consiste dans son droit de culte domestique semipublic 3.

Les législations modernes sur l'assurance des employés et des ouvriers ont fait naître des difficultés à l'égard des personnes exterritoriales 4. Mais ces difficultés ne proviennent pas spécialement du privilège- d'exterritorialité. Elles tiennent plutôt de ces difficultés de droit administratif international que soulève la juste délimitation du champ d'action de ces lois et à l'égard desquelles d'autres situations ne diffèrent pas grandement de celle des ministres publics.

En matière financièreE, les législations des différents États accordent ordinairement aux agents diplomatiques des privilèges plus larges que ceux auxquels ils peuvent prétendre en vertu du droit des gens. Cependant il y a certaines exemptions considérables qui sont sanctionnées par ce droit. C'est ainsi qu'on considère presque sans exception comme inadmissibles à l'égard du ministre public les impôts personnels, c'est-à-dire établis sur la personne d'après sa situation générale. Il est par exemple exempt, d'après ce principe, des impôts sur le revenu global, et sur la fortune globale. La sujétion de l'individu semble se manifester tout spécia1.

spécia1. Strisower, op. cit., par. 19, puis G. F. de Martens, op. cit., par. 228, Lehr, Manuel des agents diplomatiques et consulaires, n° 1054 et suiv., Satow, op. cit., I, par. 320.

2. Cf. aussi Neumeyer, op. cit., II, p. 216, Zorn, op. ci?., p. 45.

3. Cf. Heffter, op. cit., par. 213, C. de Martens, Guide diplomatique,!, p. 113 et suiv., Lehr, op. cit., n» 1174 etsuiv., 1222, Heilborn, Vôlkerrecht, dans Holtzendorff, Encgklopûdie der Relcliswissenschaft (6e éd., par Kohler), p. 1032, Neumeyer op. cit., I, p. 504 et suiv.

4. Voir Neumeyer-, op. cit., II, p. 656 et suiv.

5. Cf. Strisower, op. ci?., par. 20, Lehr, Manuel, n° 1071 et suiv., Lehr, Quelques mots sur le fondement des immunités diplomatiques, Rcv. de droit int., 1905, p. 413 et suiY., Barthélémy, Èeo. gén. de droit int. public, 1906 p., 103 et suiv.


258 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

lement dans ces impôts 1. Quant aux autres impôts directs, il est certainement soumis en droit strict aux impôts sur la propriété foncière et à ceux qui doivent le frapper à raison d'une autre profession, par exemple comme manufacturier. Il est même loisible dé distinguer dans un impôt qui est en principe un impôt sûr le revenu global, les parts qui proviennent de ces sources spéciales ef; de soumettre le ministre aux parts correspondantes de l'impôt 2. De l'autre côté on déclare affranchis de l'impôt ses effets mobiliers, ses meubles, les objets qui lui sont nécessaires pu ceux qu'il possède comme représentant de son État*. Tout cela semble conduire à un principe semblable à ceux qui régissent l'exterritorialité à d'autres égards. C'est toujours la sphère spécialement protégée de l'agent diplomatique qui échappe à l'impôt. Aussi longtemps qu'il se tient dans les limites de son office et de sa vie privée, il n'est pas directement redevable à l'État. C'est pourquoi il doit aussi être affranchi de tout impôt sur son traitement comme ministre et de tout impôt qui frappe l'usage de son hôtel et des meubles qui servent à sa vie privée ou à son office. On l'exempte en France pour l'habitation officielle de la contribution des portes et fenêtres, ainsi que de la contribution personnelle-mobilière*.

On affranchit souvent l'hôtel du ministre de l'impôt foncier, s'il appartient a son État 5. Un usage très fréquent, qui ri'est pas non plus obligatoire, affranchit le ministre des droits de douane, dans une mesure qui varie dans les différents pays 6. H est aussi plus ou moins souvent affranchi, dans une certaine mesure, d'autres droits. On le soumet d'autre part, plus généralement aux redevances qui se présentent immédiatement comme une rémunération des services rendus et on maintient pour cette raison plus facilement à l'égard des ministres les redevances municipales 7.

1. Cf. G. F. de Martens, op. cit., par. 227, Lehr, Manuel, n° 1072, Bar. op. cit., II, p. 652, Odier, op. cit., p. 253 et suiv., Satow, op. cit., I, par. 312. ; 2. Voir là loi autrichienne du 25 octobre 1896, Reichsgesetzblatt, n° 120 (nouveau texte de 1921, Reichsgesetzblat n" 275), par. 154.

3. Cf.Hall, op. ci?., par. 53, Wheaton, op. cit., par. 242, Ch. de Martens, Guide diplomatique, I, p. 110 et suiv. Hûbler.Die Maglstràiuren des vôlkerrechllichen Verkehrs, p. 96, Bulmerincq dans le Rechtslexicon de Holtiendorfî, I, p. 771.

4. Voir Odier, pp. cit., p. 256 et suiv., et la lettre du Ministre des finances de France du 5 juillet 1907, Ra>. de droit int. privé, 1908, p. 325.

5. Cf. Lippert, Internationales Finanzrccht, p. 195 et suiv., Satow, pp. ci?., Ipar. 321, Ch. de Martens, op. cit., I, p. 110 et suiv., Strisower, op. cit.. nar 2o' Lehr, op. cit., n° 1094.

6. Cf. Heyking, op. cit., p. 110 et suiv., Lippert, op. ci?., p. 202 et suiv., Satow, op. cit., I, par. 316 et suiv., ordonnance autrichienne de 1920, citée à là note 3 de la page 250, par. 47.

7. Cf. Kliiber, Vôlkerrecht, par. 205 et suiv., Twlss, Law of nations, I, par 203 Bar, op. cit., II, p. 652, Barthélémy, op. cit., p. 115 et suiv., De Louter, Le droit international public positif, II, p. 54 et suiv., Strisower, op. cit., par. 20, Zorn op. cit., p. 45, Lippert, op. ci?., p. 210 et suiv., la lettre susmentionnée (note 4)' du MinistM des finances d« France, op. cit., p. 325 et suiv.


LES AGENTS DIPLOMATIQUES 259

SECTION IIL; LA FAMILLE ET LA SUITE DE L'AGENT

'■''■}' :.':■,'..■:,,.■ DIPLOMATIQUE :

. L'exterritorialité du ministre public a été étendue aux membres de sa famille et dé sa suite. Mais il y a certaines modifications et certains doutes *v '■

,.1JJn groupe spécial parmi ces personnes esjb formé par les domestiques de l'agent diplomatique, il faut leur assimiler toutes les autres personnes gui se trpuvent par sa volonté attachées à sa maison ou qu'il a autrement engagées pour son service spécial, en guaUté privée, par exemple son médecin particulier. On peut comprendre toutes ces personnes sous le nom de la suite non officielle. Leur exterritorialité (comme celle de la famille du ministre) s'est sans doute développée en vertu de cette règle très souvent reconnue autrefois d'après laquelle la juridiction dont le maître dépendait était aussi çellej dorit relevaient ses domestiques et les auires personnes qui setrpuyaient à son service, de sorte qulils avaient aussi par}; à son for privilégié 2, La raison principale semble pourtant être que le mirustre ne doit pas être privé de leurs services, de même qu'il né doit; pas être privé de l'usagé «le ses meubles; un passage cle Grotius met la suite et les meublés sur la même h^ne?. L'exterritorialité de ces personnes est limitée. A défaut de rapport avec le ministre luiTmêmej leur habitation séparée..et leurs familles ne jouissent pas du privilège *» encore moins lés domestiques qu'ils peuvent avoir.- Leur exterritorialité est accessoire, elle dépend du bon plaisir, du niinistre qni peut y renoncer seul, eri son propre nom, tout comme il pouirâit les congédier. L'exterritorialité des domestiques cesse aussi si' le ministre lui-mêirie rie jouit pas de rextefrifbrçalité. D'autre part, l'opinion gëneraie à notre époque refuse aux domestiques, sujets dé l'État dû territoire, l'exterritorialité, âorit jouit leur iriaître; le lien.çté sujétion doit l'emporter sur les effets d'un contrat privé. ,

pans ces limites, l'exterritorialité des domestiques, ainsi que celles des autres personnes qui appartiennent au même groupe, tout en donnant iiéù à dés critiques sérieuses, doit être considérée comme une

1. Cf. Strisower,:op. cit., par. 22, Van Praag, op. cit., p. 214 et suiv., 237 et «uiv., <303:et suiv., 475 et suiv. Cf. aussi à l'égard de certaines ordonnances autrichiennes, Lippert, op. cit., p. 188 et suiv.

2. Voir Van Praag; op. ci?., p. 216, cf. Gluck, AusfarliçheErlaaterung der Pandekten, VI, Pii244 et suiv:, Weteell, System des ordentliçhen Civilprocesses, par. 40, note 57:. . '.■:!■■•:■■-•.■■■.:;. . ■ ■ • ■• :v <■ ■ ■■.■■•■*•.-

3^'Grotius, De jure btlliac pacis, 1. II, c. 18, par. 8,1.'

4. Cf. le jugement anglais dans Varlaire Novello y. Foqgood (Westlake, International law, I, p. 270, n, 2, Foote, Privaté international jurisprudence, p. 150), Oppenheim, op. cit., I, par. '403, Hershey, op. cit., p. 294, Van Praag, op. cit., p. 488.


STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

260 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITE

règle du droit des gens. Il est Vrai qu'elle est contestée dans une certaine mesure, surtout en matière pénale; plusieurs auteurs ne l'admettent pas si le délit a été cominis en dehors de l'hôtel de l'ambassade, ou bien si le prévenu a été arrêté en dehors de l'hôtel. Datis plusieurs pays elle n'est pas reconnue ou bien elle est reconnue seulement eri partie. En Autriche elle est limitée quant aux personnes qui appartiennerit à un État tiers. En Angleterre la loi de 1709 exclut, particulièrement en matière civile, de son bénéfice les personnes au service dés ministres publics qui font profession de marchands, non seulement pour les affaires relatives à leur comnaeree, mais d'une façon générale, et l'opinion dominante considère lès personnes au service du ministre public comme soumises à la juridiction pénale du pays; cette opinion fut soutenue dans le cas déjà mentionné du cocher du ministre américain Gallatin 1. L'usage contraire constitue pourtant la règle générale du droit des gens et il s'agit à l'égard de ces États d'une formation spéciale du droit coutumier ou bien d'une soumission tacite des autres États à la manière dont ces États entendent traiter les agents diplomatiques qu'ils acceptent. Il est difficile de faire une exception même en matière financière, en tant que les exemptions en question appartiennent au droit des gens 2. Mais les concessions qui se rapportent aux droits de douane sont souvent restreintes, en principe, au chef de la mission 3.

Un second groupe, parmi les personnes qui accompagnent le ministre et qui forment sa suite, dans un sens plus large, est formé par les membres de sa famille. La délimitation de ce groupe, avec son caractère particulier, ne saurait reposer que sur l'intérêt spécial que le ministre prend et doit prendre aux membres de sa famille qui composent sa maison d'après la loi; c'est un intérêt reconnu par la loi qui oblige en même temps ces personnes à rester dans sa maison. Il s'agit donc de son épouse et de ses enfants, en tant qu'ils sont obligés à partager sa résidence. Les autres membres de sa famille doivent être placés dans le premier groupe ci-dessus traité. C'est à tort que le jugement du Tribunal de la Seine du 18 novembre 1907 4 attribua, dans un cas analogue, rexterritorialité à l'épouse autorisée à la suite d'une demande de séparation de corps à résider séparément.

1. Cf. Hall, op. cit., par. 51, Oppenheim, op. cit., I, par. 403 note 2, Westlake, op. cit., I, p. 270 et suiv., la note anglaise du 18 mai 1827 dans l'affaire du cocher de Gallatin, dans Satow, op. cit., I, par. 329.

2. Cf. la décision anglaise citée dans là note 4 de la page 259 et Oppenheim, op. cit., I, par. 403,Hershey, op. cit., p. 294, aussi l'article 11 du règlement del'Inst". dedro.itint. de 1895, Annuaire, XIV,p. 242 et suiv., etladiscussionp.220etsuiv!

3. Cf. Satow, op. cit., I, par: 316 et suiv., Zorn, op. cit., p. 46, l'ordonnance autrichienne, citée à ia note 3 de la page 250, par. 47.

4. Rev. de droit, iht. privé, 1908, p. 615 et suiv., comp. aussi Valerv.o» cil n° 90. ' ■■•■'■. '.'


LÈÈ AGENTS DIPLOMATIQUES èèi

Ce même jugement bt l'arrêt dé la Cour de Paris rendu sur appel dé cette décision statuent que la renonciation à l'exterritorialité doit être approuvée daris fce cas, èoïnme pour l'agent diplomatique lui-même, par son gouvernement, et les autorités belges observèrent une attitude analogue dans l'affaire Carlos Wâddington 1. On soutient généralement l'opinion contraire et on attribue à l'agent diplomatique le droit de renoncer à l'exterritorialité les membres de sa fainille, car elle est, dit-on, établie dans son intérêt. Cette dernière observation est juste et il est vrai aussi qu'il est généralement le meilleur juge de son intérêt. Mais c'est un intérêt légal, nécessaire, auquel la loi ne lui permet pas de renoncer. Il se peut toujours qu'il négligé, pour une raison quelconque, son véritable intérêt, et cela au préjudice de ses fonctions. Avec les mêmes raisons on pourrait, dans beaucoup d'autres cas, où il s'agit de sa propre exterritorialité, s'en remettre au jugeinênt du ministre seul sur sùû intérêt. Il faut donc exiger èri principe la renonciation du gouvernement. Seulement la renonciation du ministre doit valoir en matière civile, cbmme pour lui-même, pour les membres dé sa famille, par présomption du consentement de son gouvernement. Mais il y a plus. Pour les mêmes raisons qui ont été données ci-dessus à l'égard du ministre (Voir ci-dessus page 244), il faut aussi exiger, au point de vue du droit interne, lé consentement de la personne en question elle-même à l'abandon de son exterritorialité, ce que par exemple les jugements français cités méconnaissent ou semblent méconnaître.

La suite officielle du ministre coinpfend lés personnes nommées par son gouvernement pour s'occuper des affaires de la mission ou pour y prendre autrement part à un titre quelconque. Leur èxtemtorialité, pourvu qu'il ne s'agisse pas de sujets dé l'État du territoire, est reconnue de longue date par le droit des gens à l'instar de celle du chef de la mission 2. Conformément aux principes ci-dessus exposés, il faut exiger pour une renonciation valable à cette exterritorialité le consentement de leur gouvernement, ou, par présomption, celle du ministre agissant en son nbm. La renonciation du membre de la suite seul ne saurait suffire, ni en elle-même, ni comme expression de la volonté de son gouvernement; il faut pourtant l'exiger au point de vue du droit interne 8.

1. Voir l'arrêt de la Cour de Paris du 6 août 1908 dans la Rev. de droit int. privé, 1909, p. 175 et suiv., puis le passage avant la note 1 de la page 244 ci-dessus.

2. Cf. Van Praag, op. cit., p. 475 et suiv., 485 et suiv. Fëraud-Giraud, op. cit., I, p. 275 et suiv., Jordan, op. cit., p. IX et suiv., mais aussi Lehr dans Y Annuaire de l'insl. de droit int., XI, p. 400 et suiv., XII, p. 263 et suiv., la discussion, ibid., XIV, p. 231 et suiv., et la note du département politique suisse du 19 juillet 1921, réglant, sur la base des négociations avec le secrétariat de la Ligue des Nations, les privilèges du personnel du secrétariat, dans Schiicking und "Wehberg, Die Salzung des Vôlkerbundes (2e éd.), p. 384 et suiv.

3. Cf. ci dessus p. 243. Cf. aussi le règlement cité ci-dessus à la note précé1923.

précé1923.


262 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

Souvent, mais non pas toujours et non pas toujours à tous les égards, l'exteiTitoriatlié des membres de la suite officielle a été comprise par les auteurs comme embrassant aussi leur habitation et comme s'étendant aussi à leur famille et à leurs domestiques 1. Ces applications de l'exterritorialité se trouvent aussi confirmées par la pratique, ainsi par exemple, à tous les points de vue mentionnée ci-dessus, dans une note du Sénat de la ville de Francfort de 1816, pour l'épouse dans plusieurs jugements français, pour la famille et les domestiques, mais non pour l'habitation, de la part du département de justice et de police de Berne, pour les domestiques, peut-être aussi pour l'habitation, dans certains cas américains 2. D'autre part un certain nombre d'auteurs se sont opposés à ces applications de l'exterritorialité 3. Il semble qu'il faut les accepter, en tant que l'analogie avec rexterritorialité du chef de la mission est pleinement fondée. Il faut donc reconnaître ces immunités, en tant qu'il s'agit du personnel diplomatique, c'est-à-dire des membres de la suite qui gèrent les affaires de la mission comme le ministre lui-même, quoique dépendant de lui. Les paragraphes 18 et 19 de la loi allemande sur l'organisation judiciaire semblent, dans une certaine mesure, distinguer de cette façon, en restreignant l'exterritorialité, par rapport a la famille et aux domestiques, au chef et aux membres de la mission, opposés au personnel collaborant avec eux aux travaux de la mission 4.

dente concernant les privilèges du personnel du secrétariat de la Ligue des Nations, op. cit., p. 385.

1. Cf. Vercamer, op. cit., p. 253, 302, Pietri, op. cit., p. 197 etsuiv., Pinheiro^ Ferreira sur Vattel, op. cit., 1. IV. par. 122, Rivier, Principes du droit des gens,

I, p. 491,502, Jordan, op. cit., p. XII, le règlement de l'Inst. de droit int. de 1895, art. 12, Annuaire, XIV, p. 243, Hiibler, op. cit., p. 87.

2. Voir la note du Sénat de Francfort du 23 octobre 1816 dans Miruss, op. cit.,

II, p. 287, les jugements du Tribunal de la Seine du 31 juillet 1878, Journ. de droit int. pr., 1878, p. 500 et suiv., et du 25 avril 1907, ibid., 1910, p. 1090 et suiv., ainsi que les jugements cités ci-dessus (notes 4 de la page 260 et 1 de la page 261) du même Tribunal du 18 novembre 1907 et de la Cour de Paris du 6 août 1908, le rapport du Conseil fédéral suisse de 1895, journ. de droit int. pr., 1897, p. 655, Moore, op. cit., IV, p. 656, 658.

3. Cf. Van Praag, op. cit.,p. 485, 487 et suiv., Hiibler, op. cit., p. 87, Ozanam, op. cit., p. 82 et suiv.

4. f Chefs und MitgUeder • opposés à leur « Geschaftspersonal. >


CHAPITRE III L'EXTERRITORIALITÉ DES CHEFS D'ÉTAT

L'ANCIEN droit ne distinguait pas le patrimoine de l'État et celui du souverain et la doctrine générale a été plus longue encore à distinguer, en ce qui concerne la question qui nous occupé, le souverain comme individu du souverain comme chef d'État, en conséquence de l'État lui-même. La question se présentait comme celle de savoir si le souverain peut être soumis au pouvoir et particulièrement à la juridiction d'un autre souverain. L'opinion prédominante se décida pour la négative, pour différentes raisons, mais surtout en vertu du principe « Par in parem non habet imperium. » On s'appuyait aussi avec Bynkershoek sur l'argument qu'on ne saurait traiter le souverain avec moins d'égards que son envoyé. Devant les tribunaux, la question se présentait rarement et les solutions ne paraissent pas décisives \

En droit moderne, il faut évidemment distinguer l'État et le souverain. La conception anglaise semble aussi être essentiellement analogue; le Roi comme personne privée est distingué du Roi comme porteur des droits de la Couronne 2. Or, quant à la soumission d'un Etat à la juridiction d'un État étranger, l'argument tiré de l'adage ». Par in parem non habet imperium » est juste, si l'État dont la soumission est envisagée se présente, lui aussi, en personne politique, comme pair de l'autre État, tout en n'étant pas juste s'il se présente comme personne civile entrant dans sa sphère d'action. Car ses rapports comme personne politique avec cet autre État ne sont régis que par le droit des gens, il n'est pas soumis à ses ordres et en particulier il n'est pas soumis, sous réserve d'exceptions que le droit des gens pourrait établir luimême, à la détermination de ses droits et de ses obligations par un autre État dans l'exercice de sa juridiction. Cette exemption n'est pas une application de rexterritorialité, elle est la conséquence d'un principe fondamental du droit des gens. Mais une question

1. Voir Loening, op. cit., p. 3,29 et suiv., 56,139 ; 3 et suiv. ; 24 et suiv. ; Beling, op. ci?., p. 130 et suiv.

2. Cf. Hatschek, Ênglisches Staalsrecht, I, p. 650, 61, 77 et suiv., 81 et suiv., Van Praag, op. ci?., notes 463,1154 i. f.


2éU STRISOWER. — 1J EXTERRITORIALITÉ

importante o'élève alors. On peut soutenir que l'État qui est entré en tant que personne civile dans un rapport régi par le droit matériel interne et particulièrement par le droit privé de l'un ou de l'autre État dépend aussi par là en principe des différentes juridictions nationales, pour les actions qui naissent de ce rapport. C'est l'idée de la jurisprudence italo-belge 1, qui nié en conséquence l'exemption en question. Cependant il s'agit de savoir s'il ne faut pas plutôt reconnaître le droit de l'État, à l'égard de ces rapports régis par la ibi intérrie dans lesquels il se trouve cbriime personne civile, de se replier, quant à leur détermination en cas de litige, sur sa qualité de personne politique, pour décliner la soumission à une juridiction étrangère. On peut aussi, d'un autre point de viië, et sâris Cbrisidérer Timniunité de l'État étranger cornirie une conséquence de son indêpendaùce et dé sbn égalité d'après le droit des gënsj l'expliquer par l'intérêt qu'il possède à fnairitëriir son indépendance, même comme personne feivilè, et là considérer alors comme une espèce d'exterritorialité consacrée par le droit cbutumier 2, En tout cas cette iinihùnité est fècohhue par rifaë opinion très répandue et cbhfirinéë en général par là coutume 3; Mais nous n'avons pas à nous occuper de cette inatière.

C'est Une question tout à fait différente que celle de savoir si la juridiction de l'État s'étend sur les souverains étrangers corhmë personnes privées, Dans cette qualité^ le souverain n'est pas le pair de l'État dû juge et sbn ëxèîriptio& rië saurait en aucun cas dériver dé l'indépendance réciproque des États:

On leur reconnaît pourtant eri gérièral la inêirie exterritorialité qu'aux ageflts diplomatiques* ïtiêîûé en matière financière*. Elle a certainëmerit lieu en iriâtièfè pénale, 1 et l'irrifaiùriitè de leur personne, de leur habitatibn et des iheùbles destiriés à leur usage personnel est aussi généfaleirieht coribédéêB. Mais il y a plus de

1. Cf. Loening, op. cit., p. 52 et suiv., 58 et suiv., Van Praag op. ci?., n. 1018, p. 406 et suiv., Dé Visscher, op. cit., p. 303 et suiv., 306 et suiv., 308 et suiv., Ahzilotti, op. cit., p. 492 et suiv,

2. Cf. ci-dessus note 1 de la page 235.

3. Cf, Loening, p. 34 et suiv., 55 et suiv., 69 et suiv., 77 et suiv., 85 et et suiv., Van Praag, op. cit., p. 390 et suiv., Dé Visscher op. cit., p. 30l et suiv., 305 et suiv.; Anzilotti, op. cit., p. 504 et suiv. La dernière jurisprudence â été analysée, par Van Praag, L'immunité de juridiction des États étrangers, dans la Rev. dé droit int., 1923, p. 436 et suiv. Cf. aussi l'arrêt de la Cour suprême d'Autriche du 5 janvier 1920 (Ëhtschèidùngen des ôslefr. Obersten Gerichlshofeè ïh Zivil-und JUstizverwaltungssachin, verôffentlicht vonseinen Mitgliedetn, ïl, p. 5) qui affirme la juridiction, dans une certaine mesure.

4. Ci Krabër, op. cit., par. 49, Heffter, op. cil., par. 54., Bluntschli, ôp ci? par. 135,138. Liszt, 0p. cit., par: 14, II, III, De Douter, 0p. cit., II, p. 1b et suiv" HaU, op. cit., par. 49, Oppenheim, op. cit., par. 348, Taylor, International public law, par. 184, Mérignhac, Droi? public international, II, p. 304, Rivier ôp ci?., p. 417, Lippert, op. cit., I, p. 182 et suiv. *

5. Cf. Bynkershoek, op. cit., cap, 3, Lofehing, op. cit., p. 29,41,142,150 et suiv la décision de la Cour suprême des États-Unis dé 1812 (Chief justice Marshauf


LES CHEFS D'ÉTAT 265

fjqufies sur leur immunité de juridiction en matière civile. Cette exterritorialité en matière civile a été aussi très souvent/ sputenue, avec des restrictions semblables à celles qu'on reconnaît; ppur i'exterritRrialité des ministres publics 1, Il n'y a pas beaucoup de jugements relatifs à la matière. Cependant plusieurs sentences anglaises ont recppnu cette exterritorialité, ainsj en principe en 1844 à prppos d'une action intentée par Je duc de Brunswick contre le Roi t de Hanovre, concernant une affaire de tutelle, en 1893 à propos d'une action intentée contre le Sultan de Jphore, tendant à l'allocation de dprnmages-intérêts pour rupture d'une prpmesse de mariage et en 1911, lors d'une instance en divorce, à l'égard du G^ëkwar de Baroda, assigné en même temps en dommages-intérêts pour cause d'adultère 2. En 1870 iin tribunal belge déclina même de juger sur une demande formée contre l'empereur d'Autriche en qiialité de tuteur des enfants mineurs de la princesse de Tour et Taxis, La Curie hongroise passa en 1875 la décision d'un tribunal inférieur contre le prince de Schaumburg-Lippe 3. D'autre part la jurisprudence française, approuvée, au moins à un certain degré, par plusieurs auteurs français ef; -autres *J a proclamé plusieurs fois le prinpipe que

dans l'affaire The Schooner Exchange y. Mç. Faddon et al. (çomp. note 1, p. 274), Am. Journ. of int. law, 1909, p, 229 et suiv.. Van Praag, op. cit., p. 366, 450. "' 1. Cf. VanPraag, op. cit.,p. 447 et suiv., Vattel, op. cit., l.'îv, par. 108, G. F. de Martens,"op. cit., par. 172 et suiv,, Kluber, op. ci?., par. 49, Héïïtér'par. 42, 53. VI,B}untsçhli, pp, ci?., par. 139 et suiv., Stoerk, Staats TJntertanen und Fremde, dans le Handpuçh des Vôlkerrechts de Holtzendorff, II, p, 658 et suiv., Loening, op. cit., p. 143 et sùiv., 55 et suiv,, 69et suiv., Liszt,ôp. cit., par. 14, III-2, HatSchek, Vôlkerrecht, p. 83 pt suiv., De Louter, op. cit., H, p. 13, Twiss, op. cit., I, par. 158, Ha]l, °p. Ci?., par, 49, 97, "SVestlake, op. cil.,ï, p. 24p, Private internatïpnallçtw (4Véd.,) p. 24'6 et suiv., Latence, International law, (3e éd.), par. 126, Oppënheini, op. cit.', I,"pâr/348, Woolsey, International law (5« éd.), par. 680, Taylor, op. cit., par, 184, Fenyrïçk, pp. ci?., p, 185 et suiv,, Despagnet, op. cit., 254, Merignhac, op. ci?., II, p. 301 et s,uiy., Pietri, op. cit., p, 230 et suiv., 233 et suiv., Rlvier, op. cit., I, p. 342, 416 et suiv., Gabba, De la compétence des tribunaux à l'égard dés souverains et États étrangers, Journ. du droit int. privé, 1889, p. 545, et suiv,, 1890, p, 36 et suiv,, 1888, p. 180 et suiv.

2,. Voir Pitt Cobbett, Leading cases on international law (28 éd.), p. 81 et suiy.; Zeitschr.f. Vôlkerrecht, 1912, p". 204 et suiv.', 301 et suiv. '■""

3. Voir De Paepe, Etude sur la compétence, a l'égard des É.ta(s étrangers et de leurs agents, p. 132 et suiv.; Zeitschr. f. Vôlkerrecht, 1913, p. 163 et suiy. Cf. aussi l'arrêt de l'Aréopage grec de 1907, Rev. de droit int. privé, 1908, p. 686. -4. Cf. Féraud-Giràud, op. cit., I, p. 158 et suiv., 205 et "suiv., Weiss, Droit international privé, V, p. 79 et suiv., Pillet pt Niboyet, I»roi? international privé, p. 669 et suiv., Âlb. Rôlin, Droi? international privé, I, p. 205 et suiv., Fiore, piritto internationale pubblico (2e éd.), I, n° 498 et suiv., Droit international codifié, n? 350, Diena, Dirilto internationale pubblico, p. 318 et. suiv., Calvo, op. cit., II, par. 1461, F. de Martens, op. ci?., I,pJ'317 et suiv., Heyking, op. cit.,'p. 127 et suiv., Ùllmann, Vbîkerrèctit (2?'éd.), p. 159, Bar, op, cit., II, p, 6?4 et dans Y Annuaire de VInsi.de droit int., Xï, p. 422 suiv,, Règlement de l'Inst. dp droit Intpr'n. de 1891 sur la compétence des tribunaux dans les procès contre les Etats,' souverains ou chefs d'État étrangers, art. 3, ibid., p. 43? pt cf. Lpening, op. c«.f p. 58 et suiv., 71 et suiv., Van Praag, pp. ç«„ note Î18g,


266 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

la juridiction ne cesse envers le souverain étranger que lorsqu'il prend part" au rapport en question en sa qualité officielle et non pour ce qui le regarde seulement comme personne privée. C'est proprement nier l'exterritorialité du souverain étranger en matière civile, puisque le prince dans sa qualité officielle n'agit qu'au nom de l'Etat. Cette opinion se manifeste déjà dans certains jugements anciens, par exemple dans deux jugements rendus par la Cour de Paris en 1872 dans certains procès intentés contre l'Empereur d'Autriche comme héritier de l'Empereur Maximilien du Mexique et contre l'ex-reine Isabelle d'Espagne; elle reparaît dans un jugement de cette Cour de 1912 et dans un jugement de la Cour d'Alger de 1914 concernant des actions intentées contre l'État russe et contre le Bey de Tunis, puis dans un jugement du Tribunal de la Seine de 1916 rendu contre l'ancien Sultan de Zanzibar. La Cour de Rome a rendu en 1921 une décision dans le même sens dans un procès intenté contre l'archiduc Charles, devenu Empereur d'Autriche K '

Dans cet état de la jurisprudence, il est difficile d'affirmer, à l'égard de l'exemption en matière civile, l'existence d'une coutume internationale spéciale dans l'un ou l'autre sens. Il s'agit donc de savoir quelle règle résulte d'autres principes.

Or, il semble impossible de refuser au souverain une immunité quelconque qu'on accorde à son envoyé. En tant que rexterritorialité du ministre public s'explique par le respect particulier dû à sa dignité ou, comme l'on dit, à ce fait qu'il personnifie l'État, le même argument s'applique avec bien plus de force encore au souverain lui-même. Nous avons considéré plus haut comme la raison principale de l'exterritorialité des agents diplomatiques le besoin, éprouvé par l'une des parties et reconnu par l'autre, de leur accorder une certaine indépendance, physiquement et moralement, pour l'exercice de leurs fonctions. Or, le souverain qui séjourne dans un autre État en a également besoin, non seulement lorsqu'il s'y rend pour une négociation politique, mais toujours. Il peut toujours être saisi de questions touchant les affaires intérieures ou extérieures de son État et particulièrement ses rapports avec l'État de sa résidence*. L'analogie que nous invoquons ne signifie pas, bien entendu, que l'exterritorialité du souverain est une conséquence de celle de son envoyé. L'exterritorialité du

1. Cf. Van Praag,op. ci?., note 1183 et les arrêts delà Cour de Paris du 15 mars 1872 et du 3 juin 1872, Journ. de droit int. privé, 1874, p. 32 et suiv les arrêts de cette Cour du 30 avril 1912, ibid., 1912 p. 1166 et de la Cour d'Alger du 2 janvier 1914, ibid., 1914 p. 1291, le jugement du Tribunal de la Seine du 25 juillet 1915 ibid., 1917, p. 1465 et suiv., l'arrêt de la Cour de cassation de Rome du 11 ma» 1921, ibid., 1921, p. 628. ma™

2. Cf. Stoerk, op. cit., p. 658 et suiv.


LES CHEFS D'ÉTAT 67

ministre public s'est fixée la première et avec des règles détaillées, parce que le besoin en était plus pressant. Dans le système du droit des gens et vu l'état incertain de la pratique, il faut en conclure à l'exterritorialité des souverains et on est autorisé à appliquer des règles spéciales analogues. Mais les raisons de cette exterritorialité sont aussi anciennes que celles de l'autre et on a même motivé en partie l'exterritorialité des envoyés par la majesté du souverain qu'il représente et par le respect dû à celle-ci 1.

D'après ce qui précède, rexterritorialité ne saurait être attribuée au souverain étranger, particulièrement quant à l'exemption de la juridiction civile, que quand il séjourne sur le territoire de l'autre État. C'est alors qu'il y a analogie parfaite avec la condition du ministre public et qu'il a besoin d'un traitement spécial pour assurer son indépendance. Les opinions des auteurs sont partagées sur cette question 2, et les décisions des tribunaux n'ont pas égard à la distinction indiquée. Peut-être serait-il, en effet, rationnel d'admettre rexterritorialité dans les deux cas; il paraît même étrange, au premier abord, d'entraver l'action de l'État, précisément dans le cas où le souverain étranger se trouve dans son territoire. Mais on abandonne alors l'analogie décisive qu'il y a entre sa situation et celle du ministre public. Il faudrait même renoncer alors à certaines restrictions à rexterritorialité du ministre public. Une personne qui entre dans le territoire d'un État étranger comme ministre public lui est d'ailleurs aussi moins soumise qu'auparavant. C'est pourquoi l'opinion moins large semble préférable.

L'exterritorialité du souverain étranger cesse si le séjour lui a été défendu 3 et, d'après une opinion assez souvent émise, en temps de guerre entre les deux États 4. Elle cesse de même s'il voyage incognito, mais elle reparaît aussitôt qu'il lève l'incognito 8. — Il y a certains cas particuliers qui demandent une attention spéciale.

1. Voir Beling, op. cit., p. 59 et suiv., 131.

2. Cf. d'un côté G. F. de Martens, op. cit., par. 172,173, Kliiber, op. cit., par. 49, Heffter, op. cit., par.. 53, VI, 54, Calvo, op. cit., III, par. 1457, 1456, Despagnet, op. cit., par. 254, 253, Mérignhac, op. cit., II, p. 310 et suiv., Hall, op. cit., par. 49, Oppenheim, op. cit. par. 347 et suiv., Taylor, op. cit., par. 184, Fenwick, op. cit., p. 185 ; d'autre part Van Praag, op. cit., p. 445 et suiv., Lisrt, op. cit., par. 14, III, 2, Loening, op. cit., p. 149, De Louter, op.ciU, p. 10, Westlake, International law, I, p. 240, Privale international law, (4e éd.) par. 190.

3. Cf. G. F., de Martens, op. cit., par. 172, le jugement dans l'affaire The «Exchange » op. cit., p. 229 et suiv., Rivier, op. cit., I, p. 416, F. de Martens, op. cit., I, p. 314, Loening, op. cit., p. 149, n. 2.

4. Cf. Stoerk, op. cit., p. 658, Rivier, op. cit., I, p. 416, F. de Martens, op. cit., I, p. 314, Frisch., op. cit., p. 85, Neumeyer, op. ciU, II, p. 216, dans le sens contraire Loening, loc. cit., p. 150.

5. Cf. Van Praag, op. cit., p. 443 et suiv., Beling, op. cit., p. 133, F. de Martens, op. cit., I, p. 315. Quant à la renonciation à l'exterritorialité, cf. ci-dessus le passage près de la note 2 de la page 244.


268 STRISOWER, rrL'EXTERRITORIALITÉ

Le cas d'un souverain qui serait en même temps sujet de l'autre État n'est pas iogiquenipnt admissible; sa reconnaissance comme souverain, de la part de l'État dont il était sujet, implique la renonciation au lieu de sujétion. Si l'on adrnet l'existence de rapport anormal, où il ne s'agit plus d'une véritable sujétion, il est difficile de dire jusqu'à quel degré rexterritorialité doit êtr§ restreinte. Dans l'affaire déjà mentionnée du Roi du Hanovre, qui fut considéré pn même temps comme sujet britannique, la sentence de la (Chambre des Lords de 1848 soutenait qu'il ne ppu-r vait être aptipnné dpyant les tribunaux britanniques pour les aptes faits par lui comme Roi du Hanovre, mais bien pour ceux faits par lui comme sujet britannique, et qu'en cas de doute, et pour les actes faits en dehors du royaume, il faudrait présumer qu'ils avaient été faits par lui en qualité dp souverain \ — Un souverain dornicilié dans un autre État y jpuit de l'exterritorialité, Lé prince souverain de Liechtenstein fut reconnu exterritorial en Autrichea. Un souverain au service d'un autre État est soumis à son autorité dans tout ce qui se rapporte à ce service; mais il faut lui attribuer le droit de se replier sur son caractère de souverain et son exterritorialité, en renonçant à ses fonctions?, Les régents jouissent des mêmes droits que les souverains *. Quant à l'assimilation dps présidents de république aux souverains, les opinions sont diviséesB. La dignité dp l'État monarchique est peut-être plus engagée par le traitement qu'on fait subir au monarque à l'étranger que ne l'est la dignité de l'État républicain par rapport au traitement subi par le président, si celui-ci ne séjourne pas ^ l'étranger en sa qualité officielle. Le président est pourtant le plus haut fonctiounaire de son État et surtout il est ordinairement son représentant dans les rapports internationaux. Sa position seinble en conséquence suffisamment analogue à celle d'un monarque pour justifier un même traitement. En effet, l'Institut dé droit international a assimilé dans son règlement de 1891 tous les chefs d'État aux souverains 6. Il résulte pourtant de ce

1. Voir Loening, op. cit., p. 48 et suiv. 151 et suiv., Pitt Cobbett, op. cil. p 81 etsuiv.

2. Voir l'ordonnance du ministre de justice du 10 août 1851, Relchsgesetzblatt, ri" 183; cf. Strisower, op. cit., par. 23, aussi Heffter, op. ci?. nar 42 VII, 53-, VI. ' H ■'•>*****,

3. Cf. Bluntschll, op. cit., par 131 et suiv., Rivier, op. cit., I, p 419 Hall op. cit., par. 49. ?*-..• »"»

4. Voir Van Praag, p. 443.

5. Cf. Van Praag, op. cit., p. 440 et suiv., Féraud-Giraud on. ci?, I p 162 168 et suiv., De Louter, pp. cit., p. 10 et suiv., Rivier, op. cit., Il p 424' Loening, op. cit., I, p. 143,145, note 1, Pradier-Fodéré, op. cit., I p 150 et suiv., Despagnet, pp. cit., par. 254, Hershey, op. ciU, p. 295, n. 61

6. Art. III, IV, Annuaire, %ï, p. 437, et suiv. ; et cf. > discussion ibid., D. 432

etsuiv, ... -rnif'f^Mi-


LES CHEFS D'ÉTAT 269

qui précède que le Président de la Confédération suisse, qui n'est que le président du Conseil fédéral chargé des relations extérieures, ne peut pas être réputé exterritorial comme tel \

Par analogie aux règles en vigueur pour les ministres publics, il faut aussi admettre l'exterritorialité des membres de la famille et de la suite du souverain qui l'accompagnent à l'étranger. C'est aussi, à ce qu'il semble, l'opiniori prépondérante; il y a pourtant différentes opinions opposées 2.

Pendant la guerre mondiale les membres du gouvernement belge, réfugiés sur le sol français, y furent considérés, sans convention expresse, comme jouissant des immunités diplomatiques 3.

1. Cf. Van Praag, op. cit., p. 441 et suiv.

2. Cf. Van Praag, op. cit., p. 451 et suiv., Stoerk, op. cit., p. 660, Hatschek, Vôlkerrecht, p. 84, Frisch, op. ci?., p, 42 et suiv,, Taylor, pp. ci?., par, 184. pe Louter, op. cit., II, p. 12, Alb. Rotin, op. cit., I,'p. 201 et suiv., Diena, Diritto internationale publico, p. 320. , '

3. Voir Çtunet, La présence des Alliés en France et « l'exterritorialité, s Journ. du droit int. pr., 1918 p. 514 et suiv., le jugement dû Tribunal correctionnel du Havre du 15 novembre 1915, ibid., 1916 p'. 165.,


CHAPITRE IV L'EXTERRITORIALITÉ DES FORCES ARMÉES

SECTION I. — L'EXTERRITORIALITÉ DES TROUPES ÉTRANGÈRES

L'EXTERRITORIALITÉ des troupes et des vaisseaux de guerre a un fondement quelque peu différent de celui de rexterritorialité des représentants de l'État, chefs d'État et ministres publics \ U ne s'agit pas autant d'assurer la position de certaines personnes, pendant leur séjour à l'étranger, ou de leur ménager la conscience de leur indépendance, et encore moins de leur dignité. Il s'agit d'assurer directement à l'État la disposition constante de certains de ses organes. En admettant des troupes étrangères ou un vaisseau de guerre étranger, l'État permet à l'autre État d'exercer, moyennant une organisation spéciale, une certaine fonction publique sur son territoire. Il s'oblige par là à ne pas empêcher l'exercice par l'autre État, dans la mesure qui répond à la nature de cette fonction, de son autorité sur les personnes et sur les choses en question. L'exterritorialité s'y joint pour rendre cette autorité exclusive et plus efficace et l'usage des forces armées par leur État plus sûr.

L'exterritorialité des troupes sur le territoire étranger n'est pas si bien définie que les formes d'exterritorialité dont nous nous sommes occupés jusqu'ici. Souvent la situation des troupes est réglée par des conventions. Mais une certaine exterritorialité est aussi généralement reconnue sans convention 2.

En particulier on est d'accord, à part quelques opinions isolées, pour admettre que les personnes appartenant à la force armée sont exemptes de la juridiction criminelle du pays et il n'y a pas lieu de distinguer selon la personne ou l'intérêt lésé 3. L'exercice

1. Cf. Beling, op. cit., p. 142 et suiv.

2. Cf. Hall, op. cit., par. 54, p. 156 et suiv., Heyking, op. cil., p. 154 et suiv., Van Praag, op. ci?., note 1315 et suiv., la décision dans l'affaire «The Exchange •• op. cit., p. 231, la sentence arbitrale du 22 mai 1909 dans l'affaire de Casablanca! Rev. gén. de droit int. public, 1909, Documents, p. 38.

3. Cf. Beling, op. cit., p. 148 et suiv., Robin, Des occupations militaires en dehors


LES FORCES ARMÉES 271

de la juridiction pénale dérangerait en effet très sérieusement le rapport' des nûlitaires avec leur troupe. Le lieu ou le délit a été commis semble indifférent 1. Le militaire qui a commis un délit en dehors de la zone occupée mais qui est retourné à sa troupe, ne doit pas être soustrait non plus au service. Mais rexterritorialité des personnes appartenant à un corps militaire ne peut être admise quand leur lien avec la troupe est de fait rompu. Car l'autorité de la troupe sur les individus qui la composent est la base et en même temps le pendant de leur exterritorialité. Le jugement arbitral dans l'affaire de Casablanca a bien mis en relief cette condition, tout en se rapportant à des circonstances très particulières. La juridiction d'un corps d'occupation n'a la préférence excluant tout autre juridiction à laquelle ces individus sont soumis que lorsque ceux-ci « n'ont pas quitté, » comme il est dit dans le jugement « le territoire placé sous la domination immédiate, durable et effective de la force armée 2. »

L'exercice de la juridiction civile n'a pas le caractère vexatoire inhérent à celui de la juridiction pénale et on ne pourrait pas probablement fournir la « preuve » d'une coutume internationale qui l'exclurait; il semble dès lors juste de l'admettre 3.

Il faut reconnaître par contre, comme conséquence de l'idée qui préside à cette exterritorialité, et aussi par analogie avec les règles en vigueur pour rexterritorialité des ministres publics, l'exemption des militaires appartenant à ces troupes de toute disposition des autorités locales à l'égard de leurs personnes et des objets

des occupations de guerre, p. 64 et suiv., Van Praag, op. cit., p. 493 et par exemple la Convention entre la France et l'Espagne du 9 février 1824, art. 6 (Martens, N. R., VI, p. 400), les Déclarations échangées pendant la guerre mondiale entre la France et la Grande-Bretagne, la Belgique, la Serbie, l'Italie, le Portugal, les États-Unis, le Siam, Journ. de droit int, pr., 1916, p. 356, 726 et suiv., 1917, p. 1169 et suiv., 1871 et suiv., 1918, p. 418,867 etsuiv., 1457 et l'arrangement concernant l'occupation des Territoires Rhénans du 18 juin 1919, art. 3, Bulletin de la Société de législation comparée, 1920, p. 120.

1. Voir Beling, op„ cit., p. 149, mais aussi Robin op. cit., p. 645 et suiv.

2. Cf. les thèses des deux Gouvernements dans l'article de Gidel, L'arbitrage de Casablanca, Rev.gén. de droit, int. public, 1910, p. 376, 386, 387, la sentence ibid., 1909, Doc. p. 38, Taylor, op. cit., par. 185, Van Praag, op. cit., p. 493 et suiv. Cf. aussi Van Praag, op. cit., p. 242.

3. Voir Van Praag, note 1310. Au Luxembourg, l'exterritorialité des troupes allemandes qui occupaient le pays pendant la guerre mondiale fut aussi reconnue en matière civile. Mais les circonstances de cette occupation qui eut lieu contre la protestation du Gouvernement luxembourgeois et qui fut considérée au Luxembourg comme un cas intermédiaire entre une occupation en temps de guerre et une occupation pacifique, ne permet pas de considérer cette manière de procéder comme un précédent valable (Voir Mettgenberg, Luxemburg, Juristisch-politlsche Kriegserinnerungen I, Ztschr. f. Vôlkerrecht, XI, 1920, p. 437 et suiv.) Quant aux troupes alliées qui occupent la rive gauche du Rhin, le principe de leur immunité de la juridiction civile du territoire a été affirmé, mais il ne sau'

sau' être reconnu (Cf. Nast, De la compétence législative de la Haute-Commission Interalliée dans les provinces du Rhin, Rev. de droit int., 1922, p. 288 et suiv.).


272 STRISOWER. T V^XTERRITORIALITÉ

dpnt Us se geryent pour leur usage personnpl pu P§uMtrç. pqur le, ggrvipe mUitaire, en tant que cette disposition pourrait déranger le service. Qn np pourrait pxelure certaines mesures 4e contrainte momentanée, par exemple l'arrestation ou la saisie -d'un.objet, lprsque ces présures n'empêphent pas pour le moment l'acpomplis-r sèment des devoirs m^tàires, squs la réserye toutefois de porter la mesure immédiateiuent à la connaissance du commandant e% çlp la retirer s'il le demandp. D'autre part, les égards dus au service militaire excluent, çommp dans les autres cas de rexterritorialité, la citation des personnes appartenant à la troupe devant les auto-? rites du pays, sans le consentement du commandant 1.

Pour assurer au commandant cette autorité exclusive dont il a besoin, il semble qu'ori dpiyp reconnaître aussi rexterritorialité du terrain où les troupes pamppnt et des lieux où elles sont çasprnées. Comme dans le pas d^ l'exterritorialité diplomatique, les autorités locales ne sauraient y pénétrer sans la permission expresse pu tacite du commandant. Mais la fiction qu'on a affirmée pt qui veut que ce terrain-constitué une partie du territoire de l'Etat dont les troupes dépendent, n'a pas de fondement dans ce cas non plus. Seules des raisons spéciales peuvent permettre de traiter à certains égards les faits qui s'y passent comme les faits qui se passent flans son territoire 2.

L'exterritqrialité en questipn se rapporte au seul pas où les troupes étrarigères se trouvent dans le pays avec le consentement du gôu-; yprnpment territorial. C'est bien l'opinion dominante- En effet il n'y a pas de raison d'obliger l'État à reconnaître rexterritorialité des militaires qui envahissent son territoire. Il est vrai que l'État qui occupe un territoire ennemi en tejnps de guerre, doit être autorisé, en vertu de ce droit de possession et d'administration qui lui revient, à exclure l'action des autorités locales envers, les personnes qui appartiennent à son armée. Mais c'est un rapport différent. Souvent aussi l'État du territoire sur lequel une armée étrangère séjourne ne pourra exercer aucune autorité à son égard. Mais c'est une question de fait. En droit, il est autorisé à le faire, ce qui n'exclut pas, bien entendu, qu'en même temps les troupes étrangères sont aussi

1. Cf. Hûbler, op. cit., p. 90, Beling,op. cit., p. 149, Mettgenberg, op. cit., p. 439.

2. Cf. Scholz, Râumliche Erweiterung der Gëbietshoheit durçh Rechtskonstruktion, Ztsçhr.f. Vôlkerrecht, 1911, p. "175 et suiy., VariPraag, op. cîi.,p. 17â etsuiv. ' ... ' ,! ■ • ■ •';' ■'■!.-*

3. Cf. Beling, op. cit., p. 136 et suiv., Hûbler, pp. cit., p. 90, Van Praag, op. cit., p. 492 et suiv., Heyking, op. cil., p. 153 et suiv., Fèraud-Giraud, op. cit., Il,p. 258* et suiv. Bonflls, op. cit., n» 266, Rivier, op. ci?,, I, p. 333, Hall, op. cit., par. 56 mais aussi Liszt, op. cit., par. 8, III, 6, Clunet, De la juridiction des années d'occupation en matière de délits commis parles étrangers contreles; militaires, Jourti. de droit int, privé, 1882, p. .513 et suiy,, le plaidoyer français dans l'affaire dé Casablanca, Gide}, pp. cit., p. 335 pt suty. Ctd-^essous lé passage avant la pote 2 de la page 273. ' - •. f


LÉS MàëËs ARMÉES iii.

sbûrnisés à l'autorité dé leur propre État et ce qui hé résoùd pas non piiis ia question de savoir dans quelle mesure lé utilitaire étranger peut être rendu responsable de faits commis par lui dans l'exercice de ses fbnctibris.

SECTION II. <- L'EXTERRITORIALITÉ DES NAVIRES MILITAIRES

Il y a plusieurs raisons qui motivent certaines exemptions des vaisseaux militaires à l'égard de l'autorité des États étrangers dans les eaux desquels ils se trouvent. On pense en première ligne aux vaisseaux de guerre. Mais les autres navires qui font partie de la force militaire de l'État leur ressemblent à tous les points de vue et doivent jouir d'un traitement égal \

Ces exemptions dépendent de certaines conditions qui résultent soit directement des motifs de ces exemptions, soit de l'analogie qu'on peut reconnaître avec les autres applications de l'exterritor rialité, soit de certaines considérations particulières. Il faut que lé navire ne séjourne pas dans le port étranger malgré la défense légitime de l'État, Les exemptions cessent aussi lorsque ie navire se rend coupable d'actes d'hostilité, ce qu'il faut d'ailleurs admettre aussi dans le cas des troupes qui séjournent sur un territoire étranger; les exemptions supposent en effet des rapports amicaux 2, Les droits de vaisseaux de guerre ne sauraient non plus être invoqués » pour couvrir des actes contraires à la neutralité 3. » Les prises amenées dans un port neutre peuvent et doivent être restituées à leur propriétaire par l'État du port, si elles ont été effectuées en violation de sa neutralité. La Cour suprême des États-Unis jugea dans ce sens dans l'affaire de la « Santisima TrinidadK »

L'exemption des vaisseaux de guerre de l'autorité de l'État côtier comprend en première ligne leur exemption de toute saisie. Elle est universellement reconnue. En 1812 la Cour suprême des ÉtatsUnis rendit dans ce sens un jugement célèbre dans i'affaire « The Éxchange » v. Mç Faddon et al. De notre temps, en 1879, la saisie du vaisseau de guerre américain « The Constitution », chargé de

1. Cf. Mittelstein, Àrrestlerbarkeit und Arrestfrèihéit der Schïfîe, Ztschr. f. int. Priv.u. Strafrecht, 1892, p. 251 et suiv., Feifie, Die vôlkerrechtliche Stellung der Stàdtsschiffe, p; 26 et suiv. et le jugement du Tribunal de commerce de Nantes du 8 mai 1918, Journ. de droit int., 1919, p. 341.

2. Cf. Van Praag, op. cit., p. 382,502, Mittelstein, pp. ci?., p. 248 et suiv., mais aussi Pérèls, Das internationale ôffentliche Sèèrecht (2° éd.), p. 86, Feiné, op. cit., p. 85.

3. Voir lasehtence arbitrale de Genève de 1872 dans i'affaire de l'Alabama dans Lapràdëlle et Politis, Recueil des arbitrages internationaux, II, p. 890 et suiv.

4. Voir Pitt Cbbbétt ôp. ci?.; p. 265 et suiv. et cf. Dana sur Wheatoh, op. cit., note 63, Van Praag, op. cit., p. 382.


274 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

rapporter en Amérique certains objets qui avaient été exposés à Paris, fut refusée par la Cour d'amirauté anglaise, ainsi que la saisie des biens eux-mêmes 1.

En faveur de cette immunité il y a d'abord ce motif, dont il a déjà été question à„propos d'autres cas, que l'admission d'un vaisseau de guerre dans les eaux de l'État implique la permission pour l'État étranger d'y exercer une certaine fonction publique moyennant un objet spécial. Ce fonctionnement doit être toléré et respecté selon la nature de ce service public. Si d'un côté cette permission est toujours révocable, de sorte que le navire peut même être contraint de partir 2, elle implique d'autre part, aussi longtemps qu'elle n'est pas révoquée, que le navire ne peut être détourné de sa destination, qui est de servir l'État étranger, et qu'il ne saurait être saisi par l'État du port; celui-ci ne peut le saisir pour le faire servir à son propre usage, ni en faveur d'un droit quelconque qui pourrait être soutenu à son égard 3.

Ce point de vue se confond avec cet autre qui part d'une certaine immunité qu'on attribue en général aux États étrangers (Voir cidessus, chap. m). En tant qu'on leur reconnaît l'immunité de juridiction, cette immunité s'étend aussi à la saisie pratiquée dans l'exercice de cette juridiction. On soutient aussi, indépendamment de l'exemption des États étrangers de la juridiction ou de la juridiction en certains cas, leur immunité vis-à-vis de tout acte de contrainte à l'égard des objets avec lesquels ils se trouvent dans un Certain rapport. On y comprend, soit les objets qui leur appartiennent, soit ceux qui sont destinés à leur service public, et on combine aussi ces deux rapports 4. Quant aux raisons de cette exempraon, on s'appuie (Cf. ci-dessus les observations au commencement du chap. m), soit sur l'indépendance réciproque des États, d'après la règle générale du droit des gens, soit sur leur intérêt à ne pas être troublé, par suite d'une certaine dépendance, dans l'exercice de leurs fonctions, donc sur une idée spéciale d'exterritorialité de l'État. De ce dernier point de vue, il semble qu'on doive accepter l'opinion que c'est la destination de l'objet au service

1. Voir ces jugements dans Pitt Cobbett, op. cit., p, 53 et suiv., 55 et suiv., le jugement dans l'affaire « the Exchange » (presque) in extenso dans l'American Journ. of int. law, 1909, p. 227 et suiv. ; Mittelstein, loc. cit. par. 242 et suiv.

2. Voir Perels, op. cit., p. 86 et cf. Hall, op. cit., par. 55.

3. Cf. le règlement de l'Inst. de droit int. de 1891, art. 1 p. 2, Annuaire, XI, p. 436.

4. Cf. Heilborn, bas System des Vôlkerrechts, p. 264 et suiv., Van Praag, op. cit., p. 368 et suiv. 381 et suiv,, Pillet et Niboyet, op. cit., p. 673, l'arrêt de la Cour d'appel de BruxeUes du 27 juin 1921 dans l'affaire État portugais c Sauvage, Rev. de droit inU, 1921, p. 610 et suiv., les conclusions du Ministère public, (M. Gesché) et la note de H. A. Rollin relatives à ce jugement, ibid p 608 et suiv., 614 et suiv., voir aussi Loening, op. cit., p. 130 et suiv., 92, AnzhotU dans la Riv. di dir. int. 1917, p. 80 et suiv.


LES FORCES ARMÉES 275

public qui est décisive et la véritable analogie avec les principes relatifs aux agents diplomatiques, particulièrement avec celui concernant l'immunité de certains objets, conduit aussi à cette détermination. Ne reposant pas sur ce que l'État étranger a été admis à exercer une fonction publique dans le territoire, mais plus généralement sur ce que l'objet en question est destiné à un service public, il est indifférent que cet usage ait lieu dans le territoire étranger ou ailleurs. H semble possible qu'un navire se trouve dans un port étranger actuellement destiné au service militaire de son État, sans s'y trouver encore en fonction publique, sous commandement militaire 1.

Évidemment toutes les considérations qui précèdent se rapportent non seulement aux navires militaires, mais aussi à d'autres navires publics qui se trouvent dans les eaux étrangères. On est généralement d'accord pour attribuer l'immunité de saisie à tous ces navires, mais il y a des différences d'opinion, qui correspondent à ce qui a été indiqué ci-dessus, quant à la question de savoir si la destination du navire au service public ou la qualité de l'État étranger comme propriétaire doit être prise en considération 2. Aucune raison n'existe pour faire une exception à l'égard des navires postaux; il faut seulement exiger, au premier point de vue, que le navire soit affecté exclusivement ou principalement à ce service 3. Il y a même beaucoup de conventions qui mettent les navires postaux tout à fait sur le même pied que les vaisseaux de guerre 4. La Cour d'appel d'Angleterre exclut, par un jugement de 1880, toute juridiction à l'égard du vapeur postal du Gouvernement belge le Parlement belge qui avait été saisi par la Cour d'Amirauté 5. Si l'on ne part pas de l'indépendance réciproque des États d'après la règle générale du droit des gens et particulièrement de leur immunité de juridiction fondée sur cette indépendance, il faut accepter, comme il à été dit ci-dessus, le principe que la destination du navire au service public est décisive. Dès lors les navires d'État dont la destination principale consiste à faire le commerce ne jouissent pas de Fexterri1.

Fexterri1. à cet égard, aussi Feine op. cit., p. 58 et suiv., là décision de la Cour suprême des États-Unis du 6 janvier 1902, rapportée par Wittmaack, Archiv fôr ôffentliches Recht, 1903, p. 604 et suiv. (aussi spécialement p. 615 et suiv., 627).

2.Cf.ci-dessusnote4,page274,VanPraag,op.ci?.,p.383etsuiv.,Despagnet,op. ci?., n° 438, le jugement du tribunal correctionnel de Bruges du 21 décembre 1914, Journ. du droit int. privé, 1914, p. 1329,1330 et suiv., récemment la résolution du Comité maritime international de 1923, Rev. du droit int., 1923, p. 489 ; Westlake, op. cit., p. 255, Feine, op. cit., p. 16 et suiv., 24 et suiv. 71, 88.

3. Voir Van Praag, op. cit., p. 386 et suiv., Perels, op. cit., p. 106, Mittelstein, op. cit., p. 252, 256, mais aussi l'art. 24 du règlement de l'Inst, du droit int. de 1898, Annuaire, XVII, p. 280.

4. Voir Féraud-Giraud, op. cit., p. 278 et suiv., Perels, op. cit., p. 104 et suiv., Mittelstein, op. cit., p. 256 et suiv.

5. Voir PItt Cobett, op. cit., p. 51 et suiv.


5?6 STRISOWER, .—L'EXTERRITORIALITÉ •

tbriàlité. Dans l'affairé dû Chàrkîèh, navire appartenant au Khédive d'Egypte et saisi parla Cour d'àmirâUté, cette Cour refusa, dans un jùgeinerit de 1873, d'arrêter là procédure en faisait valoir, entre autres raisons, que le bateau était engagé dans dès opérations de commercé. Mais d'autre part, un jugéirient de là Cour d'appel de 1919 irivâlida la saisie du navire Porto Alexandre, appartenant à l'État portugais, en déclarant que la question de savoir si le navire se trouvait ou non en service public était indifférente. On réricoritre là rnêine divergence daris d'autres décisions 1.

Jusqu'ici il à été question de la saisie du navire, qui le détourné du service auquel il est destiné. Mais pour les vâisseàUx de guerre et pouf les autres navires rhilitâîres, l'exemption de l'autorité de l'État du pbft est bien plus étendue. C'est urié exterritorialité très large qui a du reste été fort discutée autrefois. Elle fut particulière^ ment contestée par les États-Unis et l'Angleterre à la fin du xvnié et encore au bominencèiûerit du xixè siècles. Mais elle est aujourd'hui reconnue 2.

Pour saisir l'idée dominante de Cette exterritorialité, la fiction d'exterritorialité est beaucoup plus acceptable que pour les ministres publics et pour leur suite, parce que le rapport du navire de guerre avec la vie dû territoire est moins intime que celui des membres des légations. On se sert en effet ici bien plus souvent de l'idée de la territorialité, qui est le pendant de celle de l'exterritorialité, eri considérant le navire, iûêine dans les eaux étrangères, comme une partie du territoire de son propre État. L'opinion que l'État exerce une véritable souveraineté territoriale sur sbn navire de guerre daris lés eàUx étrangères a fnêmé été soutenue. Mais c'est une erreur; dans les eaux étrangères, l'État côtief possède le pouvoir souverain et ce pouvoir rié cesse pas lors du séjour d'un navire dé guerre d'Un autre État dans ses eaux. Ni lé pouvoir dé faire exécuter sa volonté (pour le conserver, il prend justerneht certaines précaUtibûs, à l'égard des vaisseaux de guerre étrangers), ni la conscience que la réglementation de tout ce qui se passe dans ces eaux est en dernière iigne sa tâche, ne lui font défaut. Les vaisseaux de guerre étrangers ne sont pas en eux-mêmes des enclaves dans le territoire, c'est le

i. Gf. sur l'affaire du Chatkieh, Pitt Cobett, op. cit., p, 8 et suiv., 52 et suiv;; Foote, op. cit., p. 132; sur l'affaire du Porto Alexandre, Niemeyers Ztilschr. f. int. Recht, 1921, p. 96 et daiis le même sens la décision belge dû 27 juin 1921, citée à la note 4delàpage274, mais d^autrepart la décisiônde la Cour d'appel de Hàm* bôUrg du 30 avril 1921, chêzFeihe, lot. cit., p. 73 et suiv. Cf. aussi, sur la manière d'agir des Etats-Unis à l'égard de leurs navires d'État faisant le commerce, d'après une loi du 9 mars 1920, l'arrêt de la Cour d'Empire allemande du 10 décembre 1921 qui déclara inadmissible ùiië action dirigée contre les-ÉtatsUnis comme propriétaires d'un navire de commerce (affaire « Ice ktng ») Niemeyers Zlschr. 1923, (XXX), p. 393 et suiv., Feine, op. ciU, p. 47 et suiv., 72 et suiv., puis aussi Hatschek, op. ci?., p. 120 et suiv., Fehwick, op. ci?/, p 292

2, Voir Hall, op. cit., par. 54 et suiv.* Van Praag, op. cit., p. 498.


LES FORCÉS ARMÉES 277

droit des gens qui impose à l'État du port certaines obligations à leur égard envers l'État du pavillon. Pour comprendre ces obligations, on ne saurait partir non plus de la fiction d'exterritorialité ou de la territorialité des navires, car les fictions n'expliquent pas la réalité des choses; leur formation a plutôt besoin d'être expliquée. Une règle directe d'après laquelle les États seraient obligés de se comporter conformément à cette fiction né s'est pas formée, ici non plus qu'ailleurs, bien que la foi dans cette fiction puisse avoir contribué à développer et à supporter les règles qui se sont formées réellement pour d'autres raisons. L'idée dominante de cette large exterritorialité des navires militaires est plutôt celle qui motive rexterritorialité des troupes. Il s'agit surtout d'assurer à l'État du pavillon pleine et entière disposition du navire et de l'équipage 1. D'après la nature des choses, l'exterritorialité réelle, c'est-à-dire l'exterritorialité du vaisseau lui-même, gagne ici une importance particulière. Il est défendu aux autorités du pays, non seulement de saisir le vaisseau, mais aussi d'y pénétrer sans le consentement du commandant (ou la permission générale de la loi du pavillon). On est d'accord à cet égard. Si une règle contraire est en vigueur dans l'un ou l'autre État, c'est une exception particulière dri prinrcipe général, de l'espèce de celles dont nous avons parlé ci-dessus; ainsi la loi anglaise autorisé la visite des vaisseaux de guerre étranr gers par les douaniers a.

En conséquence, si un criminel ou un esclave s'enfuit sur le vais-; seau, il nepeut y être arrêté par les autorités du pays sans le consens tement du commandant. Mais il y a des doutes quant à V extrada ion de ces personnes. La fiction d'exterritorialité ne saurait aucune-! ment dans ce cas non plus que dans celui de l'extradition des per* sonnes réfugiées dans un hôtel d'ambassade (voir supra chap. ii, section II, part. I) faire dépendre l'extradition des criminels dés règles qui régissent entre les deux États l'extradition ordinaire d'un pays à l'autre. Le commandant est autorisé à livrer le criminel réfugié sur son navire et les règles contenues dans les traités d'ex-r tradiction sur les conditions de l'extradition ordinaire ou autrement observées à cet égard, ne se rapportent pas comme telles à ce cas. D'un autre côté cette considération n'exclut pas un traitement analogue 3.

U n'y a point d'obligation générale d'extrader le criminel réfugié d'un pays dans un autre et on nie souvent aussi cette obligation,

1. Cf. le jugement cité (voir la note 5, page 264) dans l'affaire * The Exchange », op. cit. p. 234 et suiv., Taylor, op. cit., par. 258, Van Praag, op. cit., p. 189, 509.

2. VoirHeilborh, System.p. 259, Hall,op. cit.,par. 54,p, 202.

3. Cf. Stoerk, Dos Sccgcbicl und die Techtlichen Grundlagen fur den intemationalen Verkehr zur Set, dans le Hahdbruch des Vôlkerrechts de Holtzendôrfï II. p. 442, Heilborn, op. cit., p. 275 et suiv.; Liszt op. ci?., par. 9, IV, Moore, op. cit., II, p. 579.

1923. 19


378 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

dans le cas en question *. Mais l'opinion qui semble prédominante affirme cette obligation, à moins que le commandant ne préfère éloigner autrement réfugié. Elle la fait cependant dépendre plus ou moins de certaines conditions qu'on reconnaît aussi générar lement pour l'extradition ordinaire et particulièrement dans les traités qui la stipulent. L'extradition par le commandant est considérée comme obligatoire en cas de délit commun, peut-être en dehors du cas où il s'agit d'un délit commis sur terre par un membre de l'équipage. Une ordonnance américaine de 1894 n'admet pas même, en principe, d'autres règles pour les délits politiques, mais généralement on reconnaît le droit d'accorder un asile aux personnes poursuivies pour ces délits. La coutume consacre cette exception, bien qu'on tende à n'en faire qu'un usage discret, et les règlements de plusieurs États ont expressément en vue, avec certaines précautions, le droit d'accorder l'asile dans ce cas 2. Une autre exception est moins certaine; c'est le droit de refuser l'extradition, lorsque la personne réfugiée est un sujet de l'État du pavillon 3. La question entière est assez douteuse, mais il semble qu'il faut reconnaître le principe de l'extradition obligatoire avec ces- deux exceptions comme résultant de la coutume et de l'esprit des règles du droit international. L'obligation d'extrader le criminel réfugié sur un vaisseau de guerre paraît en règle générale aussi bien fondée que l'obligation d'extrader un criminel réfugié dans un hôtel d'ambassade. L'hospitalité que l'État côtier rend au vaisseau de guerre étranger ne doit pas avoir pour effet que l'action de ses lois contre les malfaiteurs puisse être troublée dans son propre territoire. En réalité, dans cette situation, les deux États «ont trop rapprochés l'un de l'autre pour qu'on puisse s'appuyer sur leur indépendance réciproque pour refuser ce qui n'est pas sanctionné par traité. Pourtant le rapport entre le vaisseau étranger et la vie territoriale du pays est moins étroit que celui entre l'hôtel de la légation et la ville dans laquelle il se trouve. La vie des personnes qui demeurent dans l'hôtel de la légation forme une part de la vie ter1.

ter1. Heyking, op. cit., p. 149, Perels, op. cit., p. 87, 94 et suiv., Mérlgnhac, op. ci?., II. p. 559 et suiv.

2. Cf. le traité entre le Danemark et la République de Gênes, confirmé en 1789, art. 3, Martens, Rec., (2e éd.), IV, p. 439 et suiv. (cité par Stoerk, op. cit., p. 435 et suiv.), Bar, Lehrbuch des intemationalen Prioat-und Slrafrechts, p. 349, Hellborn, op. cit., p. 274 et suiv., Vôlkerrecht, op. cit., p. 1041, la lettré de Lord Palmerston de 1849 dans Hall, op. ci?., par. 54, p. 202 et suiv., puis ibid., par. 55, p. 205 et suiv. Westlake, International law, I, p. 257 et suiv., Taylor, op. cit., par. 259, Diena, op. cit., p. 231, Règlement de l'Institut de droit int. de 1898 sur le régime légal des navires et de leur équipages dans les ports étrangers, art. 19, Annuaire XVII, p. 278, Perel, op. cit., p. 87, 95 et suiv, 102.

3. Cf. Rivier, op. ci/., I. p. 334, Perels, Rechlstellungder Kriegschiffe in fremden HoheitsgewOssern, ArcHiv. f. ôff. Recht, 1886, p. 697 et Internationale* Offentliches Seerecht, p. 87 ; Stoerk, op cit., p. 443.


LES FORCES ARMÉES 279

ritoriale; il est à notre époque absolument inadmissible qu'on puisse changer de condition juridique en franchissant le seuil d'une maison située au milieu de cette ville. On comprend donc fort bien que l'extradition des criminels réfugiés dans l'hôtel de la légation soit obligatoire dans tous lés cas. Mais les personnes réunies sur le vaisseau forment une communauté à part, leur vie touche seulement à la vie de la côte. L'extradition est un acte des autorités du vaisseau comme telles, car elles régissent en général la vie sur le vaisseau; c'est une extradition de la part de l'Etat et on ne saurait exiger qu'il dépasse les bornes que la conscience juridique du monde civilisé a mises dans les cas ordinaires de l'extradition internatio-.. nale. — C'est aussi pourquoi, conformément aux principes d'après lesquels l'esclavage est traité en droit international privé, une obligation d'extrader des esclaves Téfugiés ne semble pas devoir être reconnue non plus. La question est d'ailleurs controversée x.

Outre la prohibition d'actes de contrainte sur le vaisseau, il y a encore quant à son exterritorialité locale, la question plus complexe de savoir quelles sont les lois qui le régissent. Les lois qu'on a surtout en vue à cet égard sont les lois pénales, applicables aux délits commis sur le navire, soit par les hommes de l'équipage, soit par d'autres personnes. La question n'est pas, à proprement parler, une question du droit des gens, car on ne peut démontrer l'existence à cet égard d'obligations spéciales de l'État du port ou de celui du pavillon l'un envers l'autre. E s'agit de règles de droit international pénal, de droit international privé ou de règles sur la délimitation du champ d'action des autres lois internes. Elles ne touchent au droit des gens qu'en tant qu'il y a certains principes généraux de ce droit qui restreignent le libre arbitre des États dans ces questions.

Quant à l'État du pavillon, il faut partir de ce principe que le navire est réellement un espace dans lequel la société de cet État continue sa vie. Une personne étrangère au navire qui y entre, entre réellement dans un autre milieu. L'État du pavillon est appelé à régler la vie qui se déploie sur le navire, pour les mêmes raisons que celle qui se déploie sur son territoire; ses lois se rapportent donc au navire comme à son territoire. En particulier, ses lois pénales sont applicables aux faits commis sur le navire sans condition ultérieure et ses tribunaux ont compétence pour les juger. C'est l'opinion générale, acceptée par le règlement de l'Institut de droit international de 1898 sur le régime des navires dans les ports

1. Cf. Perels, op. cit., p. 96 et suiv., Heyking, op. cit., p. 149 et suiv., Diena, op. ci?., p. 23; Hall, op. ci?., par. 54, p. 204, par. 55, p. 206, Taylor, op. cit., par. 259, Mérignhac, op. cit., II p. 560. Cf. aussi Lapradelle et Politis, Accueil des ar&itrages, I, p. 728 et suiv. (Strisower, Note doctrinale suri'affaire des navires Créole et autres).


280 STRISOWER. -rr L'EXTERRITORIALITÉ

étrangers K Qn ue rencontre que rarement une opinion opposée siur yant laquelle il serait QbUgé, qans certains cas, de remettre lç çriT minel aux autorités de l'État du port, par exemple lorsque le délit a été commis par Uri sujet de çelui-çi envers un de ses compas triotes?. On doit ajouter d'ailleurs qu'ici comme partout, la propre loi de l'État 4« Pavillon peut restreinte son action et que cette intentiop fle la Joi peut aussi résulter de son but et de la coutume. Ainsi le commandant du vaisseau semble bien être autorisé à remettre aux autorités du port les personnes étrangères au vaisseau qui ont commis un délit, au moins lorsque Ja victime est aussi étran^ gère au vaisseau et que tous les deux sont sujets dç l'État du port. Le commandant est donc autorisé £ ne pas réserver, dans ce cas, la juridiction à son pays 3. -r-En matière civile, la loi de l'État du pavillqp se rapporte en principe aux faits qui arrivent sur le vaisseau de guerre comme à çeux qui arrivent sur son territoire. On déclare souvent que cette compétence législative de l'État du pavillon est exclusive vis-à-vis de l'État du port 4. En matière civile, cela est sans doute exact, d'après la pâture générale du droit international privé ?; l'État du port n'est d'ailleurs pas plus respon-^ sable, au point de vue 4u droit des gens, d'une application incop? reçte de ses propres lois que de l'application d'autres règles incor-r reçtes, de son droit international privé, Quant aux autres lois, il y a certaines modifications, On reconnaît que le navire de guerre, étranger est obligé d'observer les lois administratives de l'État du port qui règlent son sêjqur, particulièrement les lois douanières, de même que les ordres des autorités prévus par ces lois*. Ce sont évidemment les personnes du navire qu'on veut obliger de cette façon, à côté, d'ailleurs, de la responsabilité de l'État Mi même, à déterminer d'après les principes généraux. En effet, la compétence législative de l'État du port d'édiçter les règles de droit en question n'est sujette à aucun doute- H s'agit de la régle1.

régle1. Beling, op. cit., p. 164 et suiv., Heilboxn, op. cit., p. 268 et suiv., Perels, pp. çi?.,p. 94, Bqnf ils, op. cit., par. 616,619, Oppenheim, op. çi?.,I,par.450,DIena, pp. cit., p. 229, et suiv., règlement de l'Institut de 1898, art, 16, Annuaire XVIÏ," p. 277 et la discussion ibid., p. 47 et suiv., 234 et suiv.

2. Cf. Hall» pp. cit., par. 55, p. 204 note 2, Mérignhaç, pp. ci?., II, p. 558 et suiv.

3. Cf. Perels, op. cit., p, 94, Bonfiïs, pp. cit., n° 619, Pradier-Fodéré, JDroif. nlernational public, V. p. 464 et suiv., De Louter, op. ci?., I, p. 435, Van Praag, op. cit., p. 154 et suiy.

4. Çf.Calvo, op, ciU, III, par. 1550 et suiv., I, par. 454, 472 et suiv., Bonflls, op. cit., n° 616, Despagnet pp. cit., par. 438, Oppenheim, op. cit., I, par.450 et les dispositions de l'ordonnance du ministre delà justice d'Italie du 21 janvier 1865 et du code pénal portugais de 1886, citées par Heilborn, op. cit., p. 271.

5. Cf. par ailleurs pour lçs collisions en mer, Bar, Théorie und Praxis, II, p. 688 et suiv., mais aussi Journ. de droit int. privé, 1888, p. 233, Feine, op. ci?!, p. 68 et suiv., Convention du 23 septembre 1910 relative à l'abordage, art. 11. "

6. Voir Perels, op. ci?,, p. 86, Van Praag, op. cit., p. 498 et suiv., Rivier op. cil» I, p. 335, Oppenheim, op. cil., I, par. 450, Taylor, op. ci?., par. 258^


LES FORGÉS ARMÉES 28Ï

méiitation préliminaire de l'usage de ses eaUx. Les peines qui frappetit lès contraventions Contre ces lois, frappent aussi, eri tarit qu'elles ne se présentent que comme là sanction dé ces Ibis, les faits commis sûr navire; sbus réserve dés restrictions à l'exercice dé la juridiction qui résultent de rexterritorialité réelle du navire et de celles dont nous aurons encore à nous occuper; ces restrictions Cessent par exemple si le prévenu est rërriis entre les mains des autorités territoriales, ott plus tard s'il est arrêté alors qu'il n'ap-i partient plus au navire. Mais en tant qUé les lois pénales qui frappent les contraventions èri question ont le caractère de Ibis du droit pénal général 1 et eri tant qu'il s'agit autrement de délits poùr^ Suivis par les lois du droit pénal général, les ibis dé l'État du port né frappent pas les délits commis sur ie navire comme délits connais par là sur son territoire. Par contre elles peuvent les frapper* concurremment avec celles de l'État du pavillon» à un autre point de vue du droit intérriatibnal pénal; et alors dé la manière dont ce droit est appliqué 2. Le principe fondamental du droit international pèhàl, d'après lequel lès lois pénales frappent les délits commis sur le territoire, n'est pas applicable, éh ce qui concerne les lois de l'État dit port, aux délits coirimis sur le vaisseau; C'est bieri sur le territbire dé l'État du port, dans lé sens du droit publié, que le fait est perpétré; niais il intéressé non pas la société territoriale qui y Vit, mais un milieu étranger qui erhbrassë chaque personne qui y entre. Or le principe fondamental eri question sup^- pose Cette société territoriale, ce milieu territorial. Mais lés autres principes du droit iriternatiorial pénal restent applicables. En effet, bri reneoritre assez souvent des Opinions qui soumettent le criminel dans certains cas aux Ibis pénales et (ce qu'il est éventuellement juste de sous-enteridre), sous la réservé des restrictions indiquées ci-dessus, à la juridiction dé l'État du port, notamment lorsque le délinquant est étranger au vaisseau ou sujet dé l'État du port, ou bien que la victime a aussi cette qualité, où lorsqu'une s'agit pas dé faits qui concernent les relations entré les officiers et l'équipage et la discipliné du vaisseau*. Derrière ces opinions se cachent ces autres principes, particulièrement ces autres principes de droit interriàtioriàl pénal, dont il à été question ci-dessus* et c'est dans leur rapport aVec ces principes qu'elles peuvent se justifier. Les lois dé l'État du port peuvent être applicables aux délits Commis sur le navire, en les frappant d'ailleurs comme délits commis à l'étranger, lors1.

lors1. NéùmèVer, ôp, cit.* il, p; 152.

2. Cf. Beling, op. cit., p. 166, Hagerup dans 1 l'Annuaire de l'insl. de droit ini., XVIÏ, p. 234 et suiv.; 236 et suiv., Vari Prààg, op. cit., p.150 et suiv.

''S.- Cl; -F. de Màrtèhs, op. Ci?.,- ÏL 235 étsûiv.', Mérignhaé, -ôp; cit., II, p. 558 et suiv.-, Hôlland dans là Rebi dé droit int, 1878, p. 173, Hall, op. cit., par. 55, p. 204, Hatschek.op. ci?.,p. 120et la discussion mèntlohhéedansla note 1, p. 280.


282 STRISOWER. — L'EXTERRITORIALITÉ

qu'ils ont été commis par un de ses nationaux, parce qu'elles frappant les délits commis par les nationaux à l'étranger; il en est dé même des délits commis sur le navire par une personne quelconque contre la sécurité de l'État ou contre certains autres intérêts; particulièrement contre un de ses nationaux, parce qu'on suit cet autre principe de droit international pénal, d'après lequel même les délits commis par les étrangers à l'étranger sont punissables dans ces circonstances. Elles peuvent même aller plus loin. Elles peuvent aussi suivre l'opinion d'après laquelle un délit est commis ou commis également au lieu où son effet se réalise et frapper de ce point de vue les délits dont l'effet se réalise sur la cé/e* bien que l'activité criminelle ait eu lieu sur le vaisseau. Toutes ces questions dépendent, soit de la législation générale de l'État du port, soit de principes spéciaux qu'il pourrait établir pour le cas en question; Il ne paraît pas que le droit des gens pose à cet égard d'autres limites que celles qu'il faut reconnaître généralement en droit international pénal.

L'exterritorialité réelle du navire se combine avec une certaine exterritorialité personnelle. Comme pour les militaires appartenant à une force armée étrangère sur terre, il faut aussi exclure pour les membres de l'équipage, en tant qu'ils se trouvent sur le navire, toute citation personnelle devant les autorités territoriales. Il faut les exempter de même de la juridiction pénale. L'exemption de la juridiction civile est controversée; il semble d'après ce qui a été dit ci-dessus sur rexterritorialité des troupes (il ne paraît pas que cela soit contredit par la coutume) que la juridiction civile peut être exercée envers eux, sans compromettre, bien entendu, l'immunité du vaisseau 1. Quant à l'exemption de la juridiction pénale, on n'a généralement en vue que les faits commis sur le vaisseau. Cela ne semble pas suffire tout à fait. Mais dans le cas de délit commis à terre par des personnes de l'équipage qui s'y sont rendues, il est certainement juste de les soumettre à l'arrestation et ensuite au jugement des autorités territoriales. L'opinion qui exclut rexterritorialité dans ce cas est généralement admise, en tant qu'il s'agit de membres de l'équipage qui se trouvent en dehors du service. Lorsqu'ils se trouvent à terre en service commandé, la question de savoir s'il faut leur refuser l'exterritorialité est très controversée 2; l'Institut de droit international s'est décidé pour l'exterritorialité. Mais il est difficile

1. Cf. Van Praag, op. cit., p. 218 et suiv.,502,505 et suiv., Règlement de l'Inst de droit int. de 1898, art. 16,23, Ann. XVII., p. 277, 279, Hall, op. cit., par. 54* p. 201, par. 55, p. 206 et suiv., Kent, Commentaries on american law I n i w* Féraud-Giraud, op. ci?.» II, p. 261 et suiv. ' >F-.«'f

2. Cf. Van Praag, op. cil,, p. 502 et suiv.; Hall, op. cit., par. 55, p. 207 et suiv Perels, op. cit., p. 100 et suiv., Stoerk, op. cit., p. 438 et suiv., art 18 du rèiùV ment de l'Inst. du droit int de 1898, Ann, XVII, p. 278 et la discussion, ibid p. 239 et suiv., p. 48 et suiv., 54. ""


LES FORCES ARMÉES 283

d'adhérer à cette opinion. D'après les principes généraux, la seule circonstance que le délinquant a été admis en terre en service ne semble pas suffire à fonder son exterritorialité. Ce ne sont que les troupes admises sur un territoire étranger qui en jouissent; si une partie de l'équipage a été admise à descendre à terre comme troupes, elle en jouira à ce titre. Mais pour le reste, l'équipage du vaisseau lui-même n'a été admis que dans le vaisseau, il arrive d'ailleurs souvent que les autorités du port renoncent à l'exercice de leur juridiction et qu'elles livrent les membres de l'équipage délinquants au commandant du vaisseau.

Pour les autres navires publics qui ne sont pas des navires militaires, la question de cette exterritorialité plus large, en dehors de la défense de saisie, est controversée. On les assimile souvent aux navires militaires 1. Mais une coutume dans le sens de cette assimilation ne saurait être démontrée à ce qu'il semble et elle est d'autre part souvent niée, au moins en ce qui regarde rexterritorialité personnelle de l'équipage 8. En effet, il y a une différence notable entre les deux catégories de vaisseaux. Cette nécessité de disposer absolument des hommes et du vaisseau qu'ils montent, qui motive également en droit interne une subordination particulièrement stricte des militaires, n'existe qu'à l'égard des navires militaires.

D'autre part la Convention internationale du 13 octobre 1919, portant réglementation de la navigation aérienne, déclare que les aéronefs militaires, spécialement autorisés à survoler le territoire d'un autre État contractant et à y atterrir, y jouiront en principe, à moins de stipulation contraire, « des privilèges habituellement accordés aux bâtiments de guerre étrangers » (art. 32). Les aéronefs de police et de douane « ne bénéficieront pas des privilèges prévus à l'article 32 » (art. 33) et les autres aéronefs d'État, en dehors des aéronefs militaires et de ceux de douane et de police, « seront traités comme des aéronefs privés » (art. 30 *).

1. Cf. Van Praag, op. cit., p. 507 et suiv., note 563etHall, op.ciU, par. 55, p. 204 Westlake, op. cit., I, p. 256, Despagnet, op. cit., n° 438, Diena, op. cit., p. 251, Liszt, op. cit., par. 9. V., le jugement du Tribunal de Bruges cité à la note 2 de la page 275, loc. cit., p. 1330 et suiv., 1329.

2. CL Perels, op. cit., p. 104,106, Feine, op. cit., p. 74 et suiv., 76 et suiv., 80 et suiv., Hatschek, op. cit., p. 120, Heyking, op. cit., p. 151 etsuiv., Van Praag, op.ciU, p. 221 et suiv., 508 et suiv., Rivier, op. cit., I, p. 335.

3. Journ. de droit. Int., 1922, p. 842 et suiv.



BIBLIOGRAPHIE

La littérature sur la matière est extrêmement riche. La liste qui suit se borne à citer un certain nombre d'ouvrages modernes qui s'y rattachent d'une manière plus spéciale et qui paraissent remarquables à l'un ou l'autre point de vue. On trouvera dans ces ouvrages des renvois ultérieurs. '.' .■_■■■--:■

ÀNZILOTTI D.,. L'esenziohe dègli Stati strànieri délia glurisdizlorie (fliinsfa di diritto internationale, V, 1910.)

BELINQ Ernst, Die strafrechtliche Bedeutung der Exterritorialité, 1856.

COULON Henri, Des agents diplomatiques, 1889.

FEINE Gert, Die vôlkerrechtliche Stellung der Staatsschiffe, 1921.

FÉRATJD-GIHAUD L. S. D., États et Souverains, personnel diplomatique et consulaire, corps de troupe, navires et équipages, personnes civiles devant les tribunaux étrangers, 2 vol., 1895.

FRISCH Hans v., Der vôlkerrechtliche Begriff der Exterritorialitât, 1917.

GABBA, Delà compétence des tribunaux à l'égard des Souverains et des États étrangers {Journal du droit international privé, XV-XVII, 1888-1890).

GEFFCKEN F, Heinrïch, Das Gesandtschaftsrecht und die diplomatischen Verkehrsformen, dans Holtzendorft", Handbuch des Vôlkerrechls, III, 1887.

Harburger Heinrich, Der strafrechtliche Begriff Inland und seine Beziehungen zum Vôlkerrecht und Staalsrecht, 1882.

HEILBORN Paul, Das System des Vôlkerrechts entwickelt aus den vôlkerrechtlichen Begriffen, 1896.

HEYKING (le baron Alphonse de), L'exterritorialité, 1889.

HÛBLER Bernhard, Die Magistraturen des vôlkerrechtlichen Verkehrs, 1900.

LEHR Ernest, Manuel théorique et pratique des agents diplomatiques et consulaires, 1888.

LOENINO Edgar, Die Gerichtsbarkelt ûber fremde Staaten und Souverahe, 1905.

MARTENS (Le baron Charles de), Le guide diplomatique, 2 vol., 1832; 5* édition par F. H. Geffcken, 1866.

MITTELSTEIN Max, Arrestierbarkeit und Arrestfreiheit der Schiffe (Zeitschrift fur internationales Privat-und Strafrecht IL 1892).

MOORE John Bassett, Asylum in légations and consulates and in vessels (Political Science Quarterly, VII, 1892).

ODIER P. G., Des privilèges et immunités des agents diplomatiques en pays de chrétienté, 1850.

OZANAM CHARLES, L'immunité civile de juridiction des agents diplomatiques, préface de Camille Jordan, 1912.

PAEPE de P., Éludes sur la compétence civile à l'égard des Étals étrangers et de leurs agents politiques, diplomatiques ou consulaires, 1894.

PIETRI François, Étude critique sur la fiction d'exterritorialité, 1895.

POLITIS Nicolas, Note au jugement du tribunal de la Seine du 23 mars 1907, dans Dalloz, Jurisprudence générale, Recueilpériodique et critique, 1907,2e partie, p, 281 et suiv.

PRAAG van L., Juridiction et droit international public, 1915.

PRAAG von L., L'immunité de juridiction des États étrangers et l'examen de leurs actes de puissance publique (Revue de droit international, 3' série, IV, 1923.)

PRADIER-FODÉRE P., Cours de droit diplomatique, 2 vol., 1881; 2« édition, 1899.

SATOW Sir Ernest, A Guideto diplomatie Practice, 2 vol., 1917 ; 2' édition, 1922.


286 STRISOWER. — BIBLIOGRAPHIE

SCHOLZ FRANZ, Das Reientionsrecht und geietdiche P/andrechl gegenûber einem Gesandten, 1897.

SCHOLZ Franz, Râumliche Erweiterung der Gebietshoheit durch Rechtskonstruktion (Zeitschrift fur Vôlkerrecht und Bundesslaaisrecht, V, 1911.)

SLATIN, De la juridiction sur les agents diplomatiques (Journal du droit international privé, XI, 1884).

STOERK Félix, Das Seegebiet und die rechtlichen Grundlagen fur den intemationalen Verkehr zur See, dans Holtzendorfl, Handbuch desVôlkerrechts, II, 1887.

STOERK Félix, Staatsuntertanen und Fremde, dans Holtzendorfl, Handbuch des Vôlkerrechts, II, 1887.

STRISOWEH Léo, Exterritorialitat, dans Mlschler und Ulbrich, Oslerreichisches Staatswôrterbuch, I, 1895, 2* édition, 1905.

VERCAMER Ém., Des franchises diplomatiques et spécialement de l'exterritorialité, 18n.

DE VISSCHER Charles, Les gouvernements étrangers en justice (Rame dt droit international, 3' série, III, 1922.)

ZORN Phillpp, Deutsches Gesandtschafts-und Konsularrecht auf der Grundlage des allgemeinen Vôlkerrechts, dans Stier-Somlo, Handbuch des Vôlkerrecht*, II, 3, 1920.


TABLE DES MATIÈRES

GHAPITRE PREMIER. — La notion de l'exterritorialité.

Définition et caractère distinctif. — L'exterritorialité n'a pas toujours la même étendue. — La fiction d'exterritorialité 233

CHAPITRE II. — L'exterritorialité des agents diplomatiques et de leur suite.

SECTION I. PRINCIPES GÉNÉRAUX.

Exterritorialité et inviolabilité. — Motif principal de l'exterritorialité : indépendance personnelle du ministre. — Exterritorialité dans les États tiers. — Cas de l'agent diplomatique sujet de l'État qui le reçoit. — Renonciation; de qui elle doit émaner; les actes d'où elle résulte; sa portée 237

SECTION II. LES IMMUNITÉS COMPRISES DANS L'EXTERRITORIALITÉ.

S 1. L'exemption des moyens de contrainte; la personne du ministre; son hôtel; ses meubles. — Limites de cette exemption : légitime défense et nécessité urgente . 248

§ 2. L'exemption de la juridiction locale; juridiction pénale; juridiction civile; citation comme témoin. . 253

§ 3. Immunités en matière administrative et particulièrement en matière financière 256

SECTION III. LA FAMILLE ET LA SUITE DE L'AGENT DIPLOMATIQUE. La suitenon officielle.—La famille du ministre.—La suite officielle. 259

CHAPITRE III. — L'exterritorialité des chefs d'État.

Le souverain en tant que personne publique et en tant que personne privée. — Les immunités dont il jouit particulièrement de la juridiction locale" — Limites à son exterritorialité et cas spéciaux

— Le Président de la République 263

CHAPITRE IV. — L'exterritorialité des forces armées.

SECTION I. L'EXTERRITORIALITÉ DES TROUPES ÉTRANGÈRES. En quoi elle consiste; les conditions dont elle dépend. .... 267

SECTION II. L'EXTERRITORIALITÉ DES NAVIRES MILITAIRES.

Conditions nécessaires pour qu'elle ait lieu. — Immunité de saisie des navires publics ; différents points de vue dont elle s'explique.

— Exterritorialité réelle des navires militaires: extradition des personnes réfugiées à bord. — Lois qui régissent le navire; application du Droit pénal — Exterritorialité des membres de l'équipage des navires militaires; leur situation à terre. —Navires publics autres

que les navires militaires. — Aéronefs 273

Bibliographie • • • 285



LE DROIT INTERNATIONAL

ET LES

OBLIGATIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES QUI NAISSENT D'UN CONTRAT

PAR

Sir JOHN FISCHER WILLIAMS K. C.

Conseiller Juridique britannique a la Commission des Réparations.




Photo Beresford, à Londres.

Sir JOHN ÇISCHER WILLIAMS.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

John FISCHER WILLIAMS, né à Londres en février 1870; a fait ses études à l'Université d'Oxford, 1888-1893. « Fellow » dé New Collège, 1892-1899. Prix « Arnold », 1893; admis au barreau, 1894. Conseiller du Roi (King's Counsel), 1922; |nommé Chevalier, 1923; conseiller juridique au ministère de l'Intérieur (Home Office), 1918-1920; Conseiller juridique britannique à la Commission des Réparations, 1920-1925.



LE DROIT INTERNATIONAL

ET LES

OBLIGATIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES

QUI NAISSENT D'UN CONTRAT

IL est nécessaire, au commencement de cette étude, de préciser exactement son but et son objet. Nous n'entendons pas traiter des obligations financières internationales au point de vue économique. Les aspects économiques de la finance internationale ne nous intéressent pas ici, pas même l'aspect juridique des opérations économiques et financières dans lesquelles sont intéressés des individus appartenant à des nationalités différentes. Les questions de finance internationale, pour celui qui étudie le droit international public, sont des questions visant les obligations pécuniaires externes des États, ou, en d'autres termes, les engagements pécuniaires des États envers d'autres pays ou envers les nationaux d'autres pays. Au surplus, le jurisconsulte international n'est intéressé à cette dernière classe d'engagements qu'autant qu'ils donnent naissance à des relations entre États, c'est-à-dire pour autant que l'État national de l'individu intéressé épouse ses revendications et les convertit en réclamation d'un État contre un autre État \

1. Cette question des relations Juridiques des individus avec les États dont Ils ne sont pas nationaux o Sre un large champ pour le développement futur du droit — non pas international dans le sens strict de « droit gouvernant les relations entre les États », ni même « international » dans le sens ou l'on se sert de ce mot dans l'espression de « droit international privé i, mais extra-national, n est regrettable que de telles matières relèvent exclusivement des tribunaux internes sans appel possible à une autorité commune, et il est également regrettable que les droits privés dépendent du bon vouloir de l'État à qui appartient l'individu en cause et du plus ou moins de disposition qu'il a à les championner et à en faire le sujet d'une affaire internationale. Car cette façon de procéder aboutit à faire dépendre les droits privés des exigences de la politique nationale et un individu peut obtenir ou se Voir refuser satisfaction suivant les nécessités politiques du moment, n est intéressant d'observer à cet égard que la Cour internationale

1923. 20


294 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

Les obligations pécuniaires d'un État envers d'autres pays ou les nationaux d'autres pays sont, il est peut-être inutile de le remarquer, de plus d'une espèce et, avec le développement des relations internationales et des activités de l'État, elles tendent à croître en nombre et en importance. De même que les affaires entre les individus tendent à s'exprimer, en fin de compte, par une obligation pécuniaire d'une sorte ou d'une autre, de même que la majorité des actions juridiques aboutissent à un jugement de nature pécuniaire, ainsi en est-il des affaires entre les États.

(malheureusement de courte durée) constituée en 1907 par les cinq Républiques de l'Amérique Centrale : Costa-Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Salvador, avait compétence non seulement sur les matières internationales proprement dites, mais aussi sur les actions intentées par un national d'une des parties contractantes contre un autre État contractant, « naissant de la violation d'un traité ou d'une convention, ou dans tout autre affaire de caractère international, après épuisement des moyens de recours fournis par la loi du pays en question, ou bien lorsqu'on pourrait invoquer un déni de justice, et cela, que le Gouvernement dont le réclamant est le sujet soutienne ou ne soutienne pas la plainte ». Voir Bustamente, La Cour permanente de Justice internationale, la Haye, Nijhoff, 1923. Le savant auteur observe qu'à ce point de vue, l'institution s'est écartée de ce qu'elle^aurait dû être, n n'en est pas moins vrai que les auteurs du projet ont senti et essayé de satisfaire un besoin réeL Cf. Oppenheim, International Law, I, p. 224 pour une décision de cette Cour.

Voir aussi l'affaire Mavromattis : Jugements de la Cour permenante de Justice internationale. Série A. Affaire n° 2. Sijthoff. Leyde.


DETTES EXTÉRIEURES DES ÉTATS

a) ENVERS D'AUTRES ÉTATS, ET 6) ENVERS DES INDIVIDUS

DANS le cadre de cette étude il ne saurait jêtre question de parcourir, dans toute son étendue, ce vaste domaine. Nous nous bornerons à ces obligations pécuniaires des États qui naissent des contrats soit a) entre deux États, soit b) entre un État et des individus étrangers. De cette dernière sorte, ceux qui sont les plus importants économiquement sont les contrats d'emprunt. Et en ce qui concerne ce que nous aurons à dire des contrats entre . deux États, nous n'en examinerons pas d'autres que ceux d'emprunt — en particulier nous ne nous occuperons point de ces contrats dont le seul but est de fixer le montant des dommages payables à raison d'une obligation extra-contractuelle.

Il en sera de même en ce qui touche les obligations pécuniaires naissant de contrats entre des États et des individus étrangers; au cours de notre discussion, nous aurons, il est vrai, à nous référer à des contrats qui n'ont rien de commun avec la dette publique des États, —• par exemple des contrats pour la construction de travaux publics; mais c'est la dette publique et les contrats qui lui donnent naissance qui a, et de beaucoup, la plus grande importance dans les temps modernes, et c'est à elle surtout qu'on doit s'attacher dans toute l'exposition des règles juridiques applicables aux questions de finance internationale.

Nous avons donc deux classes de contrats — les uns entre deux États, les autres entre un État et un individu étranger. Du point de vue économique, on pourrait penser que la position de l'État emprunteur est la même, que le prêteur soit un autre État ou un simple individu; mais en droit international, la différence entre les deux cas, bien que surtout théorique, est très grande. Quand le contrat a lieu entre deux États, nous avons du premier coup un engagement qui rentre dans le domaine du droit international — c'est-à-dire de ce droit qui détermine les droits et les obligations mutuelles des États; dans le cas où le contrat est entre un État et un individu étranger, la matière n'intéresse le droit international — pris dans le sens strict — que si l'État à qui appartient l'individu


296 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

s'approprie sa cause et s'adresse lui-même à l'État contractant par la voie diplomatique. En faisant de la sorte, l'État agit pour remplir ce qui, à son avis, est son devoir de protection des intérêts de ses nationaux et nullement comme s'il était lui-même propriétaire des droits contractuels du national en question. Il est à peine besoin d'ajouter que le cas d'obligation pécuniaire qui se présente le plus souvent, l'emprunt fait par l'État à ses propres nationaux, ne constitue pas à son origine, et, aussi longtemps que l'État ne se divise pas *, est incapable de devenir jamais, une matière qui présente un intérêt quelconque pour le droit international; et cela même si un ressortissant d'une puissance étrangère achète la part d'intérêt d'un prêteur originaire.

Une observation s'impose ici à propos de ces deux classes de contrats : c'est que, dans les années récentes* les problèmes qui naissent des contrats entre États et individus étrangers ont été beaucoup plus discutés que les problèmes qui naissent des contrats entre deux États; la fameuse « doctrine de Drago » et la Convention de la Haye de 1907 sur la limitation de l'emploi de la forcé armée pour le recouvrement des dettes contractuelles ont trait exclusivement, selon leurs propres termes, à des contrats entre des États et des individus étrangers. Il y a donc une plus grande abondance de littérature de droit international sur ce sujet que sur celui des emprunts entre États 2. Et cependant, on pourrait penser que ces derniers sont au total les plus importants des deux. ; Il est certain qu'antérieurement au xixe siècle, les transactions entre États, bien que, dans la forme, il s'agisse plutôt d'affaires entre deux monarques qu'entre deux États, présentaient de beaucoup la plus grande importance; et, à l'époque actuelle, depuis la guerre, ce sont ces contrats qui de nouveau occupent la plus large place dans les préoccupations des hommes politiques. Il n'est d'ailleurs pas probable que leur importance aille en diminuant dans l'avenir. Si la propriété de l'État se développe, celui-ci prendra la place du capitaliste privé eh ce qui concerne les emprunts à faire aux autres États. Aussi quand nous arriverons à ce qui constitue la question capitale en cette matière, c'est-à-dire la force obligatoire de ces contrats et la méthode à employer pour assurer leur exécution, il sera bon de rechercher si les règles posées pour les

1. D'importantes questions de droit international se produisent lorsqu'un État cède un territoire ou cesse d'exister, quant à la façon dont la charge de sa dette intérieure doit être supportée par les États qui succèdent à ses territoires

2. A la fin du xix* siècle, l'idée d'emprunts d'état à état était à tel point tombée dans l'ombre qu'un écrivain juridique en 1898 (Pflug, Staatsbankrouc und Internationales Recht., Munich, 1898, cité dans Mânes, Staats-Bankrotte Berlin, 1922, 3° éd., p. 22) définit la banqueroute d'état comme « le refus d'un état de remplir ses obligations pécuniaires légalement incontestables envers de* personnes privées ».


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 297

emprunts privés aux États peuvent être étendues aux transactions entre deux États.

Les sommes sur lesquelles ont porté ces contrats d'emprunt extérieur peuvent, sans exagération, être qualifiées de colossales. Il apparaîtrait, d'après les sources ordinaires d'information, que le montant total des dettes publiques extérieures (en considérant la totalité de la dette de la Russie d'avant la guerre comme extérieure) contractées par des États empruntant, aux capitalistes étrangers et existante à l'heure actuellex dépasse 2 milliards de livres sterling; tandis que, en ce qui concerne les contrats d'emprunt entre États, les États-Unis d'Amérique sont créanciers d'autres gouvernements pour quelque 11 milliards et demi de dollars-or, disons £ 2 500 000 000, et le gouvernement britannique pour plus de £ 1 800 000 000. En 1903 \ Lord Avebury, parlant des emprunts consentis par les capitalistes étrangers, déclara à la Chambre des Lords qu'à cette époque, le « Council of foreign Bondholders i> avait déjà contribué à arranger des dettes qui se montaient en chiffres ronds à ce qu'il appelait alors la somme gigantesque de £ 1,000,000,000.

Ces contrats d'emprunt, qu'ils soient entre deux États (en comprenant dans cette expression les monarques) ou entre un État et un individu, ont déjà joué un rôle considérable dans l'histoire humaine et ils ont probablement un rôle plus grand encore à jouer dans l'avenir.

Il est donc d'importance vitale, si l'on veut éviter le danger de guerre qui résulte de transactions de cette nature, de reconnaître qu'elles appartiennent au domaine du droit et non pas à celui de la violence et de prendre des mesures juridiques adéquates pour la solution des conflits auxquels elles donnent naissance. Car, ainsi que nous l'apprend la.plus ancienne des autorités classiques du droit international, Ayala, « la plupart des gens pensent » (bien qu'Ayala lui-même ne fut pas de cet avis) « que Pindare avait raison de dire que la loi est la reine du monde, et qu'il n'y a rien de si opposé au don divin de la loi que la force, qui appartient aux animaux ». Mais si nous voulons réaliser notre but, les règles de droit doivent être adéquates; lès hommes de loi doivent fournir un moyen efficace pour remplacer la force.

Que faut-il entendre par là? Il faut entendre par là que nous devons avoir des règles de droit et un mécanisme juridique non pas simplement pour constater le sens du contrat et le montant des sommes dues, mais, ce qui est en pratique beaucoup plus important, — car c'est par là que là paix peut être menacée — pour déter1.

déter1. 1923.

2. Hansard, Parliamenlarg Debaies, 2nd Marçh 1903,


298 SÎR JOHN FISCHER WILLIAMS

miner le montant qui doit être effectivement payé par l'État débiteur, les époques et la manière du paiement et les mesures à prendre au cas de manquement à l'observation des conditions ainsi déterminées. C'est la procédure d'exécution de l'obligation qui est l'opération dangereuse au point de vue international.

La tâche du jurisconsulte international en ce domaine n'est pas tant de construire un droit des contrats (bien que, comme nous le verrons plus loin, une théorie relative à la nature juridique de l'acte accompli par un État, quand il fait un contrat d'emprunt, doive nécessairement être formulée — peut-être faudrait-il mieux dire que certaines théories sur ce point doivent être rejetées), qu'un droit visant l'exécution internationale et la faillite des États. Jusqu'à quel point le droit international suivra-t-il à cet égard le développement du droit privé? Jusqu'à quel point pourrons-nous substituer la cessio bonorum de Julius ou d'Auguste à la violence primitive des XII Tables, la loi moderne de la faillite à l'emprisonnement du débiteur delà loi anglaise du premier quart du xixe siècle? Les dispositions analogues du droit privé en cette matière peuventelles s'appliquer au droit international? Si non, quelles sont les modifications qui doivent être faites? Telles sont les questions auxquelles il nous faut trouver une solution.

HISTOIRE

Si nous jetons un regard rapide sur l'histoire de notre sujet, nous constatons que dès contrats d'emprunt, engendrant des dettes dues par des États ou des monarques à des individus étrangers, des monarques ou des États, se rencontrent à presque toutes les époques de l'histoire. Le roi Salomon, au Xe siècle avant Jésus-Christ, devait de l'argent à Hiram, roi deTyr, et régla son obligation par la cession de territoires en Galilée; plus tard, des rois de Juda empruntèrent de l'argent au Trésor du Temple 1; au rve et au ve siècles avant J.-C, les États-cités grecques devaient de l'argent à des créanciers et s'en prêtaient mutuellement sur des bons; l'un entre autres donné par les Thessaliens aux Thébains, saisi par Alexandre le Grand lors de la prise de Thèbes et rendu par lui aux Thessaliens, devint l'occasion d'une action juridique internationale fameuse dans l'antiquité (déjà à cette époque ces transactions financières internationales étaient reconnues comme une matière susceptible de décision juridique); de riches Juifs d'Alexandrie, au premier siècle

1. Cf. les emprunts faits par les Athéniens aux fonds du Temple d'Athèné (Vinogradoff, Jurisprudence Of the Greek City, p. 112, Oxford, Untversity Press, 1922.)


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 299

de l'ère chrétienne, prêtaient de l'argent aux rois-vassaux du monde oriental; au xie siècle, le duc Robert de Normandie, partant en croisade, hypothéqua son duché à son frère plus avisé; au xne siècle, le roi Jean d'Angleterre (qui, si l'on doit en croire la tradition, avait des méthodes bien à lui de remboursement) et les autres monarques, empruntaient de l'argent aux Juifs 1 ; au xme siècle, à deux reprises successives (en 1256 et en 1294), un monarque français éluda l'obligation de payer les dettes de son prédécesseur avec l'aide des hommes de loi de Paris; et même à l'heure actuelle, le titre juridique du Royaume-Uni sur les îles Orcàdes et Shetland résulte de leur hypothèque, en 1468, à l'effet de donner sécurité pour le douaire — qui n'est toujours pas payé — de la fille du roi de Danemark qui avait épousé un roi d'Ecosse. A l'époque de la Renaissance, la plupart dès monarques furent des emprunteurs : le roi de France devait de l'argent à Jacques Coeur; les Fugger, qui prêtèrent 4 millions de ducats au roi d'Espagne et 8 millions de florins à d'autres monarques de la Maison de Habsbourg anticipèrent sur l'expérience mélancolique de quelques porteurs de fonds d'État étrangers au xixe siècle; Philippe II d'Espagne plaidait ses scrupules de conscience touchant l'usure lorsqu'on le pressait pour ses dettes. François Ier de France, à une époque un peu antérieure, devait de l'argent à Henry VIII d'Angleterre, et la frugale Ëlizabeth en prêtait, non sans garantie, aux provinces révoltées des Pays-Bas.

Ces emprunts d'États monarchiques, à cette époque de l'histoire moderne, étaient évidemment des affaires de monarques, car l'idée de l'État, comme personnalité séparée sous un régime monarchique, et distincte du monarque lui-même, ne s'était pas encore établie dans le droit. Lorsque nous arrivons à des époques plus récentes, tout au moins jusqu'à ce que nous parvenions à l'époque présente d'après la Grande Guerre, où les conditions sont peut-être anormales, les emprunts consentis par les États tendent à devenir plus rares; le mécanisme parlementaire n'opère pas si facilement ni si rapidement que la volonté d'un monarque, et de plus grandes ressources de capital privé sont disponibles pour servir les besoins des États à cours d'argent. En outre l'État emprunteur lui-même n'emprunte plus, comme faisait autrefois le monarque, uniquement pour des fins politiques et personnelles; l'emprunt public pour des buts économiques d'intérêt général devient d'une importance prépondérante et, dans les conditions existantes de la société, on a recours normalement pour ces emprunts au capitaliste privé.

La fin du xviie siècle vit la naissance de la dette publique bri1.

bri1. cités de l'Italie du moyen âge empruntèrent beaucoup : ainsi Gênes emprunta de l'argent à des banquiers romains et en une occasion, en 1169, dut payer 100 p. 100 d'intérêt par an.


300 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

tannique. Au xvme siècle, nous trouvons des capitalistes britanniques prêtant de l'argent, sous la forme moderne, à un État étranger» Mais en 1789, lé total de toutes les dettes d'État, intérieures et extérieures» était seulement, dit-on, de 500 millions de livres sterling. Le grand développement des emprunts d'État négociés à l'étranger et cotés dans toutes les Bourses du monde eut lieu au xixe siècle; de l'avis du Dr Drago, le premier emprunt étranger dans le sens moderne eut lieu en 1820. De tels emprunts furent en effet le produit caractéristique d'un âgé de capitalisme privé, marqué par le rapide développement économique des contrées qui avaient été jusqu'alors les régions inexplorées du globe. Des détails relatifs à la situation actuelle d'un grand nombre de ceux qui n'ont pas réussi favorablement aux prêteurs peuvent être trouvés dans ces billets de faire part annuels qui sont édités sous la forme de Rapports du « Council of Foreign Bondholders ».

Pendant toute cette période, et jusqu'à la fin du xixe siècle, la pratique internationale et peut-être même la coutume internationale se développaient, mais il serait bien difficile de dire qu'il y avait alors des règles Universellement reconnues de droit international, gouvernant l'exécution des contrats d'emprunt ou réglant les méthodes de leur recouvrement.

Ail commencement du xvne siècle, Grotius avait exprimé l'opinion qu'une dette non payée due par un monarque à un autre monarque est une juste cause de guerre, bien qu'il ajoute, avec ce sens de l'humanité qui le caractérise, qu'il n'en résulte pas, parce qu'on a une juste cause de guerre, qu'on doivepour cela faire la guerre; il étaye en même temps son argumentation de la remarque, bien caractéristique aussi de la science de son temps, que la conduite d'Hercule, recourant sans délai à la violence contre Augias, parce que ce monarque refusait de lui payer son salaire pour avoir nettoyé ses étables, n'est pas entièrement recommandable \ En outre, pour justifier la guerre, la dette doit être une dette strictement juridique, c'est à dire due comme une chose de justice, et non pas une simple obligation d'honneur dé rembourser une libéralité. Sur ce point il avait été du reste précédé par Ayala. Grotius et Ayala ne traitaient pas à cette occasion de dettes dues par un monarque à un ressortissant étranger, mais de dettes entre un monarque et un autre monarque. En effet, dans la mesure où Grotius traite de la position des simples individus, il s'occupe non point des droits du particulier créancier, mais des voies de droit du monarque créancier contre lès sujets du monarque débiteur. Les biens des sujets, dans l'opinion de Grotius, ne peuvent être saisis que lorsqu'il est bien établi que la dette ne peut être recouvrée d'une autre manière,

1, De J. B. et P., II, 2 et 22 (16).


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 301

c'est-à-dire ne peut pas être recouvrée sur la propriété du monarque, en comprenant dans cette expression le patrimoine de l'État. Mais en principe, dans l'opinion de Grotius, la propriété des sujets répond, selon le droit des nations, pour les dettes du monarque ou de l'État \

S'il est permis de faire ici une conjecture, nous dirons qu'il est bien possible, .du moins au xvne siècle, que l'idée d'un monarque faisant la guerre à un autre monarque parce que ce dernier devait de l'argent à un sujet du premier ait pu sembler repoussante à un esprit royal. Les sympathies du roi, en un tel cas, auraient été plutôt du côté du monarque son égal. Tous les monarques étaient plus ou moins endettés : aucuns d'eux n'étaient de bons débiteurs. En règle générale, les individus qui prêtaient de l'argent à un roi étaient ses propres sujets, et, lorsque cela n'était point le cas, il y avait sans doute un certain sentiment de solidarité dans les cercles royaux qui aurait milité contre le soutien donné par un monarque à la réclamation d'un particulier créancier d'un autre monarque. Mais quoi qu'il en soit, c'est au xixe siècle, seulement après la création de gouvernements indépendants en Amérique du Sud, avec le développement sans précédent des communications et du commerce international et la tendance générale à insister sur l'importance de ce que les Anglais appellent le cash nexus, que les réclamations pécuniaires des créanciers étrangers, à propos des emprunts, jouent un rôle considérable dans les affaires internationales,

D'autre'part, depuis le xvie siècle, les dettes dues de monarque à monarque ou d'État à État, bien que Grotius reconnaisse leur recouvrement comme une juste cause de guerre, se présentaient assez peu souvent en pratique, et ne paraissent pas au total avoir donné lieu à des conflits armés. Il est bien évident en effet que, considéré comme un simple moyen de recouvrer une dette, le recours à la force armée entraîne de sérieux inconvénients. La dépense est certaine et l'issue du conflit (ainsi que Liutprand 8, qui écrivait aux plus sombres époques du haut moyen âge (731), l'avait déjà remarqué à propos du duel judiciaire, anticipant ainsi sur Corneille s de quelque 900 ans) est incertaine, à moins naturellement qu'il n'y ait prépondérance écrasante de force et que l'on soit sûr qu'aucune conséquence ultérieure, telle que l'intervention de puissances tierces, ne se produira. Les transactions commerciales s'accordent mal avec la guerre, et les monarques, ainsi que les hommes d'État prudents

l.DeJ.B. et P., 111,19(3).

2. « Incerti sumus de judicio dei ». Voir Polloçk et Majtland. History of Eng. Law., vol. I, p. 28 (Ist Edn),

3. Le Cid, acte IV, Se. v, « Souvent de cet abus le succès déplorable, opprime l'innocent et soutient le coupable. » En sens opposé : Dante, de Monarchia, II, ch. vin « certamine Dei judicium aperitur. »


802 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

de tous les âges, ont toujours hésité longtemps avant de s'embarquer dans des opérations militaires sans autre raison et sans autre dessein que le recouvrement d'une dette pécuniaire. Mais aucune règle positive de droit international (ainsi que nous le verrons) n'a jamais été formulée s'occupant spécialement de la question des dettes entre États. Dans la mesure où ces dettes tombent sous des traités d'arbitrage généraux ou spéciaux, elles sont placées sur le même pied que les autres matières internationales qui y sont versées, mais elles ne font l'objet d'aucune disposition généralement obligatoire de droit international.

Mais, ce qui à première vue peut paraître une anomalie, avec la décadence de l'absolutisme et le développement de l'influence populaire sur les gouvernements, les États mirent plus d'empressement au xixe siècle à se faire les champions de la cause de leurs sujets créanciers, même par l'emploi de la force, que les monarques du xvne siècle n'en avaient mis pour recouvrer des dettes dues à euxmêmes. Faire des spéculations sur les causes de ce changement entraînerait trop loin; mais il vaut la peine de remarquer que l'affirmation des droits des sujets créanciers arriva à être regardée comme une branche du devoir de l'État de protéger ses propres nationaux, et de cette façon fut mêlée à des questions d' « honneur » et dé « prestige » à propos desquelles il n'était pas toujours difficile de créer des embarras intérieurs aux gouvernements.

Au cours du xixe siècle, deux théories opposées se sont développées au sujet du droit d'intervention au profit des porteurs étrangers de titres ou d'effets publics : il n'est pas étonnant que l'une de ces théories ait rencontrée plus de faveur dans les pays créanciers et l'autre dans les pays débiteurs, bien qu'elle n'ait pas été acceptée par tous ces derniers K

La théorie des pays créanciers trouva son expression classique dans la déclaration contenue dans la circulaire de Lord Palmerston de 1848, tandis que celle des pays débiteurs, déjà bien connue des juristes par le grand ouvrage de Calvo 8 et l'étude brillante de Politis 3, fut pour la première fois portée d'une façon habile et saisissante à l'attention du grand public, à la fin de l'année 1902, par la fameuse note diplomatique de Louis Drago, réminent jurisconsulte et homme d'État sud-américain 4.

1. A ce point de vue, il faut faire une mention spéciale du Brésil dont le savant et éloquent représentant, feu M. Ruy Barbosa, apporta à la Conférence de la Haye de 1907 une précieuse contribution à la discussion des points de droit et de politique soulevés par la question; voir ci-dessous p. 331.

2. Droit international, Paris, 1880.

3. Les emprunts d'État en droit international, Paris, 1894.

4. Pour la doctrine de Drago, consulter en particulier le travail du Professeur Moulin, La Doctrine de Drago, Paris, A. Pedone, 1908.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 303

LA DOCTRINE DE LORD PALMERSTON

Considérons d'abord la circulaire de Lord Palmerston de 1848 : « Le gouvernement de Sa Majesté, dit la circulaire, a eu fréquemment l'occasion dé donner comme instructions aux représentants de Sa Majesté auprès de divers États étrangers de faire des représentations pressantes mais amicales et non comminatoires, au profit des réclamations non satisfaites des sujets britanniques qui sont porteurs de bons publics et de titres de ces États.

« Comme quelque malentendu paraît exister chez quelques-uns de ces États relativement au droit légitime du gouvernement de Sa Majesté d'intervenir par voie d'autorité, s'il le juge à propos, en faveur de ces réclamations, je dois vous informer, en qualité de représentant de Sa Majesté auprès de l'un des États contre lequel des sujets britanniques ont des réclamations de cette nature, que c'est pour le gouvernement britannique entièrement une question de discrétion et nullement une question de droit (right) international que de décider s'il doit ou non faire de la matière l'objet d'une négociation diplomatique. Si l'on étudie la question à la seule lumière du droit (right) international, il n'est pas douteux que les gouvernements des divers pays ont pleinement le droit de prendre en mains, comme susceptible de donner lieu à des négociations diplomatiques, toute plainte bien fondée dont lés saisissent leurs sujets contre le gouvernement d'un autre pays, ou tout grief dont leurs sujets auraient eu à souffrir de la part d'un gouvernement étranger. Et si le gou^- vernement d'une nation a le droit d'exiger des réparations au bénéfice d'un quelconque de ses sujets individuellement considéré, qui formule une réclamation légitime et non satisfaite contre le Gouvernement d'un autre pays, oh ne peut admettre que le droit d'exiger cette réparation soit diminué uniquement parce que l'importance du dommage est plus considérable et parce que la réclamation, au lieu de porter sur des exigences individuelles et des sommes relativement réduites, se rapporte à Un grand nombre de personnes et à des capitaux considérables.

« C'est par conséquent une question qu'il appartient uniquement au gouvernement britannique de résoudre que celle de savoir si l'affaire doit être traitée ou non par la voie diplomatique, et sa résolution affirmative ou négative ne doit se baser que sur des considérations purement britanniques ou domestiques.

« Jusqu'à présent, les. gouvernements successifs de la GrandeBretagne ont pensé qu'il n'était pas désirable que les sujets britanniques investissent leur capital en prêts à des gouvernements "étrangers au lieu de l'employer à des entreprises profitables dans le pays; et dans le dessein de décourager les prêts hasardeux à des


304 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

gouvernements étrangers qui peuvent être incapables ou peu désireux de payer l'intérêt stipulé, le gouvernement britannique a pensé que la meilleure politique était de s'abstenir de faire une question internationale des plaintes proférées par des sujets britanniques contre des gouvernements étrangers qui ont manqué à leurs engagements relativement à ces transactions pécuniaires.

« Le gouvernement britannique a en effet considéré que les pertes des personnes imprudentes qui ont accordé une confiance, qui a été trompée, à la bonne foi de gouvernements étrangers serait un avertissement salutaire pour les autres et empêcherait de placer en Grande-Bretagne d'autres emprunts étrangers, sauf par les gouvernements dont la bonne foi est connue et la solvabilité certaine. Mais il pourrait arriver néanmoins que la perte occasionnée aux sujets britanniques par le non-paiement d'intérêt sur des emprunts qu'ils ont consentis aux gouvernements étrangers devienne si forte que la nation aurait vraiment à payer trop cher un tel avertissement pour l'avenir, et dans ces circonstances le gouvernement britannique pourrait se voir obligé de rendre ces affaires le sujet d'une négociation diplomatique. »

Peu de temps auparavant, en 1847, Lord Palmerston en réponse à une motion de la Chambre des Communes, demandant des représailles contre l'Espagne à l'effet d'obtenir satisfaction pour les porteurs britanniques de bons espagnols, avait, tout en refusant pour des motifs d'opportunité et de politique d'accepter la motion, indiqué que, dans certaines circonstances, il serait disposé à aller jusqu'à employer la force. La doctrine générale de la circulaire fut affirmée à nouveau en 1871, mais avec une force pêut>être légèrement différente, par Lord Granville, et plus tard en 1880 par Lord Salisbury.

Nous pouvons observer 1) que l'exposé lui-même ne parle pas d'autre chose que de « négociation diplomatique»; 2)qu'il suppose sans discussion qu'une réclamation pécuniaire à raison d'une dette publique est juridiquement sur le même pied que toute autre réclamation pécuniaire « légitime et non satisfaite; » et 3) que la doctrine de la souveraineté nationale, suivant laquelle les obligations qui naissent de la dette publique sont purement une matière d'ordre interne, ne fait ici l'objet d'aucune illusion, même lointaine.

Très semblable paraît avoir été le point de vue officiel américain exprimé par le président Roosevelt dans son message présidentiel du 6 décembre 1906 où il déclarait : « Si les puissances étrangères exercent le droit, qu'elles possèdent, de recouvrer par la force armée sur les Républiques américaines des dettes nées de contrats entre ces républiques et leurs nationaux... » Et à une date plus reculée, une des raisons alléguées par les États-Unis pour leur déclaration de guerre au Mexique avait été le non-paiement de dettes dues par le Mexique à des citoyens américains.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FÎNANCIÈRES ' 305

Mais là reconnaissance par l'Amérique; en 1906, de l'existence du droit de la puissance créancière ne saurait être considérée comme ayant impliqué à cette daté Une approbation quelconque de l'exercice de ce droit et, durant la seconde moitié du xixe siècle, les idées américaines se sont développées dans une toute autre voie que celle de la politique reconnue dans la guerre mexicaine 1.

L'attitude officielle de la France n'a pas été grandement différente. En juin 1907 8, M. Pichon, ministre des Affairés étrangères, définissait en ces termes la position de la France :

« ..; Il n'est pas douteux que la diplomatie ne peut être à la remorque de tous les financiers qui hasardent leurs capitaux dans des opérations plus ou moins aventureuses. On ne peut risquer les forces et engager la politique et les relations d'un pays dans toutes les spéculations malheureuses auxquelles les grands entrepreneurs, les fournisseurs et les banquiers pourraient se laisser imprudemment entraîner.

« Il y a heu de tenir compte, dans l'examen délicat de ces affaires, non seulement des considérations politiques invoquées par les États américains, mais aussi de la nature même des questions qui peuvent solliciter le concours de l'action gouvernementale.

« Il y â des différences à faire entre les conflits qui naîtraient d'emprunts usurâires et ceux qui naîtraient d'emprunts réguliers entre les États qui veulent sincèrement exécuter leurs obligations et ceux qui s'y refusent; entre les gouvernements qui commettent de parti pris des dénis de justice et ceux qui sont respectueux du droit; entre ceux qui opposent la mauvaise foi à des réclamations justifiées et Ceux qui, pour des raisons indépendantes dé leur

1. Ainsi M. Roosevelt déclarait à Buenos-Ayres en 1906 (Brown Scott, Hague PeaceConferences,\ol. I,p. 421)._e Les États-Unis d'Amérique n'ont jamais cru conyenable de se servir de leur armée et de leur flotte pour le recouvrement de dettes contractuelles ordinaires dues par des gouvernements étrangers à leurs nationaux. Pendant plus d'un siècle le département d'État, lé département des relations étrangères des États-Unis d'Amérique, a refusé de s'engager dans une telle voie, et cela est dévenu la politique bien arrêtée de notre pays. Nous croyons que l'emploi de la force est incompatible avec ce respect pour la souveraineté dés États faibles qui est essentiel à leur protection contre les agressions des forts. Nous croyons que l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles ordinaires est une invitation à des abus bien pires par les résultats qu'ils entraînent nécessairement, bien plus funestes pour l'humanité toute entière que le non-paiement dés dettes contractées par n'importe quelle nation. Nous considérons que l'usage de l'armée et de la flotte d'une grande puissance pour contraindre une puissance plus faible à répondre d'un contrat avec un particulier est tout à la fois une invitation à spéculer sur les nécessités de nations faibles et qui luttent et un empiétement sur la souveraineté de ces pays; nous sommes maintenant, comme nous l'avons toujours été, opposés à cela; et nous croyons que, ni aujourd'hui ni demain peut-être, mais par le progrès lent et certain de l'avenir, le monde se rangera à la même opinion. »

2. Journal officiel du 8 juin 1907. Débats parlementaires. Chambre des députés, p. 1231.


306 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

volonté, se trouveraient momentanément dans l'impossibilité d'accorder des satisfactions légitimes.

a On ne peut repousser systématiquement, dans tous les cas, toute mesure coercitive dans les rapports internationaux pour la satisfaction de réclamations pécuniaires, surtout lorsque ces réclamations reposent sur l'exécution des traités, sur des droits tout à fait respectables, sur des intérêts touchant au commerce, à l'industrie, à la prospérité des États, intérêts qui se trouveraient lésés par des gouvernements infidèles à leurs promesses ou peu soucieux de tenir leurs engagements. Il y a un départ à faire entre les nécessités inéluctables devant lesquelles tous les gouvernements s'inclinent et les spéculations anonymes ou individuelles auxquelles il faut savoir résister. »

Telles étaient quelques-unes des doctrines officielles en vigueur immédiatement avant la réunion de la Conférence de la Haye de 1907.

DOCTRINE DE DRAGO

Considérons maintenant la doctrine formulée par le Dr Luis Drago en qualité de ministre des Affaires étrangères de la République Argentine, dans sa note du 29 décembre 1902 présentée au gouvernement américain par le ministre d'Argentine à Washington, note provoquée par l'action qui venait d'être entreprise par les gouvernements britannique et allemand contre le Venezuela; cette action avait entraîné le bombardement d'un port vénézuélien par des vaisseaux de guerre britanniques et allemands, et, comme l'observait la note du Dr Drago, résultait en partie du non-paiement d'intérêt sur la dette extérieure vénézuélienne x.

« On remarqué tout d'abord à ce sujet, » disait la note, « que le capitaliste qui avance son argent à un État étranger tient toujours compte des ressources du pays où il va opérer et du plus ou moins dé probabilités qu'il y a que les engagements passés soient exécutés sans encombre. A chaque gouvernement échoit, à ce titre, un crédit différent, selon son degré de civilisation et de culture et sa manière de procéder dans les affaires. Ces circonstances sont pesées et mesurées avant que de négocier un emprunt, pour le traiter dans dés conditions plus ou moins onéreuses, d'après les renseignements que les banquiers prêteurs possèdent en ce sens. En outre, le créancier n'ignore pas qu'il a traité avec une entité souveraine, et l'une des

1. Les réclamations britanniques contre le Venezuela n'étaient en aucune façon limitées à ce motif de plainte et les réclamations relatives à l'emprunt extérieur vénézuélien étaient expressément classées par le gouvernement britannique au troisième rang,


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 307

conditions propres à toute souveraineté est que nulle procédure exécutoire ne peut être ni initiée ni accomplie contre elle, parce que ce mode de recouvrement compromettrait son existence même et ferait disparaître l'indépendance et l'action du gouvernement respectif. Parmi les principes fondamentaux du droit public international que l'humanité a consacrés, un des plus précieux est celui qui détermine que tous les États, quelle que soit la force dont ils disposent, sont des entités parfaitement égales entre elles et ayant réciproquement droit aux mêmes considérations et aux mêmes respects. — La reconnaissance de la dette, la liquidation de son montant peuvent et doivent être faites par la nation sans détriment de ses droits primordiaux comme entité souveraine. Mais le recouvrement compulsif et immédiat, à un moment donné, au moyen de la force, entraînerait la ruine des nations les plus faibles et l'absorption d'un gouvernement, avec toutes les facultés qui lui sont inhérentes, par les puissants de la terre. »

La note se référait ensuite au onzième amendement à la Constitution des États-Unis, qui interdit l'institution d'une action en justice contre un des États par un citoyen d'un autre État ou par une puissance étrangère *, et mettait en relief le contraste de cette disposition avec la loi Argentine qui prévoit que les provinces de l'Argentine ou la République elle-même peuvent être poursuivies en matière contractuelle par les particuliers.

« Mais », continuait la note, « ce que la République Argentine n'a pas établi, ce qu'elle ne saurait d'aucune façon admettre, c'est que le montant de sa dette éventuelle une fois déterminé par sentence, on la prive de la faculté de choisir le mode et le temps d'effectuer un payement dans lequel elle est, pour le moins, aussi intéressée que le créancier lui-même, parce qu'il y va du crédit et de l'honneur de tout un peuple. — Ce n'est en aucune manière la défense de la mauvaise foi, du désordre et de l'insolvabilité délibérée et volontaire. C'est tout simplement la protection due à la dignité de l'entité publique internationale qui ne peut être ainsi entraînée à la guerre,

1. Cet amendement fut voté peu de temps après que la Cour suprême eut décidt (en 1794), dans l'affaire Chisholm v. The State of Georgia (2 Dali. 419), qu'un Étaé pouvait être actionné devant la juridiction fédérale par un citoyen individuellement. La décision est intéressante en tant qu'elle rejette la doctrine qu'Alexandre Hamilton et, en 1788, John Marshall (mais comme publieiste et non pas en la capacité judiciaire qu'il eut postérieurement) avaient soutenue, selon laquelle, en l'absence de disposition expresse, les États étant des corps souverains ne pouvaient être poursuivis. Mais même après l'amendement, un État peut être poursuivi par le gouvernement fédéral des État-Unis ( United States, v. Texas, décidé par la Cour Suprême en 1892). Voir sur toute cette matière Bryce, American Commonwealth, Part I, ch. 22. Lord Bryce remarque que l'amendement a eu pour effet de permettre à divers États de répudier impunément leur dette publique. En 1794, une loi de l'État de Géorgie déclara « capital offence « le fait pour un fonctionnaire d'État d'essayer d'exécuter la décision intervenue dans l'affaire Chisholm v. State of Georgia.


308 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

au préjudice des nobles fins qui déterminent l'existence et la liberté

desnations.»

• Le reste de la note déclarait que la simple reconnaissance d'une

dette était par elle-même d'une valeur considérable et que dans le

cas où il s'agissait de gouvernements américains, — ce qui bien

entendu était le Cas que là note avait exclusivement en vue — un

recours à la force était une violation de la Doctrine de Monroe.

« En un mot, le principe que la République Argentine voudrait voir reconnu, c'est que la Dette publique ne peut provoquer l'intervention armée, ni encore moins l'occupation matérielle du sol des nations américaines de la part d'une puissance d'Europe. »

Cette référencé à la Doctrine de Monroe était en fait de l'essence même dé la note Drago. Le Dr Drago, en 1902, comme le Président Monroe en 1823, cherchait à établir les fondations d'un principe politique applicable à l'Amérique; aussi, du point de vue de la science du droit international, l'intérêt de la note Drago n'est pas tant dans son contenu effectif que dans les doctrines juridiques sur lesquelles elle est basée. En elle-même la doctrine pourrait être définie comme la proposition — faite, il est vrai, surtout en termes négatifs' -^- d'un code de procédure internationale sur les mesures d'exécution applicables en Amérique pour le recouvrement des dettes d'État; mais, comme tout homme de loi le sait, les questions de procédure mettent souvent en jeu ou ont à leur base des points fondamentaux de droit."

La note fut reçue amicalement aux États-Unis, mais sans préjudice aucun touchant les propositions de droit international qui y étaient impliquées ou déclarées expressément. M. John Hay, le secrétaire d'État américain, « n'accepta ni ne rejeta les doctrines exposées avec talent par le ministre des Affaires étrangères d'Argentine ». Quelques années plus tard, en 1906, M. Root, s'exprimant à propos du programme de la conférence Pan-américaine de Rio, fut plus encourageant : « Si l'acceptation du principe que les contrats entre une nation et un individu ne peuvent donner lieu à des mesures de force, sujet sur lequel le Dr Drago nous a adressé une note digne de remarque, peut être obtenue à la Haye, je considère que ce sera là un résultat important qui diminuera les causes de guerre. » Mais on Observera que M. Root prenait soin de ne point affirmer que le droit international alors en vigueur interdisait dans cette bypothèse de recourir à la force.

. Dans ces conditions, si, comme nous allons le voir un peu plus loin, la doctrine de Lord Palmerston ne peut à l'heure actuelle, dans sa forme absolue, être considérée comme faisant partie du droit international, il est également vrai de dire que la doctrine de Drago n'a jamais reçu un assentissement universel. Chaune de ces deux doctrines a été du reste le résultat des circonstances dans les-


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 309

quelles elle a été promulguée. Celle de Lord Palmerston vit la lumière lorsque la pratique de l'arbitrage international était encore dans son enfance et longtemps avant l'institution d'une liste permanente d'arbitres internationaux ou d'une Cour internationale permanente de Justice; Lord Palmerston parlait au nom d'une nation créancière, d'une nation qui, de plus, en dépit des nombreux défauts de procédure qui embarrassaient encore ses tribunaux, avait pourtant un respect grand et mérité pour le caractère, la compétence et l'impartialité de ceux qui administraient sa loi. Le Dr Drago parlait au nom des nations débitrices avec un enthousiasme chaud et chevaleresque pour les faibles qui le conduisit à exagérer les droits de la souveraineté individuelle, et avec la confiance de la seconde moitié du xixe siècle dans le pouvoir de persuasion de la justice. Ses vues juridiques avaient évidemment pris corps sous l'influence des doctrines qui, grâce au talent de Calvo, avaient été largement acceptées en Amérique du Sud.

La doctrine juridique, qui en cette matière est maintenant généralement reconnue par le monde civilisé, est sortie de ces deux thèses opposées et a éliminé les principales faiblesses de ses parents.

EXAMEN DES DEUX SYSTÈMES

La circulaire de Lord Palmerston, du point de vue du jurisconsulte international, a le sérieux défaut de faire dépendre l'intervention diplomatique et même militaire de la vue que prend un gouvernement des réclamations de ses sujets contre un autre gouvernement. Le caractère et le montant de ces réclamations ne sont soumis à aucun tribunal judiciaire — soit du pays demandeur, soit du pays défendeur —- et les ministères des Affaires étrangères, même ceux des pays les plus civilisés, n'ont pas d'organisme pour estimer la valeur des réclamations de leurs propres sujets.

L'histoire moderne est remplie d'exemples dans lesquels les États ont donné leur appui diplomatique et, en conséquence, ont rendu nationales des réclamations que des enquêtes postérieures ont révélées exagérées à un degré qui, pour dire le moins, n'est pas habituel dans les procès privés. C'est ainsi que la France (sous le Second Empire) réclama au Mexique $ 15 millions au profit d'un banquier qui, fut-il révélé, avait prêté 750 000 piastres mexicaines seulement, et aux États-Unis $ 35 millions à l'occasion de la guerre de Sécession — dette réduite, après examen d'une Commission mixte à. $ 625 566. La Grande-Bretagne réclama contre les États-Unis à propos de la guerre de Sécession $ 96 millions et se vit accorder par arbitrage moins de S 2 millions. Les citoyens américains réclamèrent $ 470 millions au Mexique et obtinrent $ 4 millions devant 1923. 21


310 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

la Commission mixte qui siégea de 1869 à 1876, tandis qiieles citoyens mexicains réclamèrent de leur côté$86rnillions et eurent $ 150 000. Et dans la fameuse affaire de Don Pacifico, que soutint avec tant de chaleur Lord Palmerston, la réclamation était pour environ £ 21 300 et la sentence fut de £ 150 seulement.

Comparés avec ces vastes écarts, les chiffres de l'affaire du Venezuela, qui fut l'occasion de l'envoi de la note du DT Drago, sont presque rassurants. La Commission mixte qui siégea à Caracas dans l'été de 1903 — l'année d'après la note du D» Drago — alloua aux réclamants américains 2 313 711 bolivars sur un total de 81410 952, environ 700 000 aux réclamants français pour environ 8 millions, 3 millions aux réclamants italiens pour à peu près 40 millions, 2 millions aux réclamants allemands pour environ 7 millions et quart, à peu près 2 millions de bolivars aux réclamants espagnols pour environ 5 millions et quart, à peu près 9 millions et demi aux réclamations britanniques pour 14 millions trois quarts et (la plus forte proportion de tout) environ 11 millions aux réclamants belges pour environ 15 millions.

D'un autre côté, si l'on veut apprécier, au point de vue politique, les résultats effectifs de la doctrine de Lord Palmerston, il est juste de reconnaître que le droit de prendre des mesures extrêmes au profit des sujets britanniques, porteurs des dettes publiques d'États étrangers, n'a pas, l'histoire le montre, été affirmé comme faisant partie de la politique de l'Empire britannique; et ce n'est pas non plus la pratique des prêteurs britanniques de demander l'exercice de ce droit*.

Le gouvernement britannique a propos de l'affaire du Venezuela et préalablement à cette affaire, répudia la doctrine selon laquelle des sujets britanniques qui placent leur argent en emprunts étrangers auraient un titre fondé en droit à obtenir l'assistance de leur gouvernement; au point de vue officiel britannique, la politique nationale n'est pas subordonnée aux besoins de prêteurs imprudents; il n'y a pas d'obligation de mettre les forces nationales au service d'individus, qui,; suivant les règles ordinaires des affaires, ont cherché, d'une façon qui peut-être n'était pas toujours sage, l'emploi le plus rémunérateur de leur capital. Cet aspect de la doctrine britannique a été bien mis en évidence en 1862 par M. Layard, le sous-secrétaire d'État aux Affaires étrangères, lorsqu'il dit, parlant d'événements qui venaient alors de se passer au Mexique, « Quand

1. Parlant de la question du Venezuela à la Chambre des Lords en mars 1903, Lord Avebury, le président de l'Association of » Foreign Bondholders i déclara expressément qu'il espérait que « la question des emprunts extérieurs serait déférée au Tribunal de la Haye. Si le règlement des dettes extérieures du Venezuela est déférée au Tribunal de La Haye, je ne doute pas que les créanciers n'acceptent de bon gré. un règlement honorable et raisonnable de leurs justes droits ». Ainsi parla le grand, banquier, avocat sage et honoré delà Paix.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 3li

des gens veulent prêter de l'argent à un pays étranger, ils le font à leurs risques et périls. Il serait monstrueux que le gouvernement se mêle de ces affaires, que les porteurs de bons aient tous les avantages des profits sans en courir les risques. »

En 1902, l'attitude du Premier ministre d'alors, M. Balfour (maintenant Lord Balfour) fut très semblable. Tout en admettant que l'action internationale pouvait à l'occasion être nécessaire, il déclara qu'il envisageait une action de cette nature avec les doutes les plus graves et la plus grande suspicion : il ne croyait pas que, dans le passé, l'Angleterre se soit jamais engagée dans une guerre pour des porteurs de bons, « pour ceux de nos concitoyens qui ont prêté de l'argent à un gouvernement étranger » et disait qu'il regretterait de voir cette pratique adoptée par son pays.

Et, sur le même ton, Sir Henry Campbell-Bannerman — alors un des chefs de l'opposition et plus tard premier ministre — dans le débat sur la question du Venezuela en 1903, dénonçait la doctrine « si vraiment elle mérite le nom de doctrine », selon laquelle « lorsque nos concitoyens placent leurs fonds dans des entreprises hasardeuses en pays étranger et que les engagements pris envers eux ne sont pas remplis, c'est un devoir public de les tirer de ce mauvais pas. Toute personne qui place de l'argent dans un pays comme le Venezuela, sait ce qu'elle fait. Je suppose qu'il ne serait pas tout à fait exact de dire que de grands risques entraînent toujours de gros dividendes et, je crois que si l'on veut s'approcher de la vérité, il faut retourner la phrase et dire que de gros dividendes entraînent généralement de grands risques; mais si toute la puissance du gouvernement britannique doit être mise au service du prêteur, son risque s'évanouit et les dividendes doivent être réduits en proportion *. »

Mais en même temps le renvoi à l'arbitrage des réclamatiosn faites par lès créanciers d'emprunts étrangers ne faisait pas partie de ce qui constituait alors la doctrine officielle britannique; et il était clair qu'une doctrine qui, si elle était poussée à sa conclusion logique, aboutissait à donner à un pays le pouvoir de déclarer la guerre à un autre pour recouvrer des réclamations non examinées par une autorité impartiale, ne pouvait être acceptée comme une partie d'un Codé général et définitif de droit international/Et cela resta vrai bien que la pratique générale des puissances civilisées, dans les temps modernes, ait été de ne jamais recourir à des mesures de

1. Comparez les vues de M. Victor Bérard écrivant en 1905 dans la Revue de Paris (15 novembre,p. 439): « jamais ne je pourrai admettre que,par notre diplomatie, la finance entreprenne d'exploiter les nations... Mais je voudrais au contraire que la France proclamât aux quatre coins du monde que jamais sa signature et sa responsabilité ne sont engagées dans une affaire louche ou véreuse, que jamais le drapeau national ne couvrira les entreprises de financiers marrons, que jamais le canon national ne se fera le recouvreur de leurs créances. »


312 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

force pour le recouvrement des réclamations pécuniaires de leurs nationaux, sans avoir au préalable offert de soumettre la question en litige à la décision d'un tribunal impartial. Pareille offre avait été faite dans l'affaire du Venezuela, par la Grande-Bretagne, l'Allemagne et l'Italie, ce à quoi, du reste, il n'était fait nulle allusion dans la circulaire du Dr Drago (peut-être cela n'était-il pas nécessaire). La modération générale avec laquelle un droit, qui pourrait être intolérable, est exercé n'est pas une raison pour maintenir la loi telle qu'elle est, mais plutôt pour la modifier de façon à la mettre en harmonie avec les améliorations déjà réalisées dans la pratique.

La circulaire de Palmerston est en effet, on doit l'admettre, conçue dans un esprit strictement national. La question de savoir si les réclamations des sujets britanniques relatives aux dettes publiques de pays étrangers doivent ou non faire l'objet de négociations diplomatiques (et peut-être, en dernière analyse, être mises en oeuvre par les mesures militaires) est regardée comme relevant uniquement de considérations britanniques et domestiques. On fait allusion au caractère de ces considérations dans les phrases qui suivent cette affirmation, — phrases qui expriment le désir général du gouvernement britannique, dans les conditions alors existantes, de voir le capital investi dans le pays plutôt que dans des emprunts hasardeux à l'étranger — mais il n'y a rien dans tout cela pour limiter la liberté d'appréciation que se réserve le gouvernement britannique relativement à ses propres intérêts. Les réclamations du créancier étranger deviennent à ce point de vue des pions sur le jeu de la compétition internationale, qu'on pousse en avant quand une occasion favorable se présente, qu'on maintient en place quand la position demande un jeu plus prudent. La doctrine sur laquelle on se base, c'est qu'une nation doit être guidée par son propre intérêt seulement, et il ne peut y avoir de garantie que cet intérêt sera toujours bien éclairé.

La note Drago, ressemblant en cela à la circulaire Palmerston, ne s'attarde pas à la discussion de questions de droit international. La note elle-même, ainsi que le Dr Drago l'expliquait plus tard l était la défense d'une doctrine avant tout politique, un caractère, peut-on ajouter, qu'elle partage avec la Doctrine de Monroe avec laquelle son auteur cherchait à l'associer. Mais cette doctrine politique était basée sur des propositions juridiques, propositions qui avaient déjà été mises en avant en Amérique du Sud, et qui dépendent, quant à leur valeur, de l'opinion que l'on a de certaines conceptions fondamentales du droit international. Ainsi, pour les per1.

per1. son article dans la Revue générale de droit international d'avril 1907 (réimprimé dans Moulin, La Doctrine de Drago, Paris, 1908).


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 313

sonnes qui étudient le droit international^ la Doctrine deDragoa un intérêt qui dépasse le sujet, pourtant très important, avec lequel elle était en relation immédiate : cet aspect de la doctrine mérite d'être examinée avec la plus grande attention.

Le Dr Drago était d'avis, ainsi que son article dans la Revue générale de droit international l'expliquait tout au long, que :

« Les titres d'une dette étrangère constituent une catégorie d'obligations tout à fait spéciale et qu'il est impossible de confondre avec aucune autre. Ils sont émis en vertu du pouvoir souverain de l'État, comme la monnaie; il faut, pour les créer, une autorisation législative; ils n'offrent pas les caractères généraux des contrats de droit privés, car ils ne représentent pas un engagement en faveur d'une personne déterminée :■ ils stipulent, en effet, que certains payements seront faits au porteur, personnage indéterminé.

« Le prêteur, de son côté, n'avance pas son argent dans la forme des contrats ordinaires de mutuum; il achète un titre sur le marché, c'est tout; pas d'autre formalité, pas d'autres rapports avec le gouvernement débiteur. S'il arrive que le service de la dette publique soit interrompu, il n'est expédient ni de demander des explications au gouvernement, ni bien moins encore de l'attaquer devant les tribunaux. La suspension de payement se produit en vertu de l'autorité souveraine de l'État : celui-ci décide jure imperii. » Il continue (se référant aux emprunts étrangers) : «A leur occasion* il ne peut y avoir déni de justice, par la raison qu'il n'existe pas de tribunal devant lequel il y ait moyen de citer l'État débiteur et qu'on ne saurait même concevoir, fût-ce par hypothèse, un semblable tribunal. Autant vaudrait attaquer en justice la nation qui aurait décrété le cours forcé de son papier-monnaie. La souveraineté de l'État réclamant se trouve ainsi, dès le premier moment, face à face avec la souveraineté de l'État débiteur, en vertu de faits étroitement rattachés à l'exercice de facultés essentielles du gouvernement, à l'intégrité de l'indépendance nationale. »

Un peu plus loin, dans le même article, le Dr Drago parle ainsi de la souveraineté :

« La souveraineté est un fait historique et peut être étudiée dans chacune, des phrases de sa lente et longue évolution; mais elle possède des attributs et des prérogatives qu'il est interdit de méconnaître sous peine d'ébranler la stabilité des institutions sociales. Les collectivités humaines ne sont pas de purs agrégats. Elles constituent des organismes vivants .doués de caractères particuliers et investis de droits inaliénables, conséquence de leur manière d'être. Elles ont, entre autres, le droit de croître et de se développer en tout indépendance et saris entraves. Le juge Story donnait de la souveraineté cette définition :

« C'est le pouvoir suprême, absolu, incontrôlable, le jus sumni


314 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

imperii, le droit illimité dé gouverner. En principe, les actes du Souverain ne peuvent être discutés, ni devant ses propres tribunaux, ni devant ceux des autres États, sans son consentement.; »

Quels sont donc les principales propositions juridiques contenues dans la doctrine du Dr Drago? Nous pouvons les formuler ainsi : 1) Les titres étrangers ne représentent pas une obligation contractuelle de l'État qui les émet envers le porteur comparable à l'obligation qui naît d'un contrat privé; 2) l'émission d'Un titre étranger est, comme l'émission de monnaie, l'acte de l'autorité souveraine qui a juridiquement la même liberté de répudier son obligation apparente sur le titre que de déprécier son papier-monnaie; 3) La souveraineté, un État souverain, échappent à tout contrôle; quand la souveraineté est en question, il ne saurait y avoir de déni de justice parce qu'aucun tribunal ne peut être compétent.

Aucune de ces propositions ne me semble vraie, et l'acceptation de l'une quelconque d'entre elles aurait des conséquences sérieuses pour le développement du droit international.

En premier lieu, on dit que les titres étrangers ne représentent pas une obligation contractuelle de l'État envers le porteur comparable à l'obligation qui naît d'un contrat privé, parce que les bons sont payables au porteur, qui est un a personnage indéterminé ». Plusieurs choses semblent avoir été oubliées ici. L'émission d'une série de titres qui doivent être placés à l'étranger est souvent précédée par un contrat avec une firme qui fait l'émission ou un syndicat de banquiers qui prennent d'abord les titres pour eux, mais avec l'intention de les revendre au public en temps opportun. Si dans ce cas les titres sont conservés, et pour aussi longtemps qu'ils sont conservés, par les banquiers émetteurs, qui sont des personnes suffisamment déterminées, il existe entre le banquier et l'État emprunteur un Contrat pour le paiement du principal et de l'intérêt du titre, exactement semblable à un accord contractuel ordinaire en droit privé. Les droits de la firme de banquiers à réclamer ce paiement sont-ils donc supérieurs aux droits des gens qui, subséquemment, deviennent porteurs des titres? En ce cas il y aura une différence entre les droits des porteurs des titres d'une même émission.

Mais encore, quel vice s'attache en droit privé aux contrats par lesquels une société ou un individu accorde des droits aux porteurs de titres déterminés? Les actions au porteur et les obligations au porteur sont parmi les titres lés plus répandus dans le monde moderne des affaires et les instruments négociables au porteur, ou créés originellement à ordre et ensuite endossés en blanc, sont depuis longtemps reconnus comme engendrant des droits de nature contractuelle que le porteur peut faire valoir en justice. En outre, les droits des créanciers de l'État peuvent-ils dépendre de la circonstance accidentelle et purement extérieure qu'ils sont incor-


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 315

pores dans un titre au porteur? Les emprunts émis sur le marché anglais prévoient fréquemment l'inscription du nom du porteur; dans ce cas le nom du propriétaire de la dette est connu de l'État débiteur. Cette circonstance — qui représente en fait une précaution contre les conséquences possibles de la perte d'un titre au porteur — serait-elle de nature à modifier entièrement le caractère de l'obligation de l'État?

Des publicistes autres que le Dr Drago tout en n'acceptant pas cet argument dans la forme sous laquelle il le présente, et tout en admettant qu'un emprunt public entraîne un contrat entre l'État emprunteur d'un côté et les souscripteurs à l'emprunt ou les porteurs de titres de l'autre, soutiennent tout de même que le contrat est un « contrat d'État », dont l'État règle les conditions d'exécution ou d'inexécution dans l'exercice de l'autorité publique et comme le requiert l'intérêt public. C'est là cependant impliquer dans le contrat d'emprunt des stipulations d'importance fondamentale sur lesquelles le texte du contrat est muet et en outre faire de l'État, une des parties au contrat, le juge de sa propre cause. Nous arrivons en fait avec cette théorie à la même anomalie qu'avec la doctrine de Palmerston — une décision unilatérale par une des parties intéressées qui va lier l'autre.

Une telle solution ne saurait être acceptée comme une solution de droit international.

Récemment trois grandes puissances de l'Europe ont protesté contre cette doctrine. Les délégations britannique, française et italienne à Lausanne ont, en juillet 1923, refusé d'accepter la théorie selon laquelle un gouvernement débiteur pourrait, de sa propre volonté, modifier, ses engagements envers ses créanciers. « En droit international tout comme en droit privé, pacta sunt servanda 1. Ge principe de droit international est aussi essentiel à la sécurité des relations internationales qu'au crédit des États. »

Plus sérieux est l'argument basé sur le caractère souverain de l'État émetteur, parce qu'il touche à un point fondamental de droit.

Quel est en effet, sous ce rapport, la signification de la « souveraineté » d'un État? « Souveraineté » étymologiquement semble ne rien vouloir dire d'autre que « supériorité » et c'est une conception qui, comme on peut le voir d'après les discussions des grands philosophes du droit — Bodin, Hobbes, Locke, Austin, — appartient à la sphère du droit interne et constitutionnel et non pas à la sphère des relations internationales. On souhaiterait vraiment que le mot

1. Ce n'est pas sans raison, on peut le remarquer en passant, que, lorsque les archéologues exhument à Ur en Chaldée la civilisation du troisième millénaire avant J.-C, les tablettes qu'ils trouvent sont— à leur grand regret et un juriste à son tour regrette de les entendre faire cette remarque — pour là plus grande part des textes de contrats. Le contrat est aussi vieux que la civilisation,


316 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

soit tout de suite et pour toujours exilé des discussions interna-/ tionales où il ne remplit aucune fonction qui ne soit susceptible d'être remplie et qui ne le soit mieux en fait par le mot d' «indépendance »; et il a l'inconvénient de traîner avec lui tout un cortège de fausses conceptions qui proviennent de ses associations dans la sphère à laquelle il appartient naturellement.

La souveraineté, c'est la relation du supérieur à l'inférieur, du « souverain » au sujetx; ce n'est pas une relation qui peut subsister entre deux personnes du droit international, c'est-à-dire entre des États qui, ainsi que le Dr Drago le proclame, sont, d'après une des conceptions fondamentales du droit international, sur un pied d'égalité.

« La souveraineté », dit Bodin « est la puissance absolue et perpétuelle d'une République. » Et ailleurs, parlant des marques delà souveraineté : « La première et la plus essentielle, dit-il, est de donner des lois à tous en général et à chacun en particulier, et cela sans le consentement de plus grand, ni de pareil, ni de moindre que soi. »

« La souveraineté », dit Un des principaux auteurs qui font autorité en Angleterre sur le droit international, « est un terme dont on se sert 2 sans signification bien définie, excepté celle d'autorité suprême. » En droit international, selon Westlake 3, l'usage du mot « souverain » date de l'époque ou tous les États étaient monarchiques et ou leurs actes étaient ceux de monarques ou de souverains personnels. En fait, pour emprunter la fameuse phrase de Hobbes « la souveraineté est le fantôme de la monarchie personnelle, assis couronné sur sa tombe. » Mais le mot a singulièrement peu de valeur dans la discussion des relations internationales du monde moderne 4, bien qu'il soit l'objet de faveurs toutes spéciales de la part de ceux qui cherchent à limiter le domaine du droit et à soustraire les actes accomplis par les États à l'appréciation de tribunaux internationaux. Mais c'est de ce côté, ainsi que Grotius nous en a averti, il y a bien longtemps déjà, qu'est la guerre : ubi judicia deficiunt, incipit bellumB. Accepter la prétention de la part d'une autorité souveraine d'être dégagée de toute responsabilité vis-à-vis de personnes qui ne sont pas ses sujets, nous ramène à un état d'anarchie tel que celui qu'avant Grotius, Ayala voulait

1. Ainsi s'exprime un poète écossais du xvi« Siècle : I am hér serviture, she is my soverane (Je suis son serviteur, elle est ma souveraine).

2. Oppenheim, International Lawj vol. I, p. 133.

3. Westlake, International Law, Peace, p. 20 (lst Edition).

4. Nietzsche (cité par Vinogradoff, Historical jurisprudence, introduction, p. 44) parle du « fruit le plus mûr de l'arbre, la personnalité souveraine émancipée de la morale coutumière, la personnalité autonome supra-morale » un

modèle qui n'est pas très.satisfaisant pour un État civilisé.

5.DeJur.B.etP.,ïl,2(l).


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 317.

bien accepter lorsqu'il écrivait * : « Étant donné que le droit de faire la guerre est la prérogative de princes qui n'ont pas de supérieur, toute discussion sur l'équité de la cause est superflue. »

Si donc, la souveraineté exprime la relation interne du monarque ou du pouvoir qui gouverne avec un sujet, comment peut-on soutenir, selon les termes mêmes du Dr Drago, que l'émission de titres étrangers constitue un exercice de l'autorité souveraine comme l'émission de la monnaie? Quand un État émet un titre étranger, il entre en rapports avec quelqu'un qui n'est pas son sujet et sur qui il n'a pas d'autorité compulsive. Si un État — autre que les ÉtatsUnis — s'adresse à une firme de banquiers de New-York et demande un emprunt, il se trouve dans la même position que n'importe quel particulier emprunteur — mettons une compagnie de chemin de fer américaine ^— qui entre en rapport avec les mêmes banquiers dans la même intention. Les banquiers sont parfaitement libres d'accepter ou de refuser la requête. S'ils l'acceptent et s'arrangent avec l'État, il y a un accord de volontés entre l'État et les banquiers qui, comme tel, présente toutes les caractéristiques d?un contrat privé. Le noeud contractuel, le consensus ad idem, est le même. Aucune des parties en cause n'a imposé sa volonté à l'autre par une action unilatérale. L'aspect juridique de l'action de l'État est précisément le même que celui de l'action qu'il engage quand il passe un contrat ou un traité avec une autre puissance. En fait, dans la plupart des États modernes les mêmes actes du pouvoir législatif, ou d'une partie de ce pouvoir, sont requis dans les deux cas. Et cependant la nécessité d'une action législative pour l'émission d'un emprunt extérieur est un des faits sur lesquels s'appuie le Dr Drago pour soutenir que l'émission d'un emprunt est un acte de souveraineté. Supposons que l'emprunt soit accordé par un autre État au lieu de l'être par un individu ou par un groupe d'individus; l'action de l'État emprunteur, législative ou autre, sera la même; or, pourrait-on, dans un tel cas, soutenir avec quelque apparence de raison qu'il y a exercice de sa souveraineté par l'État emprunteur et absence de lien contractuel entre cet État et l'État qui a accordé l'emprunt?

Dans une hypothèse seulement, il est possible d'admettre l'exactitude de la comparaison entre l'émission d'un emprunt et celle du papier-monnaie à cours forcé; c'est quand l'emprunt est émis en monnaie nationale. Dans un tel cas, le gouvernement émetteur a le pouvoir et, il est difficile de le nier, le droit juridique, de régler sa monnaie de telle sorte qu'il en résulte une diminution ou même la disparition totale de la valeur dès droits de ses créanciers. En ce qui touche sa propre monnaie, un gouvernement, au point de vue de la théorie juridique, est pleinement souverain — quoiqu'il puisse

1. Laws of War„ BK, I, ch. n, 33.


318 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

en être autrement eh pratique. Mais il est bon d'observer qu'un emprunt extérieur est très rarement étais dans la monnaie du pays emprunteur; et même, si l'on recherchait un critérium général pour distinguer l'emprunt extérieur de l'emprunt intérieur, on pourrait le trouver dans la distinction entre un emprunt en monnaie étrangère ou en or d'une part, et un emprunt en monnaie nationale de l'autre. Il arrive cependant, à l'occasion, que des pays qui jouissent d'un crédit solide émettent sur les marchés étrangers — d'ordinaire simultanément avec l'émission sur leur propre marché — des emprunts libellés en leur monnaie nationale qui peuvent ainsi être détenus, dans une forte proportion, par des étrangers. Si, pour des raisons intérieures, le gouvernement emprunteur déprécie sa monnaie et s'il n'est pas empêché de le faire par les termes mêmes du contrat d'emprunt, on ne voit pas de motifs susceptibles de fournir une base juridique aux plaintes du porteur. Ce à quoi le porteur a droit, c'est à une quantité déterminée dé monnaie de l'État. Du moment qu'il là reçoit, il a son dû K

Mais lorsque l'emprunt n'est pas libellé en monnaie nationale, la notion de souveraineté semble être irrélevante dans la présente discussion.

Un autre point encore doit être éclairci. Si l'emprunt n'était pas originairement un emprunt extérieur, dans le sens d'un emprunt émis sur un marché étranger, un étranger qui vient sur le marché intérieur et qui achète des titres lors de leur émission ou qui s'en rend acquéreur, postérieurement à cette émission, n'a aucun droit à l'assistance de son propre gouvernement dans l'hypothèse d'une répudiation totale ou partielle. Un tel prêteur a en fait expressément ou implicitement accepté la juridiction de la puissance qui emprunte et en outre, lorsqu'il a acheté le titre d'un ressortissant étranger, il prend la place de son vendeur et n'a pas plus de droits que celui-ci n'en possédait.

Très semblable et également illusoire est l'argument d'après lequel, étant donné qu'un État est indépendant ou « souverain » et qu'aucun tribunal n'a de juridiction sur lui, on ne peut dire qu'il y ait « déni de justice » si les obligations de l'État sont répudiées.

Sous une autre forme en effet, cet argument répète la vieille et plutôt stérile affirmation qui voudrait refuser au droit international lé nom même de droit. Le droit, affirme-t-on, c'est cet ensemble de

1. L'action du gouvernement britannique demandant et obtenant indemnité, à la fin des guerres napoléoniennes, pour les porteurs britanniques de rentes françaises dont les droits, de même que ceux de tous les porteurs des mêmes titres avaient été réduits par la législation française, doit être considérée comme une demande imposée après une guerre, à un moment ou le vainqueur pouvait faire ses propres conditions, et non pas comme un précédent capable de justifier une intervention diplomatique ou militaire à l'occasion d'une mesure de caractère essentiellement intérieur.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 319

règles qui.sont appliquées par les tribunaux; en l'absence de tribunaux, il n'y a pas de droit. Si cependant on définit le droit, selon l'opinion des jurisconsultes internationaux modernes, comme a un ensemble de règles de conduite existant dans une communauté, qui, du consentement de cette communauté, peuvent être appliquées par un pouvoir externe * », l'existence d'un tribunal n'est pas un élément nécessaire dans la définition du droit. Et même, on pourrait ajouter à ce propos que si l'existence d'un tribunal est la seule chose nécessaire, l'inauguration de la Cour permanente de Justice internationale, au moins pour les puissances a qui acceptent sa - juridiction obligatoire, a maintenant transformé en droit ce qui auparavant ne méritait pas ce titre. Mais un jurisconsulte peut bien hésiter avant d'accorder à l'institution de ce grand tribunal une importance décisive du point de là rendre synonyme de naissance du droit international. L'oeuvre des fondateurs du premier tribunal international de droit est assez grande en elle-même pour qu'on n'ait pas besoin d'y ajouter la création du droit qu'il est chargé d'appliquer* Il faut pourtant faire ici une réserve : le sujet que nous sommes en train d'examiner est la réclamation d'un individu étranger, et non celle d'un État étranger, contre un État débiteur. Et le droit international, ainsi que la Cour permanente de Justice internationale, s'occupent non point des réclamations d'individus (non sujets de l'État défendeur) contre des États, mais seulement des droits et des obligations des États entre eux. Pour cette raison jusqu'à ce que l'État du créancier ait pris sa réclamation en mains et se la soit appropriée il n'existe rien qui intéresse le droit international au sens strict du mot. Mais le critérium de l'existence ou de la validité d'une telle réclamation n'est pas l'existence d'un tribunal

1. Oppenheim, International Law, Peace, vol. I, p. 6,3rd edn.

2. Le 19 juillet 1923, ces puissances étaient l'Autriche, la Bulgarie, la Chine, le < Danemark, l'Esthonie, la Finlande, Haïti, la Lithuânie,les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, la Suède, la Suisse, l'Uruguay -^toutes sous condition de réciprocité. Le Brésil a accepté sous la condition de la ratification du protocole par au moins deux puissances représentées d'une façon permanente au Conseil — conditions qui n'a pas encore été remplie. On se rappellera que la juridiction ainsi acceptée s'applique seulement à : a) l'interprétation de traités; 6) des questions de droit international ; c) l'existence dé tout fait dont la réalité, si elle était établie, constituerait la rupture d'un engagement international ; d) la nature et l'étenduedelà réparation qui doit être faite pour la violation d'une obligation internationale.

n est difficile de voir pourquoi, sous la réserve de quelques explications supplémentaires relatives à ce que l'on entend par la lettre b, c'est-à-dire des questions autres que celles visées sous a, c et d ---un État quelconque hésiterait à accepter cette juridiction (Voir article 36 des statuts de la Cour permanente de Justice internationale, et article 13 du pacte de la Société des Nations).

Le pro j et original pour la constitution de la Cour permanente, tel qu'il fut rédigé à la Haye en Juin et juillet 1920 par les représentants des cinq c principales puissances alliées et associées » et de cinq autres puissances (Belgique, Brésil, Espagne, Norvège, Pays-Bas), prévoyait la juridiction obligatoire de la Cour (Bustamente, CoUr permanente de Justice internationale, Nyhoff, la Haye, 1923, p. 15),


320■ SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

ayant compétence pour la décider, pas plus que le critérium de l'existence ou de la validité des réclamations en droit international (dans le sens strict) n'est l'existence dé la Cour de Justice internationale. La réclamation du créancier a besoin, il est vrai, de l'appui additionnel et externe de l'État pour devenir un sujet de droit international; mais la validité de la réclamation, en tant que matière juridique, ne dépend pas delà décision que prend l'État du créancier de la soutenir. Une telle décision peut fournir une voie de recours, elle ne saurait créer un droit.

Mais ce qui, incontestablement, dominait dans l'esprit du Dr Drago lorsqu'il insistait sur l'absence d'une Cour compétente pour connaître d'une réclamation portant sur un titre de la dette publique, c'est que, dans un tel cas, aucune voie de recours n'est ouverte au créancier devant les tribunaux de l'État débiteur.

Sans aucun doute, dans la grande majorité, sinon dans tous les cas de défaut de paiement de la dette publique qui se sont produits jusqu'à présent, cela est vrai; même si en théorie le droit interne permettait de poursuivre l'État, il serait en pratique protégé par un acte législatif 1; aucun pays, par une règle constitutionnelle, ne semble avoir placé un tel acte en dehors de la compétence du Pouvoir législatif. Ceci, du reste, est plutôt une raison pour affirmer que pour nier l'existence d'une obligation dont l'exécution peut être réclamée internationalement : si, comme en pratique c'est presque toujours, sinon invariablement le cas, il n'y a dans le contrat d'emprunt aucune clause déclarant que les voies de recours du créancier sont limitées au droit interne de l'État débiteur, le contrat n'oblige pas le créancier à accepter la loi du débiteur et fait que le droit interne n'accorde aucune voie de recours ferait plutôt présumer d'après le principe ubi jus, ibi remedium que le recours existe ailleurs 2.

En vérité tous ces arguments sont des répétitions avec quelques différences de forme, ou bien des déductions de la thèse fondamentale de l'immunité de responsabilité juridique de l'État souverain pour ses contrats d'emprunt avec des personnes qui ne sont pas

1. Ainsi, en Prusse, on déclare qu'une loi de 1823 interdit toute action contre l'État prussien au sujet des titres prussiens (Mânes, Staalsbankrole, Berlin. 1922 p. 150).

2. Pour les contrats entre États et ressortissants étrangers qui ne sont pas des contrats d'emprunt, par exemple des contrats pour l'exécution de travaux publics, il peut se faire au contraire que le droit interne donne un recours et permette de poursuivre l'État. Cette poursuite pourra être directe, qu'elle soit engagée par le moyen de la procédure ordinaire et devant les tribunaux de droit commun ou qu'elle ait lieu devant des tribunaux administratifs spéciaux; elle pourra être aussi engagée indirectement par le moyen des formules courtoises de la « Pétition of Right » par laquelle le génie conservateur, mais pratique, du droit anglais a concilié les exigences modernes d'une égalité de justice avec les droits d'une constitution vénérable et vénérée, n s'agit donc là de cas qui diffèrent des réclamations concernant les emprunts publics.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 321

ses sujets. Or, la doctrine de l'irresponsabilité juridique du souverain a sa placé en droit interne, mais en droit international elle n'en a aucune. Une fois admis le principe que les affaires d'un État avec une personne qui n'est pas son propre ressortissant peuvent à bon droit faire l'objet d'une réclamation internationale, il en résulte, à moins que ce genre d'affaires qui revêt la forme d'un contrat soit exclu de la règle générale, que la doctrine de l'irresponsabilité du souverain ne fournit aucune défense à une plainte basée sur un tel contrat. Mais une telle exclusion des affaires contractuelles du principe général serait, nous l'avons vu déjà, entièrement arbitraire : on n'est nullement fondé à prétendre que l'émission d'un emprunt extérieur est une action compulsive réalisée virtute imperii. Un État qui ferait obéir les prêteurs à son commandement devrait nécessairement posséder les pouvoirs magiques de Glendower à propos desquels Hotspur fit preuve, dans une occasion célèbre, d'un scepticisme bien justifiable. Et ainsi que l'observait déjà Grotius \ « Toute la différence qu'il y a ici entre le droit des sujets et celui des étrangers, c'est que le droit des étrangers (c'est-à-dire de ceux qui ne sont sujets en aucune manière), ne dépend point du tout du Domaine éminent (supereminens dominium)... au lieu que le droit des sujets peut leur être ôté, en vertu de ce pouvoir supérieur, autant que le demande le bien public. »

En fait, les larges prétentions des États modernes à rirresponsabilité — prétentions qui ont triomphé, dans une grande mesure, dans le domaine du droit interne — ont leur origine historique dans les privilèges personnels des monarques européens des xvie et xviie siècles. « Quel nom sur la terre peut imposer un interrogatoire à la libre voix d'un roi sacré », écrivait le plus grand des sujets d'Elizabeth ?. Mais les actes qui autrefois procédaient de l'autorité personnelle des monarques ont, dans les pays ou la monarchie est la plus profondément enracinée, été amenés dans le domaine du droit, en partie par le développement de doctrines constitutionnelles judicieusement enveloppées dans des fictions et en partie par d'autres méthodes. Il en est exactement de même dans la sphère internationale : c'est par la limitation de l'arbitrium et de l'imperium sans contrôle que l'organisation humaine réalise un de ces changements auxquels on peut donner justement le nom, dont on abuse si souvent, de progrès.

« Chacune des étapes du progrès humain, écrivait le Professeur Westlake 3 consistera à ce que là souveraineté dépose une partie, plus ou moins importante, de ses attributions entre les mains d'une autol.D«J.B.efP.,II,14(8).

autol.D«J.B.efP.,II,14(8).

2. Shakespeare, King John, Acte III, se. i.

3, Revue du Droit int., 1903. Lettre sur la Doctrine de Drago.


322 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

rite supérieure », et ailleurs, « la souveraineté n'est pas une forme morale d'origine naturelle qui, une fois introduite, élève les hommes à un niveau auquel il n'y aura plus besoin d'une contrainte quelconque pour restreindre leurs convoitises et leurs violences. »

« Souverains » restent en fait des hommes—ou des collectivités humaines. Mais les hommes sont sujets à cette création qui reflète ce qu'il y a de permanent en eux-mêmes ~- cette « âme de l'État », pour employer l'expression d'un ancien auteur * — qui a nom laloi 2.

Une immunité des « souverains » en matière contractuelle serait en fait un retour à cette période primitive du développement de l'humanité, dont un ancien auteur * avait quelque idée, longtemps avant que la connaissance de l'histoire du droit fut répandue, quand il disait que c'était la coutume de certains peuples de ne donner à propos des contrats aucune action aux créanciers contre les débiteurs, pas plus que contre les simples ingrats, dans le but d'inciter les hommes ou bien à exécuter mutuellement leurs contrats sur-lechamp, ou bien à se contenter de la bonne fois du débiteur, sans aucun recours de droit.

INTANGIBILITÉ DES ÉTATS SOUVERAINS EN DROIT INTERNE

L'idée de Tintangibilité de l'État indépendant tire sans aucun doute sa force de l'action — peut-être inconsciente — qu'exerce sur l'esprit des hommes le principe bien établi en droit international selon lequel un État indépendant ou « souverain » ne peut être poursuivi devant les tribunaux nationaux d'un autre État, à moins qu'il ne se soumette volontairement à leur juridiction. Il n'y a pas de tribunaux peut-être ou ce principe n'ait été plus complètement reconnu que devant ceux de l'Empire britannique 4. Ainsi, l'un de nos plus grands jurisconsultes modernes, Sir George Jessél; Master of the Rolls, exposait dans ces termes, il y a à peu près cinquante ans, les règles de la jurisprudence britannique, à propos d'une affairé où l'on essayait dé faire exécuter les droits d'un porteur de titres sur la propriété d'un État étranger B :

1. Dio Chrysostom dans Grotius, De J. B. et P., III, 3 (2).

2. Comparer avec cet argument général les vues contraires du capitaine Mahàn dans Armaments and Arbitralion (Harpers, New-York, 1912) selon lequel • l'indépendance d'action nationale... est la pierre angulaire du droit international*.

3. Nicolas de Damas dans Grotius. De J. B. et P. II, 18-19 (1). Comparer Platon dans les Lois, auquel se réfère Vinogradoff, Jurisprudence of the Greek City, p. 231 et 263.

4. Les auteurs français, allemands et américains (sans parler des autres) sont d'accord sur ce point.

5. Twycross v. Dreyfus, Law Reports, 5 Chancery Division, 605.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 323

« Selon mon interprétation du droit, la loi nationale de ce pays ne permet pas à ses tribunaux d'étendre leur juridiction sur les gouvernements étrangers en cette qualité, et il n'existe pas, à ma connaissance, de tribunal international qui exerce une telle juridiction. » {Cette dernière remarque n'est peut-être plus entièrement vraie maintenant.) « Il en résulte que ces prétendus bons ne sont rien d'autre que des engagements d'honneur, obligatoires dans la mesure ou des engagements d'honneur peuvent obliger le gouvernement qui les souscrit, mais qu'ils ne sont pas des contrats dont on puisse demander l'exécution devant les tribunaux ordinaires d'un gouvernement étranger ou même les tribunaux ordinaires du pays qui les a émis, sans le consentement du gouvernement de ce pays. »

Les tribunaux britanniques ont même dans quelques affaires été jusqu'aux extrêmes limites logiques de la doctrine, sinon au delà, et ils ont ainsi assuré l'irresponsabilité à des actes de prétendus a États » ou aux peccadilles de petits monarques qui ne sont certainement pas des membres de la communauté des États indépendants, ni de vrais sujets du droit international \ Il faut regretter que, dans le cas ou un État indépendant ou un monarque n'a pas agieh sa capacité gouvernementale, le droit moderne n'ait pas suivi l'opinion de Grotius 2 qui distingue entre les actes qui sont proprement royaux et les actes qui non a rege quâ rège, sedab eo quasi alioquovis fiéri soient et admet que, dans ce dernier cas etiàm civiles leges in eo valébunt tandis que, dans le premier, si les actes sont faits par le roi en qualité dé roi, adeum civiles leges non pertinent. U est clair qu'avec l'extension moderne des activités'de l'État, le monde civilisé aura tôt ou tard à revenir à cette doctrine, quelque difficile qu'il soit de faire la distinction entre les actes proprement « gouvernementaux » et les autres actes d'un gouvernement; autrement nous aurons la situation intolérable qu'une large part des activités humaines journalières échappera à la règle du droit. Et ce mal sera particulièrement fort dans les rapports des États dont la politique économique est collectiviste avec leurs Voisins. Si, par exemple, un grand nombre de pays développent une marine marchande d'État, il en résultera qu'un plus grand nombre de collisions en mer ne pourront être jugées par les tribunaux nationaux '.' Mais, quoi qu'il en

1. Voir l'affaire Mighell v. Sultan of Johore, Law Reports, 1894, Q. B., 149, et Kelanlan Government v. Duff. Development C°, 1923, Appeal Cases, 395.

2. De J. B. et P., H,19 (2). Ibid. II, 14 (6).

3.0npeuttrouver l'indicationd'ùneréactioncontreles doctrines qui voudraient étendre les privilèges delà « souveraineté • aux activités commerciales de l'État dans les discours de Lord Atkinson et de Lord Shaw dans l'affaire récente Food Controller v. Cork devant la Chambre des Lords. Ainsi Lord Shaw dit (la citation est de 39 Times Law Reports, p. 703), parlant d'une dette née d'une transaction commerciale et due au « Food Controller ».: «Comme s'agirait-il d'une dette de la Couronne? Elle ne tire son origine d'aucun pouvoir assigné à la Couronne en matière d'imposition de taxes ou d'impôts. Elle ne figure pas dans


324 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

soit, l'idée de l'irresponsabilité de l'État n'a pas de place endroit international. Pacta eorum qui summam habent polestatem quâ taies sunt dit Grotius, jure solo naturae reguntur. Et quand Grotius dit jus naturae, nous modernes, nous pouvons dire « droit international. » La position d'un État en droit interne est totalement différente de sa position en droit international. En droit interne, l'État peut être exempt de toute action en justice en sa qualité de « souverain ». En droit international, l'État est le seul sujet de droits et lui seul peut être soumis à juridiction.

« JUDICIUM PARIUM »

Cependant nous trouvons encore le principe de droit international qu'un État indépendant ou un monarque ne peut être poursuivi devant un tribunal étranger invoqué en faveur de la théorie selon laquelle il y a certains actes des États, regardés comme « souverains », qui, bien qu'ils affectent d'autres États ou les sujets d'autres États, partant des personnes qui ne sont pas sujettes à cette autorité a souveraine », sont cependant exempts de l'autorité du droit international. Par in parem, affirme-t-on hon habet judicium 1 « un. pair n'a pas de juridiction sur son égal ». Cela est vrai. Mais supposons que nous apportions à la phrase une légère modification, en mettant le pluriel au lieu du singulier : Pares in parem non habent judicium. La phrase, pour une oreille anglaise, a un son familier, mais paradoxal. N'y a-t-il pas eu autrefois un célèbre document, une Magna Carta, qui a établi le principe qu' « aucun homme libre ne serait pris ou emprisonné..., ou de quelque façon mis à mal, et nous n'irons ni n'enverrons contre lui nisiper légale judicium parium suorum, ou conformément à la loi du pays ». Ces mots, comme d'autres mots fameux dans l'histoire de l'humanité, peuvent avoir trouvé leur puissance dans des interprétations dont leurs auteurs originaires étaient innocents; mais l'établissement de la distinction entre le jugement légitime par les pairs et la sentence arbitraire d'un seul

l'énumëration des dettes ordinaires contractées pour le service du pays. C'est un simple. exemple de dette naissant par suite-de transactions ordinaires entre mandataire et mandant... la dette engendrée est purement commerciale.... Sans doute,,à notre époque, le gouvernement entre de plus en plus dans la sphère commerciale ou industrielle; mais si l'argument suggéré était bon, il faudrait en tirer la conséquence que, puisque le domaine de l'action gouvernementale s'élargit, la prérogative de la Couronne devient de plus en plus étendue et le cercle ou elle échappe àtoute obligation et celui ou elle use de préférence sur les droits des simples citoyens s'étendrait dans une mesure de plus en plus grande. Ces questions sont d'une importance énorme : elles auront, à moins que le Parlement n'intervienne lui-même pour éclaircir la situation, à être décidées quelque jour. »

Voir aussi, la résolution du Comité Maritime International à Gothenburg contre l'immunité des navires possédés par les États (The Times, 20 août 1923).

1. Dante, de Monarchia (1,10), dit Par in parent non habet « imperium ».


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 325

monarque, est une des bornes de l'histoire moderne. Ce qui s'est produit en droit interne se produit maintenant en droit international : la dignité d'aucun État libre n'est diminuée, aucun des justes attributs de son indépendance ou, si l'on veut, de sa « souveraineté », n'est affecté lorsqu'il reconnaît que le résultat logique de sa position, comme membre d'une société d'égaux, est qu'il se soumet lui-même, dans ses actions sociales, au jugement légal de ses pairs et qu'il revendique pour lui-même une part dans le droit de déterminer, et si besoin en est, d'invoquer contre ses égaux les règles du droit international. Et c'est ainsi que Grotius 1 nous dit que le droit pour des égaux de contraindre leurs pairs aequalibus in aequales est un droit naturel un jus a natura a.

Voilà donc les raisons qui nous font conclure que ni la doctrine britannique de la circulaire Palmerston, ni la théorie du Dr Drago, dans les termes où il l'a exposée et appuyée par les arguments dont il se sert, ne pourraient être acceptées comme une solution juridique satisfaisante dans tous les cas. Le problème qui se posait aux hommes d'État, après la publication de la note Drago, n'était cependant pas tant un problème de théorie juridique que la question éminemment pratique de la manière, s'il y en avait une, par laquelle un État pourrait obtenir d'un autre satisfaction pour les droits de ses propres sujets. En d'autres termes le point sur lequel une décision pratique s'imposait était, au point de vue du juriste, celui des conditions et de la manière dans lesquelles l'exécution forcée pourrait être considérée comme licite. Tel était en effet le but positif de la Doctrine du Dr Drago; ce qu'il voulait empêcher en pratique, c'était le recouvrement « compulsif » et « immédiat », par la force à

1. De J. B. et P., II, 14, 6 (2).

2. On trouvera Un intéressant exemple de la manière dont s'est développée la conception de la force obligatoire des obligations d'un État dans la fameuse opinion des jurisconsultes anglais dans l'affaire de l'emprunt silésien.

Cet emprunt paraît avoir été originairement une obligation autrichienne envers des prêteurs particuliers anglais contractée en 1734; quand Frédéric le Grand conquit la Silésie, il prit la charge de l'obligation résultant de cet emprunt. A l'occasion d'un conflit avec l'Angleterre relatif à la prétention de ce pays d'exercer des droits maritimes d'une manière dont Frédéric contestait la légitimité, ce monarque, par voie de représailles, suspendit le paiement de l'intérêt de l'emprunt. Les jurisconsultes officiels anglais, ayant été consultés, observèrent qu'un particulier prête de l'argent à un prince sur un » engagement d'honneur, parce que les princes ne peuvent être contraints, commeles autres hommes, à la suite d'une procédure contentieuse devant une Cour de Justice ». (Phillimore, International Law, vol. III, p. 33 (Ed. 1885).

Nous avons énoncé ici avec une clarté suffisante l'idée que, s'il n'y a pas de responsabilité de droit interne d'un monarque a propos d'un emprunt extérieur, il n'y en a pas moins un autre genre de responsabilité. On l'appelle provisoirement un c engagement d'honneur » — ou, comme on dit dans le monde en Angleterre un « card debt »; nous sommes maintenant suffisamment avancés pour reconnaître que la véritable nature de la responsabilité, du moins à partir du moment ou on cherche à la mettre en jeu par une action internationale, est celle d'une responsabilité de droit international.

1923. 22


820 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

li'importe quel moment, a dès dettes d'un État emprunteur à la seule discrétion de l'État du créancier ». Sur ce point, le sentiment général des jurisconsultes internationaux * était avec lui en dépit de l'hésitation souvent manifestée à accepter tous les arguments juridiques au moyen desquels il parvenait à sa conclusion politique. En vérité, la conclusion politique était solide, n y avait, contre l'usage de la force armée pour.le recouvrement des dettes d'État, en l'absence de toute décision judiciaire, une objection d'une impor^ tance pratique capitale : l'objection que c'était une loi au profit du puissant contre le faible. Aucune puissance faible n'a jamais, dans l'histoire, songé à percevoir par la violence contre une.puissance forte les dettes de ses sujets, et il ne semble pas qu'il y ait» dans l'histoire moderne, un seul exemple d'une puissance usant pour ce motif delà violence contre une puissance de force égale à la sienne. C'est seulement lorsqu'on croit que l'opération sera pratiquement une promenade militaire qui se fera sans verser de sang —r croyance qui n'est pas nécessairement justifiée en pratique — que l'on se décide à l'entreprendre; la puissance débitrice doit être si faible que la résistance puisse être regardée comme sans espoir. Aujourd'hui même, en présence du plus grand défaut de paiement qui se soit produit dans toute l'histoire à l'égard d'une dette publique détenue par les nationaux d'une puissance étrangère 2, personne ne songe à employer la forcé contre un État débiteur dont la puissance rnihV taire est réconnue comme potentiellement formidable. Or il y a beaucoup à dire pour l'introduction d'un système de police internationale, mais une force de cette nature doit être au service d'une loi impartiale. Un système de police ou la même personne est, tout à la fois, le magistrat, la victime et le gendarme, n'est nullement un système juridique. C'est la raison pour laquelle le Dr Drago, politiquement, avait raison, pourvu qu'il consentît à admettre l'introduction dé certaines garanties contre l'abus qu'on pourrait faire de la faiblesse (car on peut abuser delà faiblesse aussi bien que de la force) pour mettre à l'abri le débiteur malhonnête qui serait condamné par un tribunal impartial.

LE CONFLIT VÉNÉZUÉLIEN ET SES CONSÉQUENCES

Revenons maintenant aux faits de l'affaire vénézuélienne.

Le conflit antre lé Venezuela et les trois puissances européennes qui avaient recouru à la force contre lui, l'Allemagne, la GrandeBretagne et l'Italie, ne fut pas de longue durée : le Venezuela, aii

1. Voir les réponses d'un.grand nombre de jurisconsultes internationaux éminents dans la Revue de Droit inl.j 1893, p. 397. _.

2. L'allusion vise la dette russe détenue en France.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 327

début de 1903, accepta le renvoi à une commission mixte, qui réduisit très considérablement (comme nous l'avons déjà dit) les réclamations formulées contre lui; et l'affaire eut une conséquence intéressante (dans les détails de laquelle nous n'avons pas d'ailleurs à entrer ici), sous forme d'un procès devant l'ancienne Cour d'arbitrage de la Haye entre les puissances qui étaient intervenues d'une façon active contre lé Venezuela et celles qui n'avaient pas pris part à l'action, à propos de la priorité de leurs droits respectifs sur le produit des douanes qui avait été perçu — procès où les puissances qui étaient intervenues d'une façon active eurent gain de cause.

Cependant, la question générale du recouvrement par la force des dettes publiques ne sommeillait point; le Président Roosevelt s'en Occupa dans son message de 5 décembre 19Q5 — message dans lequel il déclarait qu'il pourrait être désirable que les États-Unis, en cas de manquement d'une République américaine au service de sa dette publique et dans lé but d'éviter la ..saisie des douanes du gouvernement en défaut par une puissance européenne décidée à recouvrer une juste dette : « entreprennent eux-inêmes de faire .aboutir quelque arrangement par lequel une partie aussi grande que possible d'une juste dette pourrait être payée. Ù serait de beaucoup préférable que ce pays mène à bien un tel arrangement, plutôt que dé le laisser entreprendre par une puissance étrangère ».

L'année suivante (1906), le troisième Congrès Pan-Américain, qui se réunit à Rio-de-Janeiro, discuta la question de l'emploi de la force pour le recouvrement des dettes publiques. Le sujet fut introduit par M. Elihu Roots en qualité de Secrétaire d'État des ÉtatsUnis; il proposa que les délégués à la Conférence de la Haye, dont la réunion était proche, reçoivent des instructions à l'effet de faire accepter le principe que les contrats entre une nation et un individu ne peuvent être exécutés par dés mesures militaires. Les instructions données à ce propos devaient former une annexe des instructions dont l'objet était de réduire les chances de guerre; le sujet était mis ainsi à la place qui lui convient. Le Congrès était particulièrement intéressé à ce qu'on soutienne à la Haye un sujet dont l'Amérique du Sud faisait sa propre affaire à la première grande Conférence de la Paix ou les États Sud-Américains étaient invités, la Conférence de la Haye de 1899 n'ayant compris aucun État américain à l'exception des États-Unis et du Mexique. Le Congrès résolut:

« De recommander aux gouvernements représentés à la Conférence de prendre en considération l'opportunité d'inviter la seconde Conférence de la Paix à examiner la question du recouvrement par la force des dettes publiques et en général des mesures tendant à diminuer entre les peuples les conflits d'origine exclusivement pécuniaire. »


328 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

Cette résolution, dans son ensemble, est plus compréhensive que la proposition de M. Root : M. Root avait suggéré le principe que des contrats entre une nation et un individu ne devraient pas être exécutés par des mesures militaires; mais si la première partie de la résolution est limitée au recouvrement par la force de dettes ou d'emprunts publics, c'est-à-dire à cette classe de contrats entre individu et État qui est de beaucoup la plus importante, économiquement et politiquement — et qui était le sujet de là doctrine du Dr Drago — la seconde partie de la résolution comprend tous les conflits internationaux exclusivement pécuniaires dans leur origine. Elle comprend ainsi des conflits qui naissent non seulement d'emprunts publics, mais aussi de réclamations de payements pécuniaires soit en matière de dommages, soit à propos d'autres contrats, tels que contrats pour la construction de chemins de fer ou de travaux publics; elle comprend également ce qui, dans les développements alors imprévus de rhistoire humaine, devait se montrer d'une importance beaucoup plus grande, les conflits qui pourraient surgir des relations pécuniaires directes d'État à État. Cependant ce développement plus large ne fut pas, en fin de compte, incorporé dans la solution à laquelle on parvint à la Conférence de la Haye de 1907.

LA CONFÉRENCE DE LA HAYE DE 1907

A cette conférence \ le sujet fut introduit par le général Porter, un des représentants des États-Unis; son gouvernement lui avait donné comme instructions, si aucune solution meilleure ne paraissait pratiquable, « d'insister pour faire admettre le principe que l'usage de la force à l'effet de recouver une dette contractuelle, qu'on prétend due par le gouvernement d'un pays au citoyen d'un autre pays, n'est pas légitime tant que a) le bien-fondé et le montant de la dette n'a pas été déterminé par un arbitrage si le prétendu débiteur le demande et que b) l'époque et les modalités du paiement ainsi que les garanties à donner, s'il y a lieu, en attendant le paiement, n'ont pas été fixées par un arbitrage si le prétendu débiteur le demande ». Ces instructions, on le remarquera, introduisent pour la première fois dans la discussion l'expression de « dette contrat tuelle », terme plus étendu que celui d' « emprunts publics », mais qui, en même temps, exclut le sujet des dettes dues par un État à un autre, que la résolution de la conférence de Rio, intentionnellement ou non, avait compris dans son programme.

1. Sur cette Conférence, les travaux bien connus de M. James Brown Scott, The Hague Peace Conférences, Baltimore, John Hopkins Press, 1909, ou du Professeur Pearce Higgins, The Hague Peace Conférences, Cambridge, University Press, 1909, peuvent être consultés avec profit.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 329

Conformément aux instructions qu'il avait reçues, le général Porter fit la proposition suivante :

o Dans le but d'éviter entre nations des conflits armés d'une origine purement pécuniaire, provenant de dettes contractuelles, réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme dues à ses sujets ou citoyens et afin de garantir que toutes les dettes contractuelles de cette nature qui n'auraient pu être réglées à l'amiable par voie diplomatique, seront soumises à l'arbitrage, il est convenu qu'un recours à une mesure coercitive impliquant l'emploi de forces militaires ou navales pour le recouvrement de telles dettes contractuelles ne pourra avoir lieu jusqu'à ce qu'une offre d'arbitrage n'ait été faite par le réclamant et refusée ou laissée sans réponse par l'État débiteur, ou jusqu'à ce que l'arbitrage n'ait eu lieu et que l'État débiteur ait manqué à se conformer à la sentence rendue.

« Il est de plus convenu que cet arbitrage sera conforme pour la procédure au chapitre ni de la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux adoptée à la Haye, et qu'il déterminera la justice et le montant de la dette, le temps et le mode de son règlement et la garantie, s'il y a lieu, à donner pendant tout délai dans le paiement. »

Cette proposition fut renvoyée à une sous-commission et donna lieu à une discussion très intéressante. Le général Porter, dans son discours d'introduction, insista vivement sur la nature peu satisfaisante de l'état de choses existant alors : « Le capitaliste on le spéculateur ne partagera pas son bénéfice avec son gouvernement, même s'il gagne des millions; mais s'il perd, il ira jusqu'à lui demander de faire la guerre pour lui assurer les sommes qu'il prétend lui être dues et qui sont souvent démesurément exagérées... Le ministère des Affaires étrangères de son pays, auquel il fait appel, n'a, en général, aucun moyen à sa disposition pour se livrer à une enquête complète sur la question, pour s'informer des preuves de la partie adverse et se faire une idée exacte des vrais mérites du cas qui lui est soumis. » H n'a aucun jury pour constater les faits, aucune Cour compétente et impartiale pour l'éclairer sur la question de jurisprudence.... S'il prend une décision, le ministère des Affaires étrangères comprendra qu'il viole un des principes primordiaux de l'administratinn de la justice en admettant qu'un jugement puisse être rendu uniquement par une des parties intéressées dans le litige.... Ce serait un grand débarras pour le ministre des Affaires étrangères si les capitalistes et les spéculateurs voulaient bien comprendre qu'ils doivent se régler d'après le principe caoeat emptor, ou tout au moins que le gouvernement de leur pays ne mettra pas ses moyens de coercition au service de leurs réclamations tant qu'elles n'auront pas été légitimées par un jugement, tant qu'une Cour


330 -S/if JOHN FISCHER WILLIAMS

compétente ou un arbitrage n'en aura pas constaté la vraie valeur. Le recouvrement forcé de dettes publiques a amené en pratique toute sorte d'abus, et de plus a rarement donné, ou même n'a jamais donné de résultats satisfaisants au point de vue pécuniaire.... Un des côtés significatifs de cette Conférence c'est que, pour la première fois dans l'histoire, les nations créancières et débitrices dû monde se tiennent amicalement réunies en conseil : l'occasion semble donc on né peut plus propice pour l'établissement de règles qui seraient une véritable contribution à là paix du monde. »

Un grand nombre de discours suivirent. Pour le but que nous nous proposons, il nous suffira d'attirer l'attention sur trois des opinions qui furent exprimées — celle de Sir Edward Fry au nom de l'Empire britannique, celle du Dr Drago au nom de l'Argentine, et celle de M. Ruy Barbosà au nom du Brésil.

Le discours de Sir Edward Fry fut laconique, mais d'une très grande portée. Le délégué britannique, comme représentant du pays dont l'attitude avait été jusqu'alors celle de la circulaire Palmerston déclara : « La Délégation britannique se rallie à la proposition des États-Unis introduite par le général Porter. Nous considérons qu'elle est également juste et équitable pour les créanciers et les débiteurs. » L'Allemagne et la France prirent la même attitude que la Grande-Bretagne.

Le Dr Drago parla plus longuement; il exprima les idées déjà associées à son nom et insista avec force sur sa théorie que l'émission d'un emprunt, comme la frappé de la monnaie Ou l'émission de papier-monnaie, était un acte de souveraineté; une réclamation à propos d'un emprunt, à l'inverse d'une réclamation à propos d'un contrat d'État ordinaire, ne pouvait donc donner lieu à un déni de justice, puisqu'il n'y avait aucune juridiction compétente. L'acceptation de la partie de la proposition des États-Unis qui permet le recours à la force pour l'exécution des sentences arbitrales non exécutées constituerait, dans son opinion, un sérieux retour en arrière puisqu'elle impliquerait la reconnaissance de la guerre comme une mesure juridique ordinaire.

Finalement, il annonça qu'il voterait pour la proposition américaine, mais avec des réserves qui furent subsèquemment formulées comme suit :

1. En ce qui concerne les dettes provenant de contrats ordinaires entre le ressortissant d'une nation et un gouvernement étranger, on n'aura recours à l'arbitrage que dans le cas spécifique de déni de justice par les juridictions du pays du contrat, qui doivent être préalablement épuisées.

2. Les emprunts publics, avec émission de bons constituant la dette nationale, ne pourront donner lieu, en aucun cas, à l'agression militaire, ni à l'occupation matérielle du sol des nations américaines.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 331

M; Ruy Barbosa (dont la mort récente est une si grande perte polir le droit international) apporta l'appui du Brésil â là proposition américaine dans un discours particulièrement intéressant. Il attaqua vivement les bases juridiques de la Doctrine de Drago. « Si ce que l'on prétend, c'est, en admettant comme légitimes d'autres cas de guerre, créer une catégorie juridique d'immunité absolue pour celui-ci, alors il faut examiner si vos arguments de droit sont en vérité irréfragables » et, allant jusqu'au coeur du sujet, il déclarait : « Est-ce que la souveraineté, dans les idées modernes, constitue vraiment ce pouvoir sans autres bornes que celles de son propre arbitré? Je ne lé crois pas. A mes yeux c'est une aberration dangereuse que l'on s'étonne de voir défendre par des esprits si libéraux, des démocrates si avancés et des amis si éclairés du progrès humain. » Cette théorie n'est pas la théorie des droits de la souveraineté, mais une théorie de l'abus de là souveraineté. Si elle était appliquée à la vie interne des États, elle mettrait fin à l'ordre légale et elle y mettra fin dans lès relations internationales si on l'y admet.

La référencé, contenue dans la noté du Dr Drago, à l'immunité de poursuite des divers États incorporés dans là Constitution américaine, était combattue par l'observation que la Constitution américaine elle-même faisait dé la justice (tout au moins la justice pour autant qu'elle est incorporée dans la loi) une barrière infranchissable à la souveraineté, en déclarant des droits que la souveraineté ne pourrait pas enfreindre et en investissant lès tribunaux, surtout les tribunaux fédéraux, de l'autorité immense d'interprètes de la Constitution.

En ce qui concerne là Constitution brésilienne, M. Barbosa fit l'observation importante qu'au Brésil l'État était sur le même niveau qu'un particulier ordinaire devant les tribunaux, l'Unique avantage qu'il tenait de sa souveraineté étant que l'exécution forcée ne pouvait avoir lieu contre sa propriété. Ce privilège n'était d'ailleurs pas un apanage dé la souveraineté puisqu'il appartenait également aux provinces et aux communes qui ne sont pas souveraines; et même si C'était un apanage de la souverainetéj était-il pour cette raison inaliénable? Était-il en quelque manière plus essentiel à la souveraineté que lés autres éléments dont elle était originairement composée et qu'elle a abandonnés dans lés constitutions les plus avancées? La discussion à la sous-commission amena une modification dans la rédaction dé la proposition américaine, les délégués italien et suédois ayant déclaré que le projet de résolution leur paraissait insister trop sur l'emploi de la force. Le texte définitif, tel qu'il fut voté était celui-ci :

« Dans le-but d'éviter entre nations dès conflits armés d'une origine purement pécuniaire, provenant de dettes contractuelles réclamés au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un


332 ( SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

autre pays commes dues à ses nationaux, les puissances signataires sont convenues de ne pas avoir recours à la force année pour le recouvrement de telles dettes contractuelles.

« Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'État débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage, ou en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou après arbitrage manque de se conformer à la sentence rendue.

« Il est de plus convenu que l'arbitrage dont il s'agit sera conforme pour la procédure au chapitre m de la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux, adoptée à la Haye, et qu'il déterminera, en tant que les parties n'en seraient pas convenues, la justice et le montant de la dette, le temps et le mode de son règlement. »

On verra du premier coup que la résolution gagnait en clarté par suite des changements introduits et que son intention pacifique originaire était mise en relief d'une façon heureuse; au lieu de dire « aucun recours à la force militaire ne pourra avoir lieu jusqu'à ce que, etc... », la résolution dit maintenant en une seule phrase, comme déclaration capitale : « Il n'y aura pas recours à la force armée. » Les limitations sont introduites ensuite sous forme de clause spéciale.

Sous cette forme, la résolution fit l'objet d'un rapport à la Conférence de la Paix. Elle prit alors, le 18 octobre 1907, sa forme définitive comme la « Convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles ». Des quarante-quatre États représentés à la Conférence, trente-neuf votèrent pour elle; cinq États — Belgique, Roumanie, Suède, Suisse et Venezuela — s'abstinrent. Le préambule et l'article premier de la Convention reproduisirent presque exactement la forme définitive de la résolution :

(Noms des souverains et des États.)

« Désireux d'éviter entre les nations des conflits armés d'une origine pécuniaire, provenant de dettes contractuelles, réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme due à ses nationaux.

« Ont résolu de conclure une Convention à cet effet et ont nommé pour leurs plénipotentiaires, savoir : (Dénomination des plénipotentiaires.)

« Lesquels, après avoir déposé leurs pleins pouvoirs trouvés en bonne et due forme, sont convenus des dispositions suivantes :

ARTICLE PREMIER. — « Les puissances contractantes sont convenues de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement de dettes contractuelles réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme dues à ses nationaux.

« Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'État


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 333

débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage, ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue. »

Le second article de la Convention appliquait la procédure de la Convention de la Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux aux arbitrages prévus par cette Convention et ajoutait que « le jugement arbitral détermine, sauf les arrangements particuliers des parties, le bien-fondé de la réclamation, le montant de la dette, le temps et le mode de paiement ».

Le reste des articles étaient les articles de forme habituels relatifs à la ratification, à l'accession des puissances non signataires à la dénonciation, etc....

La Convention a été acceptée et ratifiée par toutes les puissances représentées à la seconde Conférence de la Haye, à l'exception des cinq États qui s'abstinrent au votre final en sa faveur, et aussi du Brésil, du Luxembourg et du Siam.

Les États sud-américains, cependant, à l'exception du Chili, firent certaines réserves. La réserve de l'Argentine, qui fut suivie par le Guatemala, le Salvador et le Nicaragua était celle que le Dr Drago avait déjà indiquée dans son discours —: c'est-à-dire a) en ce qui concerne les « contrats ordinaires » (expression qui doit, je suppose, être interprétée comme visant les contrats autres ques les contrats d'emprunt public), les voies de recours devant les tribunaux du pays intéressé doivent être préalablement épuisées, et b) (un point évidemment inspiré par l'invocation faite par le Dr Drago à la Doctrine de Monroe) les emprunts publics ne pourront donner lieu à l'agression militaire ni à l'occupation matérielle du sol des nations américaines. Les autres réserves visaient généralement à limiter la possibilité d'un recours ultime à la force. La République Dominicaine prit soin d'attirer l'attention sur un léger oubli dans la rédaction de la Convention 1; la Grèce réserva lés stipulations existantes (se référant probablement aux mesures en vigueur au sujet de la dette grecque) et les lois en vigueur en Grèce.

La première réserve de l'Argentine n'est en aucune façon contraire à l'esprit de la Convention et peut-être n'a-t-elle d'autre utilité que celle de rappeler ce que doit être la procédure normale suivie par un État civilisé dans le cas de contrats entre gouvernements étrangers et particuliers autres que les contrats d'emprunt; c'est-à-dire qu'il faut, avant que cet État puisse prendre en mains la réclamation d'un national, que les voies de recours offertes par les tribunaux de l'État défendeur aient été épuisées avec le résultat qu'il y ait eu

1. La République Dominicaine indiqua que la phrase « ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis (c'est-à-dire des termes de référence à l'arbitrage )• devait être mise en harmonie avec l'art. 53 de la Convention contemporaine pour le règlement pacifique des conflits internationaux.


3â4 SÏR JOHN FISCHER WILLIAMS

déni de justice. Il serait eh effet intolérable, s'il s'agit de réclamations qui ne naissent pas dé là dette publique et si les tribunaux de l'État défendeur sont ouverts — sous quelque forme que ce soit-^ aux actions contre l'État, qu'on s'abstienne de recourir à ces tribunaux. C'est seulenient si une décision de ces tribunaux, rejetant la réclamation, était évidemment contraire aux principes de la justice, tels qu'ils sont entendus par les peuples civilisés, que le gouvernement du réclamant serait fondé à prendre en mains l'affaire par la voie diplomatique. Il est permis d'espérer que des cas de cette nature, qui malheureusement ne sont pas inconnus dans l'histoire, se produiront rarement; mais quand ils se produisent, ils présentent cet élément aggravant que le réclamant prétend non seulement que l'État défendeur né peut ou ne veut payer ses dettes, mais que les décisions de ses tribunaux sont indignes de confiance. Lorsqu'il s'agit d'emprunts publics, il est à peine besoin de le rappeler ici, les tribunaux d'un État ne seraient pas normalement ouverts au créancier.

A propos de cette première réserve de l'Argentine il ne faut pas oublier une hypothèse, qui, bien que peu probable, peut néanmoins se présenter : nous voulons parler du cas ou l'État défendeur ne paierait pas le montant du jugement prononcé par ses propres tribunaux. Dans ce cas, si un gouvernement prend en mains la causé dé son national, il le fera certainement pour le motif que, dans son opinion, le manquement à payer était volontaire et que le gouvernement en défaut était économiquement en situation de remplir son obligation. Il pourrait alors raisonnablement demander que là question de la possibilité économique soit soumise à l'arbitrage.

Mais l'importance économique de ces contrats qui n'ont pas trait aux emprunts, quand on l'envisage au point de vue international, né saurait être grande et il est tout à fait improbable qu'un gouvernement civilisé moderne irait jusqu'à employer la force pour soutenir la réclamation d'un national basée sur un tel contrat. En pratique, pour qu'il y ait danger sérieux de rupture pour la paix internationale, il faudrait certainement qu'il y ait d'autres matières plus graves en discussion entre lès gouvernements intéressés.

On doit regretter que huit États se soient abstenus de ratifier la Convention de la Haye; la principale raison qui les amena à prendre cette attitude fut sans douté celle exprimée par le délégué suisse — c'est-à-dire que, dans l'opinion de la Suisse, la proposition Porter signifiait la soumission à l'arbitrage international dp différents qui, par leur nature même, ressortissaient uniquement de la juridiction interne.

• Sans doute; ces abstentions et ces réservés affaiblissent, dans une certaine mesure,. îa force de ïâ Çôpyeïitiùn en tant que dçcumênj; formel, mais il n'en reste pas moins vrai que la propositipn des ΣtatS~


DROIT INTERNATIONAL Et OBLIGAtïONS FINANCIÈRES 335

Unis a en fait été acceptée par l'immense majorité du monde civilisé; là force attractive dé la proposition, même pour les États qui se sont abstenus ou qui ont fait des réserves dont la portée est considérable, sera certainement très puissante si l'occasion se présenté d'appliquer la Convention. Là Convention, dans sa sphère d'appliGatibn rend l'arbitrage, de fait, obligatoire et ne prévoit pas d'exception en faveur de 1' « honneur ou des intérêts Vitaux ». Le domaine de la Convention est sans doute limité, mais une fois qu'une matière tombe sous lé coup de ses dispositions, il n'y a plus dé place pouf aucune de ces deux exceptions, qui ont, dans le passé, fourni un échappatoire pour le recours à la forcé.

Il est du reste important de rechercher exactement qu'elle est la portée des dispositions de la Convention. Son objet et son but général ressortent du préambule, avec lequel la première phrase de l'article premier correspond exactement. Les signataires désirent « éviter des conflits armés d'une origine pécuniaire, provenant de dettes contractuelles, réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays, comme dues à ses nationaux » et, pour cette raison, ils conviennent de ne pas avoir recours à la force armée « pour le recouvrement de ces dettes ». La Convention s'applique par çonsé^ quent àUx réclamations pour le recouvrement de dettes « contractuelles », mais non aux réclamations pour le recouvrement de dettes naissant de délits (wrongs). Ainsi, une réclamation de dommages pécuniaires pour le traitement injuste du national de l'État qui réclamé par les autorités de l'État défendeur -^ par exemple des violences exercées contre sa personne ou son emprisonnement illégitime — He tombe pas dans lés limites dé la Convention; D'un autre côté toutes les réclamations naissant de contrats conclus entre un État et le ressortissant étranger, qu'il s'agisse de contrats d'emprunt public ou dé contrats d'un caractère plus individuel, tel que ceux pour l'exécution de travaux publics, sont visés par la clause *.

Mais les réclamations naissant de contrats entre deux États

1. Les doutes qu'on à quelquefois exprimés, relativement à l'inclusion des réclamations naissant de la dette publiques paraissent dénués de fondement. Non seulement l'expression elle-même est claire, mais les discussions antérieures sur là doctrine de Drago et les débats qui se déroulèrent à la Haye même rendent évident ce fait qu'exclure les emprunts publics, ce serait réduire à néant l'qbjetprincipal delà Convention. Les emprunts publics sont réalisés sous forme de titres qui expriment une obligation contractuelle directe du gouvernement éniettèur. « Le gouvernement doit », a Le gouvernement paierai, « Les obligations exprimées dans ce bon », sont parmi les expressions communément en usage dans ces titres : et l'émission d'un emprunt est ordinairement précédée par un contrat entre la banque qui fait l'émission et le gouvernement. Si une telle dette n'est pas une dette c contractuelle » dans le même sens qu'une dette naissant d'un contrât pour lé paiéniënt du prix de travaux publics, c'est que les mots ne sont pas employés dans leur sens ordinaire et naturel. En tout cas, là résérVé de l'Argentine, avec sa distinction entré « contrats ordinaires «i-èt'emprunt public, montre bien dans quel sens l'Argentine comprenait la Convention.


336 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

ne sont pas comprises dans la Convention, de même qu'une réclamation particulière n'y tombe que si le gouvernement à qui appartient l'intéressé la prend en mains et en fait ainsi une matière d'importance internationale.

La limitation qu'impose le pacte de ne pas recourir à la force armée est exprimée dans la seconde partie de l'article premier qui est nettement séparée de la précédente. L'État réclamant n'est pas obligé à ne pas recourir à la force, si l'État débiteur (pour dire les choses brièvement et en gros) refuse l'arbitrage ou manque de se conformer à la sentence.

LA CONVENTION ET LES REPRÉSAILLES

La question peut être posée de savoir jusqu'à quel point cet engagement de ne point recourir à la force armée s'oppose à l'exercice du droit de « représailles ». Il est clair que, dans la mesure où les représailles entraînent l'emploi de la « force armée », cet exercice est incompatible avec les termes mêmes de la Convention — on trouvera une opinion dans ce sens exprimée dans le livre du défunt Professeur Oppenheim sur le droit international 1. Et peut-être selon une interprétation stricte et littérale de la Convention, serait-il imprudent d'aller plus loin. Mais en même temps tout homme d'État devant lequel cette question viendrait à se poser et qui aurait à lui donner une solution pratique ne pourrait oublier — n'aurait pas le droit d'oublier — que les représailles, même lorsqu'elles prennent la forme qu'on appelle « représailles négatives 2 » sont un « règlement compulsif des différends entre États », ou, pour se servir de l'expression du Professeur Westlake » une mesure de force qui frise la guerre », mesure dont les jurisconsultes internationaux, qui divisent leur sujet en deux parties; « Paix » et « Guerre », traitent sous la rubrique de « Guerre »; que toutes les mesures que l'on qualifie de représailles positives et en particulier le « blocus pacifique » — si vraiment on peut à bon droit le regarder comme une forme de représaille — entraînent l'usage de la force; qu'un très petit nombre de représailles positives permettent d'éviter l'usage de la « force armée »; et que, par la nature même des choses, les représailles, qu'elles soient négatives ou positivés, sont le plus souvent un premier pas vers la guerre. Ayant ces choses présentes à l'esprit, un homme d'État serait fondé à conclure qu'un recours à des repré1.

repré1. II, War. A, §41.

2. Les « représailles négatives » consistent dans l'omission d'accomplir quelque obligation internationale —par exemple, le manquement à payer l'intérêt d'un emprunt (comme dans l'affaire silésienne) ou à observer un traité de commerce. ,,,, -, .. .


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 337

sailles, de quelque ordre qu'elles soient, dans un cas visé par la Convention de la Haye ne serait pas conforme à l'esprit de cet instrument. Les représailles, en effet, de même que la saisie-arrêt en droit privé, sûnt une mesure de recours direct prise par une partie seulement, à sa propre discrétion et sans l'autorité d'un tribunal; au fur et à mesure que la règle de droit étend son domaine, toutes ces mesures nécessairement arbitraires et qui, par leur nature, appartiennent à une époque ou le bras de la loi est court, tendent à tomber en désuétude. Bynkershoek \; de fait, apprenait déjà au xvme siècle qu'il est « avantageux dé restreindre l'usage des représailles par des conventions, bien qu'il soit impossible de les abolir entièrement à cause de la méchanceté dès hommes qui ne sont pas les sujets d'un seul prince ». Nous autres, au xxe siècle, nous devons suivre la suggestion. En tout cas, il est difficilement possible aujourd'hui, après la Convention de la Haye, d'accepter sans modification la prétention que le Président des États-Unis Jackson formulait en 1834, quand il disait que c'est « un principe bien établi du Code international, qu'il est légitime pour un État, dont les sujets ont une réclamation liquide cûntre un autre État, d'exercer des représailles contre l'État débiteur en saisissant sur sa propriété ou celle de ses sujets de quoi payer la dette, et cela sans fournir une juste cause de guerre ».

MANQUEMENT A OBÉIR A LA SENTENCE

Il convient de donner maintenant quelques explications sur un point très significatif touchant la forme de la limitation imposée à l'emploi de là force armée par la Convention de la Haye — nous vouions dire cette limitation que l'obligation de ne pas employer la force armée ne s'applique pas si l'État débiteur refuse l'arbitrage ou manque de se conformer à la sentence.

Il n'y a pas ici, eh termes exprès, d'obligation de recourir à l'arbitrage. Ce que dit la Convention, ce n'est pas « le litige sera soumis à l'arbitrage », mais, s'adressaht d'abord à l'État réclamant : « Vous n'emploierez pas la force à moins que votre opposant ne refuse ou n'élude l'arbitrage »; puis se tournant vers l'État défendeur : « Vous serez exposé à des mesures de contrainte si vous refusez ou si vous . éludez l'arbitrage. » En fait,l'État défendeur est poussé vers l'arbitrage un peu à la façon dont l'accusé, dans l'ancien droit anglais, était forcé de plaider. S'il déclinait de le faire, la Cour n'avait en droit aucun pouvoir sur lui, mais elle employait la « peine forte et dure » pour surmonter son aversion; ou bien, pour prendre une

1. Voir Phlilimore, International Law, vol. III, p. 43 (3 rd Edn).


338 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

autre comparaison dans l'histoire du droit anglais .S le mode de preuve par le verdict du jury ordinaire tira son origine de ce qu'on appelle « le principe fertile du consentement » et il élimina le duel judiciaire, non pas directement, par l'effet-de la législation (le coup de grâce légal au duel judiciaire ne fut donné qu'en 1819) mais par les avantages probants de ce qui est évidemment raisonnable sur ce qui est incontestablement barbare.

De tels procédés indirects de progrès peuvent être critiqués comme sentant le compromis, mais ils donnent l'assurance d'un développement continu et irrésistible. Il est vrai que la possibilité d'un recours à la force demeure; mais, si jamais il a lieu, ce sera parce que l'État débiteur, toujours le plus faible économiquement des deux États en cause et partant, en règle générale, le plus faible quant à la puissance matérielle, aura refusé de propos délibéré, d'entrer dans la voie largement ouverte de l'arbitrage, ou d'obéir à la sentence rendue.

Pour toutes ces raisons il est permis de dire que le résultat de la Conférence de la Paix de 1907 a consisté essentiellement dans la substitution de la sentence d'un tribunal à la décision unilatérale d'une seule puissance pour déterminer la responsabilité de l'État débiteur. L'opinion de grands jurisconsultes internationaux (nous pouvons citer Calvo et Westlake) selon laquelle les réclamations pour emprunts publics ne justifient pas, sans plus, par elles-mêmes, de piano, l'emploi de la force, est ainsi devenue une partie du droit international; Cette conscience inquiète qui tourmentait les Lacédémoniens, il y a plus de deux mille trois cents ans, pour avoir refusé l'offre d'arbitrage des Athéniens et fait la guerre 2, a vu maintenant, dans ce département des relations humaines, ses scrupules élevés au rang de commandements.

La force, il est vrai, reste en réserve pour assurer l'accomplissement de la sentence du tribunal si le pays débiteur manque à l'exécuter *, mais comme elle est alors tenue en arrière-plan et invoquée seulement pour venir en aide à la sentence d'un tribunal, elle perd son caractère de violence arbitraire. Nous n'avons plus à faire à une opération guerrière. La force est celle de l'huissier soutenu par la police. L'établissement du tribunal et le prononcé de la sentence ont changé complètement l'aspect juridique et l'aspect moral de l'opération. La force n'est plus au service de la volonté arbitraire du créancier, elle occupe la place qui lui revient comme gardienne

1. Pollock and Mâitland, Hisl. of Engl. Law, II, p. 129 et 649 (l»«ditioriï

2. Thucydide, livre VII, çh. ixa . ■'

3. La version anglaise de là Convention parle ici de submitting to the award la version française dit : « Se conformer à la sentence • : cette dernière paraît mieux rendre l'idée d'accomplissement actif de l'obligation imposée Dar une sentence arbitrale. . F


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 339

et exécutrice dé la loi. Gladius Legis Cusios, dit l'inscription qui figure sur le Palais de Justice à Paris; nous pouvons dire également Lex Custos Gladii.

LA COUR PERMANENTE DE JUSTICE INTERNATIONALE

Depuis la date de la Convention de la Haye, lé mécanisme pour le règlement par des moyens judiciaires et pacifiques des conflits internationaux a été grandement renforcé par l'établissement de la Cour permanente de justice internationale. C'est à cette Cour, en règle générale, que tous les États, membres de la Société, se sont engagés à renvoyer les conflits qui sont susceptibles d'arbitrage 1. L'autorité de la Convention de la Haye et l'attrait des primes qu'elle offre à l'arbitrage sont ainsi fortement renforcés. Les États débiteurs ressentiront une confiance naturelle dans tin tribunal d'une autorité internationale universelle, dont ils Ont coopéré èux-mèmës à élire lès juges; et, avec le développement dé la pratique dé l'arbitrage international et rétablissement d'un service de fonctionnaires permanents attachés à la Cour de la Haye, lès détails des arrangements en vue de l'arbitrage seront grandement facilités et activés par rapport à ce qui se passait auparavanta.

PACTE DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

Et l'esprit général de là Convention de la Haye sur les dettes contractuelles est eri complète harmonie avec le pacte de la Société des Nations. Aucun de ces deux instruments n'exclut la possibilité de recourir en dernière analyse à des mesures de force. Tous les deux exigent un recours préalable à l'arbitrage avant tout emploi de là force dans un cas, tel que celui du recouvrement d'une dette, ou l'arbitrage est une méthode généralement applicable ou spécifiquement adoptée par convention pour là solution des points èh litige. Ainsi, l'article 12 du pacte prévoit la soumission à l'arbitrage

1. Voir la résolution de l'Assemblée de la S. D. N., Genève, 13 décembre 1920, § 3 : « La Cour sera appelée à siéger dans tous les litiges entre les membres ou États ayantratifié, ainsi que pour les autres États auxquels la Cour est ouverte... » et i'amendement introduit dans l'art. 13 du Pacte de la Société ; « La Cour d'arbitrage à laquelle là cause est soumise est la Cour permanente dé justice internationale... ou tout autre tribunal désigné par les Parties ou prévu dans leurs conventions antérieures. »

2. Quelques juristes croient que pour des questions de l'espèce que nous considérons, l'ancien tribunal arbitral de la Haye conviendra mieux que la Coiir permanente de justice internationale, La question splvetur ambulando.


340 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

ou à l'examen du Conseil de tout différend entre les membres susceptibles d'entraîner une rupture et prescrit qu'en aucun cas ils ne doivent recourir à la guerre avant l'expiration d'un délai de trois mois après le sentence des arbitres ou le rapport du Conseil; l'article 13 déclare que les différents relatifs à tout point de droit international, ou à l'étendue,et à la nature de la réparation due pour la rupture d'un engagement international, sont généralement susceptibles de solution arbitrale; l'article 17 prévoit que les États nonmembres de la Société seront invités à se soumettre aux obligations qui s'imposent à ses membres aux fins de règlement de tout différend ou ils sont parties; l'article 16 prévoit les sanctions des obligations des membres de la Société. Et il est intéressant de mentionner ici un effort récent qui a été tenté dans le but de faire un usage volontaire du mécanisme de la Société à l'effet de régler des difficultés entre Un État emprunteur et des créanciers particuliers. En 1922, la Tchécoslovaquie plaça à Londres par l'intermédiaire de la firme Baring Brothers un emprunt dont le contrat prévoit, au cas ou la gouvernement tchèque ne pourrait remplir ses engagements, et si aucun accord n'intervient entre les intéressés, que le Conseil de la Société aura le pouvoir de faire le meilleur arrangement possible pour protéger les intérêts des créanciers; dans certaines hypothèses, il y aura renvoi à l'arbitrage.

POUVOIRS DE LA COUR

Mais, quel que soit le tribunal appelé à statuer sur une affaire tombant sous la Convention de la Haye, il est indispensable, pour que le jugement ait l'appui moral du monde et puisse justifier en dernier recours une exécution forcée, que ce ne soit pas une simple décision qui détermine le montant de la dette due en droit. Lorsqu'il s'agit d'emprunts extérieurs, ce n'est pas ordinairement le montant légalement dû qui est en cause; sa fixation est une simple opération d'arithmétique. Si la fonction de la Cour était limitée au seul examen du contrat et de la responsabilité juridique, l'unique occasion ou il pourrait y avoir un véritable débat devant la Cour serait le cas, rare il est vrai, mais non pas inconnu en histoire, ou l'État débiteur soutient que le contrat d'emprunt original était entaché de fraude et qu'une petite partie seulement de la somme qu'on prétend être due lui a été effectivement versée. La Convention de la Haye n'a d'ailleurs pas limité ainsi jusqu'à les rendre insignifiants les fonctions de la Cour : la Cour n'a pas seulement à examiner la validité et le montant de la dette, mais aussi l'époque etle mode du paiement. Elle n'est pas seulement une Cour de droit, mais aussi, dans le sens le plus large du mot, une Cour d'équité ; et elle doit remplir les fonc-


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 341

tions délicates qui sont le lot commun de tous les tribunaux et qui consistent à estimer là capacité de paiement du débiteur et à déterminer par quels versements il se libérera de son obligation. Du reste, il ne semblé pas que le tribunal verrait ses pouvoirs limités à la fixation des Versements au moyen desquels la dette doit être éteinte. Il a le devoir (et non simplement le pouvoir), à moins que les parties n'en aient décidé autrement, de déterminer, non seulement « l'époque », •?— expression qui vise le paiement par versements partiels — mais aussi le « mode » de paiement. « Mode » est un mot très large. Il permettrait certainement de décider que le paiement sera fait autrement qu'en or ou tout autre moyen de paiement fixé par le contrat d'emprunt. Ne pourrait-il s'appliquer aussi à la méthode par laquelle le paiement sera garanti? La question, en tout cas, vaudrait qu'on la discute. Et, s'il s'agissait d'une affaire dans laquelle une garantie pouvait raisonnablement être demandée, qu'il existât en outre quelque actif de l'État susceptible d'être ainsi employé, l'État débiteur serait sans doute bien avisé en ne soulevant pas la question de compétence. La Cour permanente de justice internationale, si on a recours à elle, a le droit de décider une affaire ex tequo et bono lorsque les parties s'entendent sur ce point et elle a plein pouvoir pour obtenir les avis experts et impartiaux des individus ou des commissions les plus qualifiées par leur connaissance de ces questions \ Un point de procédure doit être mentionné ici. Une des moindres critiqués qu'on faisait à la méthode d'exécution par la force des obligations pécuniaires des États, telle qu!elle prévalait avant la convention de la Haye, était que les porteurs de titres, ressortissants d'États forts et disposés à agir en leur faveur, étaient avantagés par rapport aux porteurs de titres qui étaient nationaux d'autres États, et cela bien que les droits contractuels de tous les porteurs des mêmes titres fussent évidemment les mêmes. Et cette objection tirait une certaine force de la décision de l'ancien tribunal de la Haye qui avait accordé la priorité aux réclamations des puissances qui avaient agi militairement contre le Venezuela. La Cour permanente de justice internationale devrait bien examiner s'il n'y aurait pas lieu d'adopter une procédure par laquelle une décision de la Cour, rendue Sur une réclamation au profit des nationaux d'un ou de plusieurs États possesseurs d'une partie des titres d'une série déterminée, profiterait également à tous les porteurs de titres semblables. Nous aurions de cette façon une pratique internationale correspondant à la pratique anglaise (à laquelle nous nous référons simplement parce qu'elle nous est familière) de ce qu'on appelle la « représentative action », c'est-à-dire une action engagée par une personne appartenant à une catégorie d'individus au profit de tous les

1. Articles 38 et 50 des statuts de la Cour.

1923. 23


342 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

membres de cette catégorie — par exemple, par un créancier d'une personne décédée en son nom et pour le compte de tous les autres créanciers, ou par un porteur d'obligations d'une société à son profit et à celui de tous les autres porteurs d'obligations semblables. « Lorsqu'il existe un certain nombre de personnes qui ont le même intérêt dans une même cause ou une même affaire », dit une des règles * de la Haute Cour de justice d'Angleterre, « une ou plusieurs de ces personnes peut intenter une action ou y défendre... au nom Ou pour le bénéfice de toutes les personnes intéressés ». C'est là une règle empruntée à l'ancienne pratique de l'Equitg de la Cour du Lord Chancelier et qui s'est montrée de la plus grande utilité pratique. En fait, on ne voit guère aujourd'hui un membre d'une catégorie de créanciers titulaires des mêmes droits intenter une action en son nom personnel, pour la bonne raison que les voies de recours réellement efficaces dont la Cour dispose ne seront accordées qu'en faveur de tous les intéressés et non pas en faveur d'une personne seulement. A part ce point de procédure, quels seraient les sujets dont aurait à s'occuper dans sa sentence la Cour permanente de justice internationale, ou tout autre tribunal exerçant les larges pouvoirs conférés par la Convention de la Haye, une fois établi en droit l'existence et le montant exact de la dette? Jusqu'à quel point en cette matière la situation de l'État est-elle analogue à celle d'un individu? Dans quelle mesure le droit international de la faillite — car c'est lui qui est en train de se développer — suivra-t-il les principes généralement reçus dans le droit interne des pays civilisés? Il y a chez le seul romancier anglais qui ait écrit un roman réussi sur un sujet judiciaire, une phrase ou il est dit que « la prophétie est la forme la plus gratuite d'erreur » — et ceci est, peut-être, spécialement vrai des prophéties sur le développement futur des doctrines juridiques. Heureusement d'ailleurs, ou peut-être malheureusement, la prophétie est une forme d'erreur à laquelle un homme de loi anglais est, par son éducation, particulièrement inapte, et nous nous garderons bien pour cette raison d'essayer de prédire l'avenir. Nous nous bornerons à mentionner quelques-unes des considérations qui se présenteront d'ellesimêmes à l'esprit de la Cour.

BANQUEROUTE D'ÉTAT

En premier lieu, la position particulière de l'État qui s'oppose à celle d'un individu, ou à celle d'une entité corporative qui ne jouit d'aucune autorité publique, devra être prise en considération. Un

' 1. O. XVI. 9. Consulter The Annual Praclice ou n'importe quel manuel de procédure anglaise.}!


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 343

État ne peut être mis en faillitecommeun individu, et ses biens répartis entre ses créanciers. Un État ne peut être liquidé comme une société de commerce, et on ne peut mettre fin à son existence, simplement parce qu'il est insolvable. Un État n'a pas une durée d'existence fixée à l'avance ou qu'on puisse fixer; il existe dans le but de remplir envers ses membres des devoirs qui sont inaliénables. Il ne peut même être suspendu de celles de ses fonctions qui ont un caractère financier, comme peut l'être un undischarged bankrupt dans le droit anglais. Le caractère pénal qui inspire de nombreuses dispositions du droit de la faillite ne saurait s'appliquer à un État. Et pourtant il y a des dispositions du droit de la faillite dont il sera bon de se rappeler. On doit laisser au failli ses outils et les effets d'habillement nécessaires : l'intérêt de la communauté qui veut qu'un citoyen ne soit pas mis dans l'impossibilité de travailler a la priorité sur l'intérêt du créancier. Et même dans l'opération qui est la plus strictement commerciale de toutes, la liquidation d'une société à responsabilité limitée, les droits des ouvriers et des employés ont la priorité sur ceux des créanciers ordinaires.

D'ailleurs, si le droit interne de la faillite ne peut fournir une analogie complète, d'autres branches du droit peuvent également aider à trouver des solutions appropriées. Ainsi, un État est, vis-àvis de ses membres, dans la situation d'une personne qui gère des biens pour lé compte d'autres personnes et le droit anglais a toujours reconnu la situation particulière d'un administrateur pour autrui. Les contrats relatifs à la propriété administrée qui sont passés en violation des conditions du mandat ne peuvent faire l'objet d'aucune demande d'exécution en justice \ De la même manière, et pour sortir du droit national anglais, Grotius nous diti qu'un tuteur est traité comme ayant les pouvoirs d'un propriétaire lorsqu'il administre comme il le doit, mais non quand il vole son pupille. Si un emprunt a été contracté d'une façon téméraire ou au profit exclusif de ceux qui exercent l'autorité et non pour le bien général de l'État, ou si son entier paiement était de nature à entraîner une violation des devoirs de l'État envres ses « pupilles » ou membres, le cas pourrait avoir de l'analogie avec ce qui se passe en droit privé.

Il semble quelquefois que ceux qui soutiennent le plus vigoureusement les droits des créanciers de l'État à un entier paiement admettent tacitement que les personnes qui prêtent de l'argent ex débite justitiae possèdent en droit privé, dans tous les temps et dans tous les lieux, un droit effectif a être pleinement payées. Mais cela est loin d'être le cas, tout au moins dans lé système du droit anglais. Dans ce système un tel droit peut ne pas exister dans certaines

1. i Spécifie performance, n -1 De J.-B.Ê* P., 14,12(1).


344 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

hypothèses. Si l'emprunteur était une société qui avait dépassé les limites fixées à son pouvoir d'emprunter, le prêteur peut se trouver dépourvu de tout droit ou moyen de recours légal, même s'il avait avancé son argent en parfaite bonne foi. Si l'emprunteur devient fou postérieurement au contrat d'emprunt, les droits du créancier seront subordonnés aux exigences de l'humanité; le fou sera maintenu dans le niveau raisonnable du confort auquel il était accoutumé, même si cela doit avoir pour conséquence le non-paiement de ses créanciers. Et il existe également certaines catégories de biens — les pensions des fonctionnaires civils et militaires — dont la totalité est insaisissable pour le paiement des dettes.

En fait rien n'est mieux établi, par le consentement commun de l'humanité, que l'existence de cas dans lesquels les considérations d'ordre public l'emportent sur les droits desparticuliers, et empêchent qu'on ne leur donne effet. En droit international, l'exemple le plus évident est peut-être l'immunité des ambassadeurs ou autres envoyés, diplomatiques. Ces immunités personnelles, au cours de l'histoire, n'ont pas toujours été l'apanage des mêmes catégories de personnes. Rome et l'ancienne Egypte protégeaient le soldat; l'Espagne du xvie siècle donnait ce privilège au noble : l'Europe moderne a consacré pour certaines fins l'immunité parlementaire. Mais, bien que les applications aient varié avec l'importance relative que les différentes communautés sociales ont attribuée à des fonctions diverses (et la philosophie pourrait trouver là quelques exemples historiques capables d'illustrer ses enseignements), le principe est resté le même — que les fonctions publiques l'emportent sur les responsabilités privées.

Et il y a un autre cas, très fréquent, dans lequel toutes les lois civilisées s'accordent pour reconnaître que le créancier ne peut obtenir son entier paiement : les réclamations du créancier peuvent en fait être dénuées de toute action — c'est-à-dire, quel que soit le droit, il n'existe pas en fait de voie de recours — parce qu'il y a d'autres créanciers dont les droits sont sur le même niveau que le sien et que l'actif du débiteur est insuffisant pour y satisfaire. Un jugement ne peut être mis à exécution contre un syndic de faillite. Un jugement qui, matériellement et légalement, est incapable de fournir satisfaction au créancier est quelque chose qu'on rencontre assez fréquemment dans la pratique judiciaire en droit privé. Toute l'histoire du droit des dettes est l'histoire de l'adoucissement progressif des moyens de contrainte du créancier, non seulement peutêtre à cause du développement des sentiments d'humanité, mais aussi parce que les anciens droits demi-sauvages, comme celui de réduire le débiteur en esclavage de facto, qu'on rencontre dans le droit primitif de la Grèce et de Rome, de même que l'emprisonnement indéfini du droit anglais pré-Victorien, furent reconnus comme


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 345

étant inefficaces pour obtenir le paiement, et de plus comme ouvrant la pprte à l'abus du droit pour des fins privées. N'avons-nous pas quelque chose d'analogue dans le développement du droit international public, depuis la reconnaissance sans discussion par Grotius du droit de faire la guerre pour une dette (bien qu'en vérité il s'agisse pour Grotius d'une dette de monarque à monarque ou d'État à État) jusqu'à la Convention de la Haye qui exige un arbitrage à propos du montant, de l'époque et du mode de paiement de la dette, comme condition préalable à tout emploi de la force armée?

Une Cour qui aurait à formuler les principes qui doivent régir la matière de l'exécution forcée des dettes d'État pourrait peut-être s'inspirer de quelques-unes des considérations suivantes :

Premièrement : L'État débiteur doit continuer ses activités. L'exigence de paiements qui ne sauraient être faits sans détruire l'existence même de l'État ou l'empêcher de s'acquitter convenablement de ses devoirs envers ses nationaux est toujours immorale et se heurte généralement à des impossibilités.

Secondement : La question de savoir quels sont les devoirs internés d'un État donné à un moment donné est une question de fait qui doit être décidée en tenant compte du jugement d'un homme ordinaire et raisonnable : un État arriéré, qui n'aurait jamais développé un système régulier d'éducation publique, ne pourrait réclamer soudainement lé droit dé le faire aux dépens de ses créanciers; un État qu'aucune agression extérieure ne menace ne pourrait réclamer le luxe d'entretenir de grandes forcés militaires. D'un autre côté, les nationaux d'un État avancé ne pourraient être privés de leurs avantages en matière d'éducation, ni un État faible et menacé contraint d'abandonner tous ses moyens de défense militaire.

Troisjièmement : Le principal élément pour estimer la capacité financière d'un État est la fortune de ses nationaux qu'il peut taxer plutôt que les biens matériels, distincts de ceux de ses ressortissants' dont il est propriétaire. Être d'avis contraire, c'est admettre que la mesure des engagements d'un État envers l'étranger varie suivant ses propres arrangements internes. Or, bien que la propriété privée des citoyens né puisse être directement saisie par un créancier étranger en paiement d'une dette d'État, le créancier étranger est en droit d'attendre que les particuliers ne soient pas laissés en possession de richesses qui peuvent; en toute impartialité, être regardées comme dépassant les besoins raisonnables de leur train de vie et de leurs diverses occupations, tandis que les dettes de l'État ne sont pas payées.

Quatrièmement : On doit tenir compte des circonstances dans lesquelles l'emprunt a été contracté et des buts pour lesquels il l'a été ainsi que du caractère représentatif ou non représentatif du gouvernement qui l'a conclu. Un créancier qui réclame des sommes prêtées


346 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

dans le but de satisfaire les fantaisies personnelles d'un despote ou d'un dictateur n'a pas les mêmes droits qu'un créancier qui a avancé son argent pour le développement économique du pays, sur la foi d'un acte législatif émané d'une assemblée représentative.

Un créancier qui avance des fonds à un belligérant au cours d'une guerre aventure dans une certaine mesure son argent sur la foi du succès de l'emprunteur. On pourrait concevoir un système de traités internationaux par lequelles puissances contractantes s'engageraient, au cas où un État recourrait à la guerre contre la décision d'un tribunal international, à ne pas reconnaître les contrats d'emprunt passés par cet État au cours de la guerre, une fois qu'elle serait terminée.

Cinquièmement: Le paiement d'un créancier étranger entraînant, ex vi termini, le transfert hors du pays débiteur d'une certaine quantité de biens ou l'accomplissement en dehors du pays, par ses nationaux, de services ayant une valeur économique (excepté dans les rares cas où le créancier veut bien laisser sa propriété dans le pays débiteur), on doit tenir compte en fixant les obligations du pays débiteur des facilités qu'il possède pour le commerce extérieur et de la politique économique des pays avec lesquels on peut raisonnablement attendre qu'il multiplie ses échanges commerciaux.

Développer ces principes nous entraînerait trop loin, mais ils valaient la peine d'être indiqués.

RÉCLAMATIONS FAITES PAR DES ÉTATS CONTRE D'AUTRES ÉTATS

La Convention de la Haye de 1907 était, ainsi que nous l'avons vu, étroitement limitée dans ses buts. Elle tirait son origine des réclamations faites par les puissances européennes contre le Venezuela et de la réaction qui s'était produite en Amérique du Sud contre la manière dont on avait fait triompher ces réclamations. Elle ne s'appliquait par suite qu'aux dettes contractuelles dues (ou qu'on prétendait être dues) par un État aux nationaux d'un autre État, et cela pour autant que ce dernier État adoptait la réclamation de son ressortissant et en faisait une matière d'importance internationale. Quelques juristes peuvent être portés à regretter que la Convention n'ait pas été plus loin et n'ait pas embrassé toutes les réclamations pécuniaires contre un État basées sur un contrat, que ces réclamations aient été dans leur origine le fait d'individus ou d'un autre État. Mais sur ce point, comme sur d'autres, le droit international a procédé d'après la méthode expérimentale selon laquelle un jurisconsulte de langue anglaise est accoutumé à voir le droit se déve-


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 347

lopper : les problèmes pratiques sont traités et reçoivent leur solution au fur et à mesure qu'ils se présentent, et les principes juridiques, s'il y en a, qui sont impliqués dans ces solutions, reçoivent leur application dans les cas futurs \

Nous avançons ainsi lentement, avec hésitation, mais une fois que nous sommes sûrs de notre terrain, nous nous y implantons fermement.

Y a-t-il cependant quelque raison de ne pas appliquer les principes de la Convention de la Haye de 1907 aux dettes dues par des États à d'autres États? On ne peut voir aucun motif valable pour une telle distinction. Du point de vue des États débiteurs, les raisons pour lesquelles un État, en tant que débiteur ne peut être traité en droit international exactement d'après les mêmes principes qu'un particulier en droit interne, s'appliquent également, que le créancier soit un simple individu dont l'État fait valoir la réclamation, oU bien l'État lui-même. Du point de vue de l'État créancier, il est difficile de voir pour quelle raison, s'il est .disposé à soumettre à l'examen d'un tribunal impartial une réclamation de son propre national qu'il considère comme juste et qu'il est préparé à soutenir, au moins parla voie diplomatique, il ne serait pas disposé à accepter la même procédure pour une réclamation qu'il fait valoir pour son

1. Il n'y a rien qui contredise cette opinion dans les articles 38 et 50 des Statuts de la Cour permanente de justice internationale.

L'article 38 déclare que là Cour applique :

« 1° Les conventions internationales, soit générales, soit spéciales, établissant des règles expressément reconnues par les États en litige;

2° La coutume internationale, comme preuve d'une pratique générale, acceptée comme étant le droit;

3" Les principes généraux de droit reconnus par les nations civilisées;

4° Sous réserve de la disposition de l'article 59, les décisions judiciaires et la doctrine des publicistes les plus qualifiés, comme moyens auxiliaires de détermination des règles de droit.

La présente disposition ne porte pas atteinte à la faculté pour la Cour, si les parties sont d'accord, de statuer ex sequo et bono. »

Et l'article 59 dit : « La décision de la Cour n'est obligatoire que pour les parties en litige et dans le cas qui a été décidé. »

Ce texte paraît être un compromis raisonnable entre la doctrine anglo-saxonne et la doctrine continentale relativement à la force obligatoire des décisions judiciaires en tant que précédents. Les décisions judiciaires doivent être appliquées et l'expression de «décisions judiciaires » doit probablement être entendue ici comme comprenant les décisions de la Cour elle-même et celles d'autres corps judiciaires, bien qu'il soit naturel de penser que la Cour aura un respect tout particulier pour ses propres sentences. Pourtant ceci ne veut pas dire que la Cour soit irrévocablement obligée de suivre ses propres précédents sur des points de droit. On peut rappeler à ce sujet que, même dans les années récentes, les juristes anglais pouvaient douter (bien que le doute fut généralement considéré comme mal fondé) que la Chambre des Lords fut obligée de suivre ses propres décisions sur des points de droit. D est significatif que le doute se soit produit en ce qui concerne spécialement la plus haute Cour du Royaume. Voir London Street Tramwags Co V. London Counly Councii Law Reports, 1898 Appeal Cases 608; la position de la Cour de la Haye paraît très semblable à celle que la Chambre des Lords aurait occupée, si la thèse de l'appelant avait triomphé dans cette affaire.


348 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

propre compte. L'argument qu'un particulier qui avance de l'argent à un État doit être regardé comme étant bien renseigné sur la situation et la capacité financière de son débiteur s'applique avec plus d'exactitude encore aux avances faites par un État. Et de fait, comme nous l'avons déjà vu, le pacte de la Société des Nations contient des dispositions dont le sens général est en pleine harmonie avec la Convention de la Haye : l'attitude d'un État, qui chercherait à recouvrer par des mesures violentes et sans un recours préalable à l'arbitrage, une dette qui lui serait due par un autre État, serait difficilement conciliable avec le Pacte de la Société.

On peut en effet se demander si la pratique du monde des affaires, qui, en traitant de la même façon les réclamations des États créanciers et celles des porteurs de titres étrangers, représente le sens commun de l'humanité, n'impose pas au jurisconsulte international la nécessité de reconnaître que les mêmes principes juridiques s'appliquent aux moyens de faire valoir ces deux sortes de réclamations. Le droit international n'est, après tout, que l'ensemble des règles applicables dans les rapports internationaux qui sont reconnues généralement ou universellement comme pouvant être sanctionnées. à bon droit; si l'on reconnaît d'une façon générale que les réclamations pécuniaires contractuelles contre un État doivent être traitées par les mêmes méthodes et d'après les mêmes principes, que le créancier soit un État ou un individu étranger, un droit international qui ne tiendrait pas compte de ce fait perdrait son titre à l'appui du monde. « Les choses doivent être ainsi ordonnées dans cette Cour », disait en effet un lord Chancelier anglais du xvii 9 siècle, «qu'elles puissent défier toute critiquequand elles seront débattues au dehors ». Le droit est en effet un produit de l'opinion publique et cela est vrai du droit international tout aussi bien que du droit interne.

Or, l'opinion publique instruite d'aujourd'hui semble adopter des pratiques dont le résultat sera nécessairement celui-ci : la réclamation des porteurs de titres, prise en elle-même ne sera pas évidemment une matière de droit international tel qu'il est à présent compris; mais, quand un État fera Valoir ses propres réclamations comme Créancier contre un autre État, on appliquera les mêmes règles que lorsqu'il fait valoir les réclamations de ses nationaux qui sont créanciers.

On peut citer à cet égard-deux textes contemporains qui indiquent combien sont semblables, dans la pratique moderne, les engagements pécuniaires d'un Etat envers un autre État et ceux d'un État envers des porteurs de titres étrangers. Ce sont les documents * du 18 juin 1923 qui contiennent les termes de la consolidation de la

1. British Govt. mite Paper, 1923 (Cd. 1921), publié dans le Times du 10 Juillet 1923. ■


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 349

dette britannique aux États-Unis, et l'accord du 16 juin 1922 entre le gouvernement mexicain et le Comité international des banquiers de Mexico, contenant les arrangements relatifs à la dette extérieure du Mexique. La transaction anglo-américaine est contenue dans une proposition du gouvernement britannique acceptée le jour suivant, sous l'autorité d'un acte du Congrès, par une lettre du secrétaire du Trésor approuvée par le Président des États-Unis; l'arrangement mexicain prend la forme d'un contrat signé par le ministre mexicain des Finances d'une part et des banquiers représentatifs de l'autre, la signature donnée pour le Mexique étant sujette à ratification par le Président de la République — ratification qui fut donnée peu de temps après sous l'autorité d'un acte de Congrès. La proposition britannique et l'arrangement mexicain revêtent tous deux la forme de documents juridiques analogues à ceUx qui sont employés dans les transactions entre particuliers : dans l'accord anglo-américain les parties contractantes sont « le gouvernement de Sa Majesté britannique (mentionné ci-après sous la domination de « GrandeBretagne ») — cette formule est sans doute adoptée pour montrer que l'obligation ne regarde que la Grande-Bretagne et non l'Empire britannique comme un tout et le « gouvernement des États-Unis d'Amérique (mentionné Ci-après sous la dénomination d'ÉtatsUnis »); dans l'accord mexicain, les parties contractantes apparaissent comme le gouvernement mexicain, agissant par l'intermédiaire de son ministre des Finances d'une part et lé Comité international des banquiers de l'autre. Les deux documents sont rédigés dans le style communément adopté dans les bureaux des hommes de loi de Londres et de New-York pour des arrangements d'« affaires » entre particuliers; tous les deux commencent par un exposé (récitals), tous les deux imposent des droits et des obligations mutuelles d'un caractère pécuniaire et aucun d'eux ne parle de « souveraineté » et d' a indépendance, » ni ne contient la moindre allusion qui pourrait laisser croire que le gouvernement qui contracte des obligations se réserve pour lui-même un droit unilatéral de les interpréter. Au contraire, l'accord mexicain contient des clauses qui portent reconnaissance par le gouvernement mexicain de ses obligations préalables (lesquelles sont modifiées par le dit accord) et de ce qu'il appelle très justement les « droits contractuels » des porteurs de titres, et aussi une stipulation pour régler toutes difficultés qui pourraient se présenter à propos de l'exécution de l'accord par le moyen d'une commission spéciale nommée par les deux parties. L'accord anglo-américain contient une clause (que l'on rencontre assez fréquemment dans les transactions de cette nature), en vertu de laquelle les bons émis en exécution de la convention sont exempts des impôts britanniques lorsqu'ils ne se trouvent pas entre les mains de personnes soumises au paiement de l'income-tax britannique;


350 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS .!

cet accord entraîne ainsi l'abandon d'un des attributs les plus importants du pouvoir « souverain ».

Or l'accord anglo-américain est un contrat international entre deux États souverains, un objet de droit international, un engagement duquel découlent immédiatement des droits et des devoirs internationaux. L'accord mexicain n'est pas en toute rigueur un document international parce qu'une des parties en cause n'est pas un État indépendant, mais un comité composé de particuliers. Les droits de ces particuliers à qui il donne naissance ne sont pas des droits internationaux; ils ne peuvent devenir le sujet de représentations diplomatiques ou donner naissance à une action internationale que si l'un des États à qui appartiennent ces individus veut bien considérer que leurs droits sont violés et que leur cause a des mérites suffisants pour justifier une action internationale. Mais quand nous considérons les obligations de l'État emprunteur, telles qu'elles sont déterminées par ces deux accords; et quand, en ce qui concerne l'accord conclu par les porteurs de titres, ce que l'on peut appeler le premier stage étant passé, la matière est devenue d'importance internationale, quelle bonne raison peut-il y avoir pour appliquer différentes mesures relativement à la sanction des obligations de l'emprunteur? Quelle bonne raison peut-il y avoir pour appliquer à l'un de ces accords les règles de la Convention de la Haye et à l'autre les règles internationales, quelles qu'elles soient, qui sont indépendantes de cette convention?

Et même sur ce dernier point, il est permis de dire que si les termes delà Convention de la Haye ne sont pas appliqués par analogie, le droit international ne possède pas à présent de règles précises et distinctes à propos des conflits entre États de nature pécuniaire. De tels conflits seront réglés de la même façon que les autres conflits; pour autant que le pacte de la Société des Nations peut s'appliquer et est loyalement observé, ce pacte sera de grande valeur. Pour autant qu'il ne s'applique pas, pu pour autant que ses dispositions sont épuisées sans qu'on arrive à trouver une solution, nous nous trouvons dans la même position que les générations qui nous ont précédé.

A cet égard, le recours aux représailles se révélera sans doute d'une valeur pratique très faible. Même si nous admettons, contrairement à l'opinion de quelques auteurs, mais conformément à l'opinion de quelques autres Vque le droit de représailles existe lorsque la partie lésée est l'État lui-même et non ses sujets, les représailles n'en sont pas moins, comme nous l'avons déjà remarqué, une survivance des doctrines d'action directe (self-help) qui étaient acceptées volontiers autrefois, mais qui s'accordent bien mal avec les conceptions

1. Phillimore, vol. III,p. 20 d'un côté; Westlake, International Law War o 8 de l'autre. » > *•■


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 351

modernes du droit. De plus, quand nous avons à traiter des dettes d'État, le droit moderne admettra difficilement la faculté de saisir les biens des sujets en paiement de ce qui, d'après le droit interne, ne constitue pas leur obligation personnelle. On se rappellera que, suivant l'avis de Grotius, le droit du début du xvne siècle ne permettait de saisir la propriété privée que s'il était établi que la dette ne pouvait être recouvrée sur la propriété du monarque. En outre, en considérant le côté pratique des choses, il est grandement improbable qu'un État créancier ait sous sa juridiction des biens appartenant à l'État débiteur ou à ses sujets d'une valeur suffisante pour que leur saisie soit capable de réduire, d'une façon sensible, le montant énorme des dettes entre États modernes. Et cette considération pratique est encore plus forte si nous excluons le droit de saisir les biens des sujets. En fait, il ne serait pas exagéré de dire que, dans la plupart des cas, le recours aux « représailles » ou à des mesures semblables ne fournira aucun remède adéquat; et, dans beaucoup de cas, il entraînera un sérieux danger de guerre.

GARANTIE DES DETTES PUBLIQUES

Pour revenir aux deux accords dont nous avons parlé — le britannique et le mexicain — il- y a une clause, ou plutôt un ensemble de clauses particulières à l'accord mexicain qui illustrent un sujet d'une importance générale : l'établissement d'une garantie pour le paiement d'une dette publique. L'accord mexicain stipule l'application, au bénéfice des porteurs de titres, des taxes d'exportation sur le pétrole, d'un pourcentage de 10 p. 100 sur les revenus bruts et de la totalité des revenus nets des chemins de fer. Nous trouvons ici un exemple d'une de ces stipulations fréquemment insérées dans les contrats d'emprunt, particulièrement quand le crédit de l'État emprunteur n'est pas bon, pour gager l'emprunt sur certains biens ou revenus déterminés de l'État. Les répugnances qu'éprouve ordinairement un individu à donner une garantie à ses créanciers, le sentiment qu'il est déplaisant et dans une certaine mesure humiliant de renoncer aux droits pleins et sans entrave d'un propriétaire — sont ressentis avec encore plus de force par un État emprunteur. Mais le dicton anglais Who goes a-borrowing goes a-sorrowing * est vrai des États non moins que des individus; et si l'argent ne peut être trouvé à d'autres conditions, un État, comme un individu, devra accepter de fournir caution — non pas jure imperii, expression singulièrement creuse dans ces conditions, mais ratione necessitatis, parce qu'il n'y a pas moyen de faire autrement.

Il y a eu naturellement dans l'histoire de nombreux exemples

1. « Qui cherche à emprunter va au-devant de bien des peines. »


352 SÏÊ ÏOHN FISCHER WILLIAMS

d'arrangements semblables : là Chine, la Turquie, l'Egypte, ïa Grèce, la Serbie, l'Autriche (sous les auspices de la Société des Nations) et la liste pourrait facilement être allongée, ont toutes affecté des revenus particuliers au service d'obligations étrangères et se sont en fait soumises à un contrôle partiel de leur politique financière intérieure, contrôle exercé d'une façon plus ou moins effective par leurs créanciers. Car un privilège ou une hypothèse entraînent par leur nature un droit réel, une sorte de propriété du créancier sur la chose grevée, qui cesse d'être à la libre disposition du débiteur. Les termes de ces contrats peuvent varier, et naturellement varient beaucoup en fait; dans certains cas on aura un contrôle immédiat ab initio par les prêteurs, le droit pour eux de recevoir (directement ou par l'intervention d*un trustée) et d'administrer les revenus donnés en gage avec le pouvoir de nommer des fonctionnaires de nationalité étrangère et celui de congédier les fonctionnaires de la nationalité du pays — ou ceux de tout autre nationalité; ou bien les droits de contrôle n'auront effet qu'en cas de manquement aux obligations contractées : ou bien encore aucun droit de contrôle n'est stipulé et le prêteur doit compter sur l'engagement de l'État emprunteur — obligatoire sans doute au point de vue juridique, mais qui n'est cependant qu'une simple promesse — d'employer les revenus hypothéqués au service de l'emprunt.

Pour montrer quelles formes variées peuvent prendre ces arrangements des États avec leurs créanciers étrangers, on peut se référer au contrat conclu en 1890 par le Pérou avec les porteurs des titres de ses emprunts, d'après lequel 1: « Le Comité des porteurs de fonds d'État péruviens assumait toute responsabilité pour la dette extérieure, du Pérou, et en retour le gouvernement péruvien accordait à cette organisation certaines concessions (droits sur des dépôts de guano, des mines et des terres) et le contrôle de tous les chemins de fer de l'État, pour une période de soixante-six ans. » Ce contrat n'était pas, il est vrai, le contrat original d'hypothèque; il incorpore plutôt l'arrangement amiable par lequel on donnait effet aux droits des créanciers de l'État; mais dans son caractère avant tout pratique, il est clairement imité des arrangements semblables que souscrit un débiteur en droit privé; et il montre combien sont éloignées des faits ces théories qui représentent les États comme agissant envers leurs créanciers dans l'exercice des droits illimités que leur confère leur souveraineté.

Ces contrats sont tous des cas où il s'agit d'une garantie portant sur un actif spécial. A l'occasion aussi, le jurisconsulte se trouvera en présence de contrats plus ambitieux qui prétendent donner en garantie tous les biens et tous les revenus d'un État. Des contrats

1. Statesman's Year Book, 1921.


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 353

aussi larges sont en général illusoires en pratique. « Qui trop embrasse mal étreint. » On ne peut les interpréter à la lettre, car si on les interprétait à la lettre, ils aboutiraient à une impossibilité. On ne saurait comprendre qu'un État accepte de soumettre à un contrôle étranger jusqu'au dernier centime qui entre dans ses caisses et jusqu'aux moindres choses qui figurent dans son patrimoine. On doit nécessairement réserver dans ce cas un pouvoir implicite d'assurer la marche du gouvernement et d'employer les revenus de l'État au fonctionnement normal de l'administration. Il y a en effet, dans un cas de cet espèce, un danger réel — un danger, s'entend, du point de vue des prêteurs — qu'une Cour décide que ces termes, qui apparemment comportent une charge, n'aient pas en réalité un tel effet : voici par exemple en quels termes s'exprime Sir George Jessel rendant un jugement dans l'affaire d'un titre péruvien qui donnait en gage les « revenus généraux de la République ».

« Or, qu'est-ce donc que le titre leur offre en garantie (aux porteurs)? Dans mon opinion si on l'interprète correctement et si l'on tient compte de la nature du gouvernement qui l'a émis, il ne constitue en aucune manière quelque chose de comparable à une hypothèque consentie par un particulier. Il déclare : « En garantie des obligations stipulées dans ce titre, le gouvernement du Pérou, sous la foi nationale » (ce qui veut dire l'honneur national, la foi nationale dans le sens de bonne foi) « engage les revenus généraux de la République, et spécialement les sommes libres provenant de la vente du guano en Europe et en Amérique, après que les engagements auxquels il doit-faire face avec ces sommes auront été couverts » (et d'autres propriétés encore). Quel est le sens du mot « engagements? » Avant tout, chacun le sait, le premier « engagement » d'un gouvernement c'est de prendre sur ses revenus les fonds nécessaires à la continuation de sa propre existence en tant que gouvernement, et de payer ses services militaires et civils, lui seul étant juge de la nécessité des dépenses ainsi engagées. Or, une personne sensée peut-elle parler d'hypothèque ou de gage, alors que le débiteur conserve le droit de s'approprier une partie des biens grevés aussi grande qu'il lui plaît, dans n'importe quel but qu'il estime désirable pour son propre usage? Il est impossible de regarder cela sérieusement comme un gage l.

Et dans une affaire récente 2, à propos de l'interprétation d'un billet russe mentionnant * que le montant de ce billet a était assuré

1. Twgcross v. Drefus, Law Reports, 5 Chancery Division, p. 605.

2. Marshall v. Gtinbaum 37, Times Law Reports, 913.

3. Cf. les déclarations qu'on trouve dans les Constitutions hollandaise et espagnole à l'effet que « les obligations de l'État envers ses créanciers sont garan-. ties » (Constitution hollandaise) et que c la dette publique est placée sous la protection spéciale de la nation » (Constitution espagnole).


354 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

par toute la propriété de l'État, » un autre juge anglais a déclaré que cette expression donne seulement l'assurance que les billets seront soutenus par le crédit de l'État russe, lequel assumait l'obligation d'en payer le montant sur ses ressources ordinaires.

Au fond, ce que nous trouvons dans ces cas de garantie générale, ce n'est rien de plus qu'une promesse de payer, ou peut-être, dans certaines circonstances, la promesse que le service de l'emprunt particulier en question aura la priorité sur les autres demandes semblables qui pourraient être adressées à l'État, c'est-à-dire sur d'autres emprunts extérieurs ou intérieurs, mais non pas la priorité sur le paiement des dépenses nécessaires et courantes de l'État.

EFFET DE LA GUERRE SUR LES DETTES INTERNATIONALES

Il y a encore un sujet auquel nous n'avons point encore touché — la question de l'effet de là guerre sur la dette publique extérieure. La pratique des jurisconsultes internationaux, qui remonte à l'ouvrage de Grotius, de diviser leurs travaux en deux parties — une relative au droit de la guerre et l'autre au droit de la paix — porte à penser que toute branche des relations internationales doit être considérée sous ce double aspect de devoirs appartenant à l'époque de la paix d'une part et de devoirs appartenant à une période de guerre de l'autre. Nous ne sommes pas très partisan de cette pratiqué; en tout cas, en ce qui touche le présent sujet, il né semble pas qu'on puisse utilement dire grand'chose relativement aux effets de la guerre.

Évidemment la seule guerre qu'il importe de considérer ici, c'est, dans le cas de dettes entre États, la guerre entre l'État débiteur et l'État créancier et, dans le cas de dettes dues à des individus, la guerre entre l'État débiteur et l'État dont les créanciers sont les nationaux. La guerre entre l'État débiteur et une tierce puissance ne peut avoir aucun effet sur les relations de l'État débiteur en cette qualité bien qu'il puisse en résulter une diminution, peut-être l'annihilation complète, dé sa capacité de paiement.

La question de savoir si la guerre entre un État créancier et un État débiteur permet ou non de suspendre ou d'éluder l'obligation de payer n'est pas un problème pratique. Si les jurisconsultes internationaux proclamaient que, dans de tels cas, le devoir de payer reste intact durant la guerre, personne ne peut supposer qu'un État belligérant se conformerait à cette opinion et contribuerait bénévolement à fournir des ressources économiques à son ennemi. On ne saurait sanctionner, pas plus que l'opinion publique ne soutiendrait, un devoir international qui impliquerait le suicide. On


DROIT INTERNATIONAL ET OBLIGATIONS FINANCIÈRES 355

peut discuter le point de savoir si la doctrine (qu'on doit entendre, de toute façon, avec certaines qualifications) selon laquelle la guerre abolit les traités existants pourrait recevoir ici son application; de sorte que si, à la conclusion de la paix, rien n'était dit à propos de la dette, l'obligation de payer aurait disparu. C'est là un beau sujet de spéculation, mais il est bien difficile de croire que ce soit jamais un problème pratique. Lors de la conclusion d'une guerre entre deux États dont l'un est créancier et l'autre débiteur, il est pratiquement impossible de concevoir que les conditions de la paix soient muettes relativement à la survivance ou à l'extinction de l'obligation d'acquitter la dette.

Reste la question de l'effet de la guerre sur les obligations publiques de l'État débiteur envers des sujets ennemis. Sur ce point on s'accorde généralement à reconnaître que l'argent prêté par des individus à un État n'est pas confisqué et que l'intérêt échu n'est pas séquestré 1; on peut s'étonner que l'État soit obligé de payer alors que ce serait délit pour un individu débiteur de le faire, tout au moins en droit anglais; et il est permis de douter que l'affaire de l'emprunt silésien et la controverse anglo-prussienne de 1753, à laquelle on se réfère généralement comme une autorité en faveur de ces propositions, soit vraiment un précédent décisif. Cependant la règle générale peut être regardée comme bien établie. Les traités de paix qui ont mis fin à la grande guerre ont donné à cette règle une reconnaissance formelle. Les sommes représentant l'intérêt échu et le capital devenu remboursable pendant ou avant la guerre au profit d'un ressortissant ennemi, et provenant des titres émis par une puissance adverse, devaient être payés au moyen du mécanisme des Offices de compensation (lorsque ce mécanisme est applicable) établis conformément aux traités; mais sous la réserve que cette règle ne s'appliquerait pas au cas où le paiement de ces intérêts ou de ce capital aux ressortissants de la puissance débitrice ou aux neutres aurait été suspendu pendant la guerre 2. Les engagements envers les ressortissants ennemis relativement à la dette publique étaient donc, prima fade, regardés, comme n'ayant pas été affectés par la guerre; les seuls cas ou l'on admettait que le paiement pouvait ne pas être fait étant ceux dans lesquels il y avait eu défaut ou suspension générale de paiement par l'État débiteur.

Mais, même dans cette hypothèse, un certain scepticisme est permis quant aux effets pratiques de la règle. Ce qui est important en fait

1. Hall, International Law, 7 Edn. p. 459-60. Les emprunts autrichiens (1923 et hongrois (1924) prévoient expressément l'obligation pour l'État emprunteur de payer même à un porteur ennemi pendant la guerre. ÇVoirl'Entr'aide financière inlernationalti dans cette collection, 1924, tome IV, p. 142).

2. Article 296 du Traité de Versailles et articles correspondants des traités avec l'Autriche et avec la Hongrie/j


356 SIR JOHN FISCHER WILLIAMS

à propos de cette règle, ce n'est pas tant la question de la reconnaissance de la dette à la fin de la guerre que celle du paiement ponctuel au cours de la guerre. Et quand il s'agit de sommes considérables, on peut douter qu'en pratique, dans la situation actuelle des choses, les États fassent des paiements qui sont précisément analogues à ceux qu'ils interdisent à leurs ressortissants de faire, tout au moins si de tels paiements sont assez considérables pour avoir un effet réel sur la fortune de la guerre.

Nous sommes arrivés au terme de nos observations.

On peut s'étonner à bon droit du peu d'abondance des règles relatives aux engagements pécuniaires des États envers l'étranger, qui sont actuellement reconnues dans le droit international. On peut être impressionné par ce fait que, sur un grand nombre de points, et non de ceux qui présentent le moins d'importance, il y a place pour des divergences d'opinion. Il ne faut pas se laisser déconcerter par ces faits. Quant aux divergences d'opinion, la diversité est l'essence même de la vie. Quant à la pauvreté des règles universellement reconnues, on doit la considérer comme une manifestation de la vérité, par certains côtés encourageante, que le droit international est encore dans son enfance; notre science n'est nullement dans la position d'une institution pleinement développée, qui aurait pu empêcher le grand cataclysme d'il y a quelques années. Si le monde par certains côtés est vieux, il est jeune aussi par d'autres. Nous sommes encore loin, très loin, du but à atteindre. Mais nous sommes des pionniers, des constructeurs, et notre but est de rendre la loi, telle que l'entend le juriste, aussi universelle dans le domaine des actions humaines internationales que la loi, telle que l'entend l'homme de science, est omniprésente dans l'univers physique. De telle sorte que l'on puisse se rapprocher de cet idéal qu'un écrivain anglais du xvne siècle formulait ainsi :

« Of Law there can be no less acknowledged than that her seat is the bosom of God, her voice the harmony of the World : ail things in Heaven and Earth do her homage, the very least as feeling her care and the greatest as not exempt from her power; both angels and men and créatures of what condition soever, though each in différent sort and manner, yet ail with uniform consent admiring her as the Mother of Peace and Joy 1. »

1. Hooker, Ecclesiastical Polily, à la an du livre premier. En voici la traduction : « Que peut-on dire de la loi, sinon que son siège est le sein de Dieu; que sa voix est l'harmonie du monde; que toutes choses dans le ciel comme sur la terre lui rendent hommage; que l'être le plus laible ressent sa protection, comme le plus fort n'échappe pas à son pouvoir; que les hommes et les anges à la fols, ainsi que toutes les créatures, dans quelque condition qu'elles se trouvent, quoique chacune d'une manière différente, se réunissent par un concert unanime, pour la saluer comme la source de leur paix et de leur joie » (Vattel, éd. Pradier-Fodéré, tome III, p. 353).


BIBLIOGRAPHIE

L'ouvrage le plus complet sur la < Doctrine de Drago > est celui de H. A. MOULIN. La doctrine de Drago, Paris, Pedone, 1908. On y trouvera une liste très détaillée des publications officielles, livres et brochures et d'articles de revue ou de journaux parus jusqu'en 1908.

Sur la conférence de la Haye de 1907, consulter SCOTT, The Hague Peace Conférences Baltimore, TJ, S. A, Johns Hopkins Press, 1909 ou PEABCE HIOOINS, The Hagae Peace Conférences, Cambridge University Press (Angleterre) 1909.

Sur les questions générales traitées dans ces conférences, on ne peut que renvoyer aux auteurs reconnus comme faisant autorité en matière de droit inter-. national. — Voir les citations aux pages précédentes.

1923, â4



TABLE DES MATIÈRES

But et objet de cette étude 293

Dettes extérieures des États, a) envers d'autres États ; 6) envers des individus.

Ces deux catégories s'opposent au point de vue juridique; leur importance relative. — Nécessité de mesures juridiques adéquates pour résoudre les conflits auxquels les dettes extérieures des États donnent naissance. 295

Histoire.

Les dettes internationales dans l'Antiquité, au Moyen Age, à l'époque de la Renaissance et dans les temps modernes. — Origine et dévc loppement des emprunts extérieurs au xix 6 siècle. — Opinion de Grotius. — Influence du changement des conditions sociales sur les dettes internationales. — Développement au cours du xix 6 siècle de deux théories opposées au sujet du droit d'intervention au profit des porteurs étrangers de titres ou d'effets publics 298

La Doctrine de lord Pàlmerston.

Ses caractères. — Attitude de l'Amérique. — Attitude de la France . . 303

Doctrine de Drago.

Sa liaison avec la doctrine de Monroe. — Attitude des États-Unis.— La doctrine de Drago, comme celle de Lord Pàlmerston, est le fruit des circonstances. 306

Examen des deux systèmes.

Objections que soulève la doctrine de Lord Pàlmerston. — Politique suivie par le gouvernement britannique; appréciation de ses résultats. — La doctrine de Drago ; soncaractère politique et juridique. —- Ses bases juridiques; a) les titres d'une dette étrangère constituent une catégorie spéciale d'obligations qui s'oppose aux contrats :

b) l'émission d'un titre étranger est un acte de l'autorité souveraine;

c) la souveraineté échappante à tout contrôle, il ne saurait y avoir de « déni de justice. » — Critique de ces propositions. — L'engagement de l'État a un caractère contractuel.—La souVerainetén'arien decommun avec l'émission de titres à l'étranger, sauf le cas de l'emprunt émis en monnaie nationale. — Cas de l'emprunt émis sur le marché intérieur. — Le fait qu'il ne peut y avoir de « déni de justice i parce qu'il n'y a pas de voies de recours ne prouve pas l'absence de droit. — Tribunaux internationaux. — Tribunaux de l'État débiteur. —Immunité de responsabilité juridique de l'État souverain; son origine historique; pourquoi elle doit être écartée ........ 309


360 TABLE DES MATIÈRES

Intangibilitê des États souverains en Droit interne.

Immunité de juridiction devant les tribunaux étraflgew. — Jurisprudence britannique. — Inconvénients de cetteimmunité; distinction entre les actes « proprement gouvernementaux 1 et les autres actes d'un gouvernement. — L'irresponsabilité, en tout cas, n a pas de place en Droit international a£i

Judicium Parium.

Nécessité d'une procédure d'exécution forcée en droit international — Objections à l'emploi de la force armée 324

Le conflit vénézuélien et ses conséquences.

Résultats de l'affaire vénézuélienne. — Message du président Roosevelt. — Congrès de Rio-de-Janeiro 326

La Conférence de la Haye de 1907.

Action des États-Unis représentés par le général Porter. —Discussions devant la Conférence; discours de Sir Edward Fry, du docteur Drago et de M. Ruy Barbosa. — Rédaction du texte définitif. — La « Convention concernant la limitation de l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles. • —Abstentions et réserves. — Réserve de l'Argentine à propos des t contrats ordinaires. • — Portée des dispositions de la Convention 328

La Convention et les Représailles.

Les représailles paraissent inconciliables avec l'esprit de la Convention 336

Manquement à obéir à la sentenoe.

Limitation imposée à l'emploi de la force année. — Ses conséquences 337

La Cour permanente de Justice internationale 339

Pacte de la Société des Mations 339

Pouvoirs de la Cour.

Pouvoirs étendus de la Cour en ce qui concerne le temps et le mode de paiement.—Moyens de sauvegarder dans la procédure internationale l'intérêt des créanciers ressortissants d'États tiers -. . . . 340

Banqueroute d'État.

Comparaison avec la faillite des individus et des sociétés. — L'État considéré comme administrateur pour autrui — En droit privé, le débiteur n'a pas toujours droit à être pleinement payé; l'histoire du droit des dettes est l'histoire de l'adoucissement progressif des moyens de contrainte du créancier. — Principes dont pourrait s'inspirer une Cour ayant à statuer sur l'exécution forcée des dettes d'État. . 342

Réclamations faites par des États oontre d'autres États.

La Convention de 1907 est inapplicable au point de vue du droit strict, mais on peut s'inspirer de ses principes. — Pacte de la Société des Nations. —Assimilationparlapratiquedes réclamations des États créanciers et de celles des porteurs de titres étrangers. Gompa-


SIR JOHN FISCHER WILLIAMS. — TABLE DES MATIÈRES 361

raison entre l'accord du 16 juin 1922 entre le gouvernement mexicain et le comité international des banquiers. — A moins d'appliquer par analogie les dispositions de la Convention de la Haye, il n'existe pas de règles de droit international à propos des conflits entre États dénature pécuniaire. — Représailles 346

Garantie des dettes publiques.

Raisons qui la motivent. — Différentes sortes de garantie; garantie spéciale et garantie générale 351

Effet de la guerre sur les dettes internationales.

Dettes d'État à État. — Dette de l'État envers les sujets ennemis. Conclusion 354

Bibliographie 357



LA

PROTECTION DES MINORITÉS

PAR

ANDRÉ MANDELSTAM

Ancien Directeur du Département juridique du Ministère des Affaires étrangères de Russie.




^fc jff Photo Sebak et Joaillier, à Constantinople.

A* MANDELSTAM.


NOTICE BIOGRAPHIQUE

M. André Nicolayévitch MANDELSTAM, né à MohUefï-smvDniepr, en Russie, est diplômé des facultés de droit et des langues orientales de l'Université de Pétrograd. Agrégé à la Chaire de droit international de cette Université, sur la proposition du professeur F. dé Martens, il est en même temps entré à la Chancellerie du Ministère des Affaires étrangères et a fait aux classes universitaires du lycée impérial Alexandre des cours sur le droit public des États orientaux. Après avoir passé son examen de magistre, M. Mandelstam a été envoyé par l'Université de Pétrograd à Paris, où il a suivi en 1897 et en 1898 les cours des professeurs Louis Renault, Armand Laine, Albert Sorel et Albert Vandàl. En 1900, il a été promu par l'Université de Pétrograd au grade de docteur en droit international.

En 1899, M. Mandesltama été nommé troisième Drogman de l'ambassade de Russie à Constahtinople. Il est resté à cette Ambassade jusqu'à là Grande Guerre, avançant jusqu'au poste de premier Drogman. En môme temps il a continué son activité scientifique et a été, d'autre part, détaché par le gouvernement impérial russe à de nombreuses conférences internationales. Ainsi, en 1905, M. Mandelstam a été l'un des Conseils du gouvernement russe près la Commission d'Enquête de Paris sur l'incident de Hull (affaire de la flotte de l'Amiral Rojestvenski) ; en 1907 il a été Secrétaire à la seconde Conférence de la Paix. En 1912, il a été l'un des arbitres russes dans l'affaire russo-turque, dite des intérêts moratoires, jugée par une Cour d'Arbitrage réunie à la Haye sous la présidence de M. Lardy. En 1914, M. Mandelstam était l'un des plénipotentiaires russes à la Conférence de Christiania, chargée d'alaborer le statut international du Spitzberg.

En 1917, le gouvernement provisoire du prince Lwow a nommé M. Mandelstam directeur du département juridique du ministère des Affairés étrangères. .y ^

Après la Révolution bolchéviste, M. Màhàelstam s'est fixé à Paris et s'est consacré surtout à la science du droitSînt|rnational. Il a professé, en 1921, à l'Institut des Hautes-Études Internationales de Paris un cours sur « La situation juridique internationale delà Turquie et des pays détâchés d'elle d'après le Traité de Sèvres ». Il a professé à l'Académie de Droit internatioanl de la Haye, en 1923, un cours sur la protection des minorités.

M. Mandesltam est membre de l'Institut de Droit international.


366 " MANDELSTAM. — NOTICE

PRINCIPALES PUBLICATIONS

1. Xes conférences de la Haye sur la codification du droit international privé 2 vol., Saint-Pétersbourg, 1900 (en russe).

2. La Commission d'Enquête de Paris sur l'incident de la mer du Nord (en français), Paris, 1905. Publié dans la Revue générale de droit international public et en brochure.

3. La Justice ottomane dans ses relations avec les puissances étrangères (en français), Paris (Pedone), 1911.

4. La Puissance jeune-turque (en russe), Moscou, 1915. Dans la revue La Pensée russe et en brochure.

5. Le droit international maritime pendant la Grande Guerre (en russe) dans les Nouvelles du ministère des Affaires étrangères de Russie (années 1916 et 1917).

6. Le Sort de l'Empire ottoman (en français), chez Payot, Paris, et Lausanne, 1917.

7. La liquidation de l'Empire ottoman (en français) dans la revue La vie des peuples, 1920-1921.

8. La Société des Nations et les Puissances devant le problème arménien (en français), Paris, 1925, chez Pedone.

9. Différents articles dans des revues russes, françaises et anglaise!.


LA

PROTECTION DES MINORITÉS

PREMIERE PARTIE LES ORIGINES DU DROIT DES MINORITÉS

AD cours des années 1919 et 1920, les principales puissances alliées, c'est-à-dire, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et le Japon ont imposé à un certain nombres d'États des devoirs déterminés envers : a) les habitants; b) les ressortissants; c) les personnes appartenant à des minorités. Parmi ces États, les uns (l'Autriche, la Hongrie, la Bulgarie, la Turquie) étaient les anciens adversaires des Alliés pendant la grande guerre, les autres — des États créés ou ayant reçu des accroissements territoriaux à la suite de cette même guerre (la Yougoslavie, la Tchécoslovaquie, la Pologne, la Grèce, la Roumanie, l'Arménie). Les clauses limitant ainsi la souveraineté de dix États étaient insérées, soit dans les traités de paix avec les États vaincus, soit dans des accords particuliers. Les États-Unis d'Amérique, en qualité de Puissance associée, figurent à côté des Puissances alliées dans quatre de ces accords — ceux avec la Pologne, la Tchécoslovaquie, la Yougoslavie et la Roumanie. Les stipulations insérées dans ces traités assurent : 1° à tous les habitants : pleine et entière protection de leur vie et de leur liberté, et spécialement de la liberté religieuse; 2° à tous les ressortissants : l'égalité devant la loi et la jouissance des mêmes droits civils et politiques; 3° aux minorités ethniques, de religion ou de langue — le respect, par l'État, en dehors de leurs droits d'hommes et de citoyens, de leurs diverses particularités. Toutes les stipulations affectant les droits des minorités ont été placées sous la garantie de la Société des Nations.

Au point de vue formel, le contenu du droit consacré par ces traités, désignés ordinairement comme les Traités de minorités, peut être défini comme un certain minimum juridique, prescrit à certains gouvernements dans leurs rapports avec les habitants, citoyens et minorités de leurs États. En tant que ces prescriptions


368 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

visent la protection des étrangers, elles relèvent du droit international, Mais en tant qu'elles s'appliquent aux citoyens et, spécialement, aux minorités, ces règles se présentent comme une limitation de la souveraineté absolue des États intéressés au nom d'un droit qui n'est plus le droit international, puisqu'il ne règle pas les relations entre ces États, mais leur impose des devoirs envers leurs propres sujets. Le droit ainsi créé peut être qualifié comme un véritable droit humain. — Il est vrai que c'est un droit : 1° créé par un groupe déterminé de Puissances; 2° imposé à un autre groupe déterminé de Puissances; mais 3° ce droit est placé sous la garantie de la Société des Nations et 4° a comme objet la protection de certains droits de l'homme. Pour être rigoureusement exact, il faut dire que nous nous trouvons en présence d'un droit humain, pour ainsi dire, régional, mais tendant manifestement vers l'universalité.


CHAPITRE PREMIER

LA PROTECTION DES DROITS DE L'HOMME DANS LES PAYS DE CHRÉTIENTÉ

LA protection internationale des droits de l'homme, qui vient de recevoir une si éclatante consécration par les Traités de minorités, a une assez longue histoire. On ramène, avec raison, ses origines, à la protection de la liberté de conscience après la Réforme K On cite l'intervention de Cromwell près de Mazarin en faveur des Vaudois persécutés, en 1655. La Russie, la Prusse, la Grande-Bretagne, le Danemark et la Suède sont intervenus fréquemment, au cours du xviii 6 siècle, en faveur des sujets orthodoxes ou protestants de la Pologne. Certains traités de paix stipulent la liberté religieuse pour les habitants des territoires cédés, par exemple : le traité d'Oliva de 1660 entre la Suède, la Pologne et la Prusse; les traités de Nimègue (de 1678) et dé Ryswick (1697) entre la France et la Hollande. La liberté religieuse se trouve également garantie dans les traités de cession imposés à la Pologne par la Russie, la -Prusse et l'Autriche (1773 et 1793). Dans le Proche-Orient, la France, dès le xvie siècle, a assumé la protection de la religion catholique, et la Russie, vers la fin du xviiie, celle de la religion orthodoxe.

Pendant la Révolution française, le principe de la souveraineté absolue des États fut battu en brèche, aussi bien par les ouvriers du nouvel ordre mondial que par les partisans du passé. D'un côté les puissances coalisées contre la France déclaraient — (par la convention de Pilnitz (27 août 1791), l'ultimatum de l'Autriche (7 avril 1792) et le manifeste de Brunswick (28 juillet 1792) — une guerre ouverte aux principes libertaires de la Grande Révolution, qui avait proclamé les droits de l'homme, et manifestaient leur intention de rétablir en France l'ancien ordre des choses. De l'autre côté, les décrets de l'Assemblée nationale et de la Convention annonçaient l'intervention et l'aide de la France à tous les peuples qui se

1. Comp. Fouques-Duparc, La protection des minorités de race, de langue et de religion, Paris 1922, p. 73 et sulv.; De Rldder, La liberté de conscience dans le droit international (fieuae de Droit International, 2« série, t. VII, p. 283.)


370 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

révolteraient contre le pouvoir légitime (décrets du 20 avril et du 19 novembre 1792). La victoire définitive des Alliés sur Napoléon amena le triomphe du principe de la légitimité et fut en même temps le point de départ d'une série d'interventions contre la liberté des peuples. L'histoire de ces interventions a donc sa place dans celle de la reconnaissance progressive du droit de l'homme et du droit de la nationalité 1.

Basé sur le traité de la Sainte-Alliance du 26 septembre 1815 entre la Russie, la Prusse et l'Autriche, auquel adhérèrent l'Angleterre (6 octobre) et la France (10 novembre), confirmé aux congrès d'Aix-la-Chapelle (1818), de Troppau (1820), de Laybach (1821) et de Vérone (1822), le principe d'intervention fut surtout affirmé par les Cours de Russie, de Prusse et d'Autriche, comme la conséquence de leur droit divin de garantir partout la paix européenne par le maintien de l'autorité des gouvernements légitimes. Il est vrai que l'Angleterre et la France n'admettaient pas, en théorie, que le droit d'intervention de la Pentarchie pût s'appliquer « sans distinction à tous les mouvements révolutionnaires 2. » Mais en pratique, l'intervention au nom de la légitimité reçut de fréquentes applications. Ainsi l'Autriche étouffa les révolutions du Piémont et de Naples (1820), la France celle d'Espagne (1823), tandis que l'Angleterre intervint, en 1826, dans les affaires du Portugal.

Cependant, dans les traités conclus par les Puissances, en 1814 et en 1815, en plein triomphe de la réaction, nous trouvons quelques applications d'une intervention procédant d'un tout autre ordre d'idées que celui de la légitimité. Ce sont tout d'abord quelques limitations de la souveraineté au nom de la liberté religieuse. Ainsi, l'article 8 du traité de Vienne du 31 mai 1815 entre les Pays-Bas, la Grande-Bretagne, la Russie, la Prusse et l'Autriche, conclu au sujet de la réunion de la Belgique à la Hollande, proclama la nécessité « d'assurer à tous les cultes une protection et une faveur égales et de garantir l'admission de tous les citoyens, quelle que soit leur croyance religieuse, aux emplois et offices publics 3. » D'autre part, le Congrès de Vienne, ayant décidé le transfert à la République de Genève de certains territoires appartenant au roi de Sardaigne, sauvegarda en même temps, et cela d'une manière fort détaillée, la liberté de la religion catholique dans les territoires cédés, ainsi

1. Comp. Paul Fauchllle, Traité de droit international public.t. I, V» partie, p. 546 suiv.

2. Dupuis, Les rapports des grandes Puissances avec les autres États, p. 105.

3. A cet article se trouve annexé l'acte du 21 juillet 1814, par lequel le Prince des Pays-Bas accepte la souveraineté des provinces belges et dont l'article 2 stipule qu' t il ne sera rien innové aux articles de cette constitution (la constitution hollandaise), qui assurent à tous les cultes une protection et une faveur égales et garantissent l'admission de tous les citoyens, quelle que soit leur croyance religieuse, aux emplois et offices publics, »


LES ORIGINES 371

que les droits de leurs habitants catholiques. « Les habitants des territoires cédés » dit le paragraphe 9 de l'article 3 du protocole du 29 mars 1815 (annexe 12 à Pacte final), « sont pleinement assimilés pour les droits civils et politiques aux Genevois de la ville. » Enfin l'article 16 de l'Acte sur la Constitution fédérative de l'Allemagne, signé à Vienne le 8 juin 1815 et annexé à l'Acte du Congrès de Vienne, proclame que « la différence des confessions chrétiennes dans les pays et territoires de la Confédération... n'en entraînera aucune dans la jouissance des droits civils et politiques » et ajoute que « la Diète prendra en considération les moyens d'opérer de la manière la plus uniforme l'amélioration de l'état civil de ceux qui professent la religion juive en Allemagne, et s'occupera particulièrement des mesures par lesquelles on pourra leur assurer et leur garantir dans les États de la Confédération, la jouissance des droits civils, à condition qu'ils se soumettent à toutes les obligations des autres citoyens \ »

Toutes ces limitations de la souveraineté absolue de l'État se rapportent à la religion. Mais le Congrès de Vienne a, en outre admis une dérogation encore plus importante à ses principes directeurs : il a reconnu le droit à la vie de la nation polonaise. Si cette nation n'était pas reconstituée comme État, du moins l'article premier de l'acte final du Congrès de Vienne du 9 juin 1815 contenait cette stipulation : « Les Polonais, sujets respectifs des hautes parties contractantes, obtiendront des institutions qui assureront la conservation de leur nationalité, d'après les formes d'existence politique que chacun des gouvernements, auxquels ils appartiennent, jugera convenable de leur accorder. » Cet hommage bien involontaire du Congrès de Vienne au principe des nationalités était dû, comme il ressort de la correspondance diplomatique à ce sujet, à la conviction des cours qu'une politique d'assimilation violente, ne saurait prévaloir contre la force du sentiment national polonais 2. L'empereur Alexandre Ier alla dans cette voie plus loin que les autres copartageants de la Pologne. Car il fit de la Pologne russe un royaume sous son sceptre, royaume auquel il octroya une constitution libérale comportant une diète nationale polonaise. Cette constitution exista jusqu'à la révolution polonaise de 1830.

La reconnaissance, restreinte et visiblement forcée, du principe des nationalités en faveur des Polonais fait, d'ailleurs, ressortir encore davantage l'esprit réactionnaire de la Sainte-Alliance dans ses manifestations attentatoires aux libertés des peuples. Cet esprit réactionnaire se maintint jusqu'en 1830. Mais, à partir de cette

1. Comp. Fouques-Duparc, La protection des minorités, p. 81-89; Paul Fauchille Traité de Droit international public, 1.1,1" partie, p. 803.

2. Voir le livre Jaune français sur les affaires de Pologne en 1863 et l'exposé de M. Fouques-Duparc, op. cit., p. 114-118.


372 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

année, il faiblit devant le retour offensif de l'esprit démocratique. Aucune intervention européenne n'eut lieu contre la France lors des révolutions de 1830 et 1848. Il est vrai qu'il faut encore attribuer à l'ancien esprit les interventions de la France et de l'Angleterre en Espagne et au Portugal, en 1834, contre les prétendants don Carlos et don Miguel, ainsi que l'intervention de l'empereur de Russie, Nicolas Ier en faveur de l'Autriche contre les Hongrois révoltés en 1849 \ Par contre, la révolution de la Belgique contre les Pays-Bas provoqua une intervention des Puissances en faveur de la Belgique révolutionnaire. Le protocole du 20 décembre 1830 déclare à ce sujet que les Puissances signataires des traités qui avaient uni la Belgique avec la Hollande « avaient eu pour but de former un juste équilibre en Europe et d'assurer le maintien de la paix générale; » l'« amalgame parfait et complet que les Puissances voulaient opérer entre ces deux pays n'ayant pas été obtenu, il se trouve indispensable de recourir à d'autres arrangements pour accomplir les intentions à l'exécution desquelles cette union devait servir de moyen 2. »

En résumé, le principe de l'intervention en raison de la légitimité, proclamé par la Sainte-Alliance, est loin d'avoir été appliqué par les grandes Puissances à tous les cas qui se sont présentés depuis le Congrès de Vienne jusqu'au Congrès de Paris en 1856; en plus, les Puissances intervenantes n'ont pas toujours agi conjointement, et après 1830, l'intervention séparée elle-même, basée sur ce principe, se fait de plus en plus rare.

1. Comp. Paul Fauchille, op. cit., t. I, partie I, p. 547-549. ,

2. Dupuis, op. cit., p. 109.


CHAPITRE II

L'INTERVENTION D'HUMANITÉ EN TURQUIE ET SES RÉPERCUSSIONS EN EUROPE '

LA limitation de la souveraineté intérieure des États au nom d'un principe supérieur, proclamé par les intervenants, n'a pas été seulement pratiquée en Europe. Au contraire, c'est dans le proche Orient que la souveraineté absolue de l'État a dû subir les plus graves atteintes. S'inspirant de principes diamétralement opposés à celui de la légitimité, s'élevant bientôt, de la protection purement religieuse, à celle des droits des nationalités et des droits de l'homme, les grandes Puissances, dont l'action, dans l'Europe chrétienne, â été si rarement dépourvue de calculs égoïstes, ont su, vis-à-vis d'un État despotique de l'Orient, assumer des attitudes.qui ont fait très souvent triompher les principes de là justice et de la liberté. L'histoire de l'intervention d'humanité en Turquie est donc du plus puissant intérêt pour notre sujet.

La cause principale de l'intervention constante des grandes Puissances en Turquie a été dans le caractère despotique de l'Empire ottoman, fondé sur l'inégalité des musulmans et des chrétiens, et évoluant progressivement, du régime de l'exploitation des seconds par les premiers, vers la conception d'un État nationaliste turc poursuivant la politique de la turquification violente ou de la destruction de tous les éléments allogènes

Dès le début du xvie siècle, la France a commencé à exercer, en Turquie, le protectorat de la religion catholique romaine, pror tectorat qui assurait la liberté du culte catholique dans l'empire

1. Çomp. Gabriel effendi Noradounghian, Recueil d'actes internationaux de l'Empire ottoman, 4 vol. 1900-1905; Engelhardt, La Turquie et le Tanzimat, 2 vol. 1882-1884; A. du Velay, Essai sur l'histoire financière de la Turquie; Gorainow, lé Bosphore et les DardanneÛes; René Pinon, L'Europe et la Jeune Turquie 1913 ; André Mandelstam. La justice ottomane dans ses rapports avec les Puissances étrangères (série d'articles dans la Revue générale de Droit Inter^ natinal Public, 1907-1908 et édition séparée 1911). Le même, Le sort de l'Empiré ottoman, 1917; le même,la Société des Nations et les Puissances devantle problème arménien (série d'articles dans la Revue Générale de Droit International public, 1922-1925 et édition séparée 1925.)

1923. 25


374 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

ottoman et garantissait aux communautés religieuses catholiques, la jouissance de certains privilèges, et aux religieux catholiques l'inviolabilité de leurs personnes, dans le cas où ils seraient molestés à l'occasion de l'exercice de leur profession religieuse. Le protectorat catholique français n'a pas été une véritable intervention d'humanité, puisqu'il ne protégeait qu'une seule catégorie des droits de l'homme : le droit au libre exercice de toute foi, religion ou croyance. Mais il doit être certainement considéré comme le précurseur de l'intervention d'humanité eh Turquie. -

Celle-ci débuta par l'action isolée dé là Russie. Le célèbre traité de Kutchuk-Kaïnardji de 1774 ne se borna pas à obliger la Sublime Porte à « une protection constante de la religion chrétienne et de£ églises de cette religion. » Par ce traité et par une série d'autres, conclus après des guerres victorieuses avec la Turquie, la Russie réussit à stipuler dé grands privilèges politiques en faveur des nations moldavô-valaque et serbe et à lès placer sous sa protection. Et en général, pendant la période de 1775 à 1856, la Russie a exercé, dans tout l'Empire ottoman, un véritable droit d'intervention d'humanité, en faveur non seulement de la religion et des religieux orthodoxes, mais de tous les sujets orthodoxes de la Porte.

Mais pendant cette période même de la prépondérance de l'influence russe, nous voyons se produire des cas d'intervention d'humanité collective de plusieurs Puissances dans les affaires intérieures de 4a Turquie.

Parmi celles-ci, l'intervention de la France, de la Grande-Bretagne et de la Russie, lors de l'insurrection grecque de 1821, — intervention qui aboutit, en 1830, à l'indépendance de la Grèce, — est surtout significative, si on la compare aux principes pratiqués jusqu'alors par les mêmes Puissances vis-à-vis des insurrections des peuples européens — significative aussi, si on se rapporte aux temps présents. Car les différents documents diplomatiques se référant à cette intervention révèlent Une générosité et une largeur de vues qu'on regrette de ne pas voir se manifester avec la même force dans les actes qui règlent le sort du monde de nos jours. Certes, les Puissances indiquent, parmi les causes de leur intervention, l'intérêt immédiat qu'elles ont à voir cesser l'anarchie dans les provinces grecques, qui donne lieu à des pirateries et apporte des entraves au commerce européen. Mais à cette saine appréciation du propre intérêt se joint la conscience d'un devoir humanitaire: « Lés Puissances, dit le préambule du traité dé Londres du 6 juillet 1827* ont résolu de combiner leurs efforts et d'en régler l'action par un traité formel, dans le but de rétablir la paix entre les parties contendantes, au moyen d'un arrangement réclamé autant par un sentiment d'humanité que par l'intérêt du repos de l'Europe » Et l'article 5 du traité déclare : « Les Puissances contractantes ne cher-


LES ORIGINEÈ 375

chêront dans ces arrangements aucune augmentation de territoire, aucune influence exclusive, aucun avantage de commerce pour leurs sujets, que ceux de toute autre nation ne puissent également obtenir. » Ainsi donc, par la libération des Grecs du joug ottoman, les Puissances intervenantes ont établi, à rencontre de l'Empire ottoman, ce principe, que la protection des droits de l'homme peut, en cas de besoin, aller jusqu'à la séparation d'une nationalité de l'État qui l'opprime -^ jusqu'à la consécration d'un droit à la sécession.

Le traité de Paris du 30 mars 1856 mit un terme à l'intervention séparée de la Russsie en faveur des chrétiens de Turquie. Mais les mêmes puissances qui avaient fait la guerre à la Russie pour empêcher la prédominance de son influence dans l'Empire ottoman, s'empressèrent de placer cet Empire sous la surveillance collective des grands États européens. Il devenait, en effet, de plus en plus clair que les réformes turques, inaugurées par le rescrit impérial de Gulhané du 3 novembre 1839, étaient inefficaces, et qu'au cas où l'Europe se désintéresserait complètement de l'état intérieur de l'Empire ottoman, celui-ci irait aux pires catastrophes qui auraient de fatals contre-coups sur la paix mondiale.

Les privilèges des principautés danubiennes et de la Serbie furent donc placés sous la garantie collective des Puissances. En même temps, le traité de Paris, tout en admettant la Sublime Porte à « participer aux avantages du droit public et du concert européen » et en engageant les Puissances à « respecter l'indépendance et l'intégrité de l'Empiré ottomanj » enregistra une nouvelle charte, octroyée par le Sultan à ses sujets, le célèbre Hattï-Houmayoun. Cet acte se présente comme une affirmation solennelle de l'égalité entre les musulmans et les chrétiens. Il est vrai que le désir courtois de ménager F amour-propre de la Porte a amené les rédacteurs de l'article 9 du traité de Paris à donner à l'entérinement de cette nouvelle charte ottomane une forme assez ambiguë. D'un côté, lé Sultan déclare communiquer aux Puissances contractantes le Hatti Houmayoun, spontanément émané de sa volonté souveraine; de l'autre — les Puissances contractantes « constatent la haute valeur de cette communication, » et ajoutent qu' « elle ne saurait, en aucun cas, donner le droit aux dites Puissances de s'immiscer, soit collectivement, soit séparément, dans les rapports de Sa Majesté le Sultan aVec ses sujets, ni dans l'administration intérieure de son Empire. » Il est cependant évident que, malgré les termes employés, la promesse de non-intervention dans radministration intérieure de l'Empire est la contre-partie de la communication du Firman, soi-disant « spontané, » du Sultan; autrement, les Puis^ sancés n'en auraient pas constaté « la haute valeur. » En tous cas, l'histoire a démontré que telle a été la pensée des Puissances; car


376 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

l'article 9 est devenu le point de départ de l'intervention collective régulière des Puissances dans les affaires intérieures de la Turquie.

Cette intervention se faisait d'autant plus pressante que la Porté ne trouvait pas le courage nécessaire pour l'application des réformes proclamées et que l'incurie administrative et le fanatisme turc provoquaient, dans la plupart des provinces ottomanes, à tour de rôle, des explosions mettant en danger la paix du monde. Les troubles du Liban en 1860 amenèrent une intervention armée des Puissances qui aboutit à l'autonomie du Liban, sur la base d'un règlement élaboré par une commission internationale et communiqué officiellement par la Porte aux représentants des cinq grandes Puissances. La grande insurrection Cretoise de 1866 contraignit la Porte à octroyer à la Crète une constitution, mais ne l'assagit pas autrement. Une enquête sur les effets généraux du Hatti-Houmayoun, à laquelle se livrèrent, en 1867, les consuls de Russie, de France, d'Angleterre et d'Autriche, fut nettement défavorable à la Turquie. Et, en 1875, la formidable insurrection contre le régime. turc eh Bosnie et Herzégovine ainsi que les massacres perpétrés par les Turcs lors de la répression d'un mouvement insurrectionnel bulgare, provoquèrent une nouvelle intervention commune des Puissances. A la Conférence de Constantmople de 1876, les plénipotentiaires des Puissances présentaient des projets de règlements organiques pour la Bosnie et l'Herzégovine et pour les deux vilayets bulgares, comportant de larges autonomies et dont l'application devait être surveillée par une commission internationale. La Porte n'ayant pas cédé, la Conférence de Londres de 1877 fit un dernier effort pour la ramener à la raison. Le protocole de Londres du 31 mars 1877 contient un passage des plus intéressants pour l'histoire de l'intervention d'humanité. « Les Puissances, y est-il dit, se proposent de veiller avec soin, par l'intermédiaire de leurs représentants à Constantinople et de leurs agents locaux, à la façon dont les promesses du Gouvernement ottoman seront exécutées. Si leur espoir était encore une fois déçu et si la condition des sujets Chrétiens du Sultan n'était pas améliorée de manière à prévenir le retour des complications qui troublent périodiquement le repos de l'Orient, les Puissances croient devoir déclarer qu'un tel état de choses serait incompatible avec leurs intérêts et ceux de l'Europe. En pareil cas, elles aviseraient en commun aux moyens qu'elles jugeraient les plus propres à assurer le bien-être des populations chrétiennes et la paix générale. »

La Turquie rejeta ce qu'elle appela « la tutelle humiliante de l'Europe », mais vaincue dans sa guerre avec la Russie, elle dut subir finalement les volontés de cette même Europe, exprimées dans le traité de Berlin de 1878. Ce traité a derechef consacré les droits de l'homme et de la nation vis-à-vis de l'État. Il a proclamé Tindé-


LES ORIGINES 377

pendance de la Serbie, de la Roumanie, du Monténégro, érigé la Bulgarie en principauté vassale et la Roumêlie orientale en province autonome; il a placé sous la surveillance des Puissances les réformes en Arménie et en Turquie d'Europe. Il a, en outre, dans son article 62 \ constitué un engagement général de la Porte à maintenir la liberté religieuse et à reconnaître l'égalité de tous ses sujets, sans distinction de religion, en ce qui concerne l'usage des droits civils et politiques. En somme, le traité de Berlin, en tant que manifestation d'une intervention collective d'humanité, doit être considéré comme une consécration du droit des nationalités opprimées à une amélioration de leur sort, amélioration se traduisant, selon le cas, par des réformes, par l'autonomie et— sanction suprême — par la séparation de l'État oppresseur. Il importe, à cet égard, de constater que les États chrétiens émancipés du joug turc, la Serbie, le Monténégro, la Roumanie et la Bulgarie se sont vu imposer, à l'instar de la Turquie, l'obligation de maintenir la liberté religieuse et l'égalité civile et politique de leurs sujets.

Vers la fin du xixe siècle, l'intervention d'humanité perdit une partie de son intensité grâce au rapprochement de l'Allemagne avec le sultan Abdul Hamid IL La réaction collective des grandes Puissances fut excessivement faible lors des massacres arméniens organisés par le Sultan en 1895. L'Allemagne et son alliée l'Autriche se retirèrent du Concert européen dans la question Cretoise, en laissant à la Russie, la France, la Grande-Bretagne et l'Italie le soin d'obtenir de la Porte une autonomie pour l'île (1899). Cependant cette éclipse partielle de l'intervention d'humanité collective fut de courte durée. A la suite de rinsurrection de 1903 en Macédoine, étouffée dans le sang par la Turquie, cette province fut placée sous un contrôle européen, essentiellement restrictif de la souveraineté turque. H comportait, en effet, l'adjonction de deux agents civils, l'un russe, l'autre autrichien, à l'Inspecteur général turc de la Macédoine, une gendarmerie internationale, et une commission financière où étaient représentées toutes les six Puissances.

Cependant la révolution jeune-turque de 1908 eut le don d'éblouir l'Europe. Croyant se trouver cette fois en présence d'une véritable action réformatrice de patriotes turcs éclairés, et désireuses

1. Article 62 du traité de Berlin : « La Sublime Porte ayant exprimé la volonté de maintenir le principe de la liberté religieuse en y donnant l'extension la plus large, les parties contractantes prennent acte de cette déclaration spontanée. Dans aucune partie de l'Empire ottoman, la différence de religion ne pourra être opposée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne l'usage des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs ou l'exercice des différentes professions et industries. Tous seront admis, sans distinction de religion, à témoigner devant les tribunaux. La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes sont assurés à tous, et aucune entrave ne pourra être apportée soit à l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs rapports avec leurs chefs spirituels.... »


378 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

de prouver que leur intervention antérieure avait été réellement désintéressée, les Puissances renoncèrent à leur contrôle en Macédoine et laissèrent partout aux Jeunes-Turcs le chemin libre pour appliquer leurs principes dé liberté et d'égalité. Malheureusèment> l'effort démocratique des Jeuôes-Turcs fut éphémère. Leur «ttô* manisme fit bientôt place à un nationalisme aigu, hostile non seulement aux chrétiens, mais à tous les éléments non turcs. Bientôt, dans tous leurs domaines, commença à souffler un esprit de révolte auquel ils répondaient par une terreur toujours grandissante. Enfin, l'extermination systématique des chrétiens de la Macédoine amena non seulement une nouvelle intervention diplomatique des grandes Puissances, mais aussi l'intervention armée de leurs coreligionnaires — les nations balkaniques. A l'issue de la guerre balkanique de i912, la Turquie subit une nouvelle amputation : elle perdit toute la Macédoine et une partie de la Thrace.

Nullement assagi par cette terrible leçon, le gouvernement jeune-turc poursuivit son plan de turquification radicale dans les parties dé l'Empire qui lui restaient et crut trouver l'occasion propice pour la réalisation de ses desseins dans la grande guerre qui le débarrassa de toute intervention d'humanité. Il est aujourd'hui établi — entre autres, par les rapports officiels des ambassadeurs et consuls de l'Allemagne alliée dé la Turquie — que le Gouvernement jeune-turc a réussi à massacrer, seulement jusqu'à la conclu^ sîon de l'armistice, environ un million d'Arméniens, et dés centaines dé milliers de Grecs, de Libanais et d'Assyro-Chaldéens 1.

Le traité de Sèvres du 10 août 1920, imposé par les Puissances victorieuses à la Turquie, se présente, au point de vue du droit humain, comme une sanction pour ces abominables crimes. Ha libéré du joûg turc les pays arabes, en reconnaissant l'indépendance du Hédjaz et en plaçant la Syrie, la Mésopotamie et la Palestine sous le mandat de puissances civilisées; il a reconnu l'indépendance de l'Arménie; il a transféré à la Grèce une partie de la Thrace ainsi que l'exercice des droits de souveraineté sur Smyrne; il a stipulé l'autonomie du Kurdistan et la protection des Assyro-Chaldéens. Il à imposé à la Turquie, sur toute l'étendue de son territoire, la protection des minorités, en étendant, sous beaucoup de points, les droits que leur accordent les traités conclus par les principales Puissances avec d'autres nations. Le traité prévoit, pour l'avenir, la détermination, par les Puissances, d'accord avec le conseil de la

• 1. Voir la publication officielle allemande ; Deutschland und Arménien. Sammlung diplomafisçher Akienstucke éditée par les soins de M. Lepsius, en 1919. Comp. A. Mandelstam, le sort de l'Empire ottoman, p. 187-367; le même : la Société des Nations et les Puissances devant le problème arménien, dans* la Revue générale du Droit international public, 29? année, 2» série, t îv Î922 p. 341-349. '■•'/-' '


LES ORIGINES 379

Société, des mesures nécessaires pour garantir la loyale observation des stipulations concernant des minorités; et, en attendant, l'article 36 ccée une garantie formidable et immédiate contre tout manquement à cet égard de la Turquie : les Puissances se réservent le droit de revenir sur .la stipulation du traité qui maintient les droits du Gouvernement ottoman sur Constantinople 1.

L'histoire de l'intervention d'humanité en Turquie s'arrête au traité de Sèvres, qui est son aboutissant logique. Nous parlerons plus loin du traité de Lausanne qui marque un grand pas en arrière. Il ne reste ici qu'à résumer, en quelques mots, les traits généraux de l'intervention d'humanité en Turquie, dont le développement progressif présente une grande importance pour la construction rationnelle du droit des minorités 2.

1° L'objet de l'intervention d'humanité en Turquie a été la garantie de la vie et des droits de l'homme aux sujets chrétiens d'un État musulman despotique, fondé sur l'inégalité et l'exploitation et dont l'histoire, depuis un siècle, n'est que l'acheminement, à pas, tantôt lents, tantôt accélérés, vers l'idéal de la turquification par le fer et par le feu.

. 2° Débutant par l'action isolée de la Russie, l'intervention d'humanité n'a pas tardé de prendre un caractère collectif, qui s'est affirmé surtout depuis le Congrès de Paris, mais qui a été affaibli, pendant le xxe siècle, par la défection des Empires Centraux. Concentrée après la grande guerre, entre les mains des vainqueurs, l'intervention d'humanité, telle qu'elle se manifeste dans le traité de Sèvres, a une tendance à passer entre celles de la Société des Nations.

3Q Mais cette intervention, dite d'humanité, des Puissances a-fc elle eu vraiment un caractère désintéressé ? Nous n'hésitons pas à l'affirmer. /

Jusqu'au début du xxe siècle, les divergences énormes des buts de leur politique dans le Proche-Orient n'ont pu empêcher les grandes Puissances d'intervenir collectivement en faveur des populations opprimées. Il serait injuste d'attribuer ces interventions collectives à des motifs d'égoïsme national. Et ce ne sont pas seu1.

seu1. 36 du traité de Sèvres : « Sous réserve des dispositions du présent traité, les Hautes Parties contractantes sont d'accord pour qu'il ne soit pas porté atteinte aux droits et titres du Gouvernement ottoman sur Constantinople et pour que ce gouvernement ainsi que Sa Majesté le Sultan aient la liberté d'y résider et d'y maintenir la capitale de l'État ottoman. >

« Toutefois au cas où la Turquie viendrait à manquer à la loyale observation des dispositions du présent traité ou des traités ou conventions complémentaires en ce qui concerne le respect des droits des minorités ethniques, religieuses ou de langue, les Puissances alliées se réservent expressément le droit de modifier la stipulation qui précède et la Turquie s'engage dès à présent à agréer toutes dispositions qui seraient prises à cet égard. «

2. Voir notre article « La Société des Nations et les Puissances devant le problême arménien » dans la Revue générale de Droit International public, année 1922, p. 324-332.


380 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

lement les protocoles fréquents de désintéressement qui prouvent le contraire.

On peut dire, d'une manière générale, que la politique des grandes Puissances dans le Proche-Orient s'est faite en quelque sorte à côté de l'intervention d'humanité collective, qu'elles ont tâché de maintenir au-dessus des chocs violents des intérêts particuliers. Nous voyons, au Congrès de Paris de 1856, les Puissances occidentales s'unir à la Russie, leur ennemie d'hier, pour imposer des réformes à la Turquie, leur alliée. Et si l'on parcourt les procès-verbaux de la Conférence de Constantinople de 1876 et de celle de Londres de 1877, aucun doute ne-subsiste sur les Causes qui ont provoqué la guerre russo-turque, tolérée par toute l'Europe. La Russie a pu se voir restituer, par le Congrès de Berlin, la partie de la Bessarabie détachée d'elle par le Congrès de Paris et se faire attribuer quelques villes en Asie turque; l'Autriche-Hongrie a pu réaliser ses visées politiques en occupant la Bosnie et l'Herzégovine. Et ces agrandissements ont même pu faire l'objet d'accords préalables entre l'Autriche et la Russie, comme celui du Reichstadt, conclus pour le cas d'un remaniement territorial de l'Empire ottoman résultant de la guerrer. Il n'en reste pas moins vrai que ce ne sont pas ces combinaisons politiques qui ont déterminé l'intervention collective des grandes Puissances en 1876. Cette intervention visait à un but infiniment plus important pour l'Europe entière : à l'extinction du foyer d'anarchie qu'était devenue la Turquie ou, du moins, à la réduction de ses dimensions, absolument nécessaire pour le maintien de la paix générale. Et ce but a été, dans la mesure du possible, atteint par le traité de Berlin qui a émancipé une grande partie de la population chrétienne de la Turquie.

Depuis la défection de l'Allemagne et de l'Autriche à la cause de l'intervention d'humanité et la concentration de celle-ci entre les mains des seules Puissances de l'Entente, cette intervention, tout en perdant parfois en efficacité, n'a aucunement aliéné son caractère désintéressé. Et le traité de Sèvres, imposé par les Puissances alliées à la Turquie vaincue dans sa guerre d'agression, apparaît, dès qu'on se place au point de vue des races opprimées, non pas comme une oeuvre de violence, mais comme une oeuvre de justice. Car ce traité n'annexe pas les parties qu'il détache de la Turquie aux territoires des grandes Puissances victorieuses. Il les émancipe ou les réunit aux nations de même souche, ou bien les place provisoirement sous le mandat de la France ou de l'Angleterre, mandat qui doit être exercé au nom de la Société des Nations et qui cessera dès

1. Accord du Reichstadt du 26-28 Juillet 1876 et Convention Novikow-Andrassy du 3-15 janvier 1877; comp. Gorainow, Le Bosphore et les Dardanelles, p. 318-336.


LES ORIGINES 381

que ces contrées « seront capables de se conduire seules. » On peut donc dire que, malgré les grandes divergences entre les buts politiques particuliers poursuivis par les grandes Puissances dans le Proche-Orient, leur intervention collective en faveur des sujets chrétiens de la Porte a pu s'élever au-dessus de ces divergences et poursuivre, comme but commun, la pacification de la Turquie, nécessaire à la paix du monde. Elle a donc eu un véritable caractère humanitaire.

4° Enfin, le dernier enseignement historique précieux pour notre sujet est fourni par les méthodes employées par l'intervention d'humanité. Celle-ci a toujours débuté par la proposition des réformés, générales ou destinées à une seule province, lesquelles réformes, loyalement appliquées, n'auraient pu que consolider la cohésion et la force intérieure de l'État. Ce n'est que devant l'inexécution obstinée des réformes stipulées, et devant les insurrections et lès massacres qui en résultaient, que les Puissances passaient aux étapes suivantes de leur intervention — l'autonomie et la séparation complète de telle ou telle province de l'Empire. Ne poursuivant toujours que la protection des droits de l'homme, l'intervention d'humanité des Puissances a été obligée, par la politique turque elle-même, de tourner au démembrement progressif de la Turquie.

L'intervention d'humanité dans le Proche-Orient a préparé l'avènement graduel du droit humain. Pratiquée d'abord envers la seule Turquie, dont le niveau juridique semblait inférieur à celui de tous les autres États européens, cette intervention devait fatalement être amenée à élargir la sphère de son rayonnement. H était naturel qu'elle retendît aux nations qu'elle émancipait du joug turc, sous la forme de la liberté de tous les cultes et de l'égalité de leurs adhérents; le traité de Berlin imposa le respect du droit humain à la Bulgarie, à la Roumanie, à la Serbie, au Monténégro K

En ce qui concerne la Roumanie, la reconnaissance même de son indépendance fut rattachée au respect de cette liberté et de cette égalité (art. 43-44). Il est vrai que cette sanction ne fut pas maintenue rigoureusement : la Roumanie fut reconnue collectivement, le 20 février 1880, par les Puissances, malgré qu'elle n'eût pas

1. Voir à ce sujet les articles identiques 5, 27, 35 et 44 du traité de Berlin, puis ensuite celui concernant la Serbie : « En Serbie, la distinction des croyances religieuses et des confessions ne pourra être opposée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne la jouissance des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs, ou l'exercice des différentes professions ou industries, dans quelque localité que ce soit, La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes seront assurées à tous les ressortissants de la Serbie, aussi bien qu'aux étrangers, et aucune entrave ne pourra être apportée soit à l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs rapports avec leurs chefs spirituels.


382 A. MANDELSTAM.— PROTECTION J3ES MINORITÉS

satisfait complètement aux désirs de celles-ci concernant l'octroi du droit de cité aux Juifs roumains \

En dehors des Balkans, on peut signaler encore quelques aulres cas d'intervention d'humanité en Europe pendant la secondé partie du xix<* siècle. Ainsi en 1856, la France et l'Angleterre adressèrent des remontrances au roi des deux Siciles à raison <Ie la cruauté du traitement infligé aux détenus et de l'insuffisance des garanties judiciaires pendant les procès; les États-Unis motivèrent, en partie, leur «ntrée en guerre contre l'Espagne (1898), par les abus de l'administration espagnole dans l'île de Cuba; les mêmes ÉtalsUnis, en 1902, £ la suite des troubles antisémitiques à Kichinefîj firent une tentative pour transmette au cabinet de Saint-Pétersbourg une pétition des israélites russes domiciliés en Amérique; le Gouvernement russe refusa cependant dé recevoir cette pétitiona.

Ces cas d'application des principes d'intervention d'humanité à des États chrétiens — qu'ils aient été ou non couronnés de succès -*• prouvent péremptoirement que, dans la seconde moitié du xrxe siècle, les Puissances se pénétraient peu à peu de la conviction que le respect du droit humain ne devait pas être imposé aux seuls Turcs, Ce n'est toutefois qu'après la grande guerre et les bouleversements politiques qui s'ensuivirent, que cette conviction se manifesta par un élargissement plus considérable de la sphère d'action de l'intervention d'humanité. ■

1. Depuis le Congrès de Paris, les Puissances étaient intervenues fréquemment, mais sans succès, en faveur des Juifs roumains, considérés comme étrangers et privés des droits politiques. Après le traité de Berlin, le Parlement roumain modifia l'article 7 de la Constitution d'après lequel là naturalisation ne pouvait être obtenue que par les étrangers de rite chrétien; mais il établit en même temps la naturalisation individuelle qui ne s'obtenait qu'en vertu d'une loi. La masse juive resta donc étrangère. Les Puissancessecontentèrentcependânt de ce compromis : toutefois dans leur note du 20 février 1880 contenant la reconnaissance de la Roumanie, elles constatèrent que les nouvelles dispositions constitutionnelles ne répondaient pas entièrement à leurs vues. Le sort des Juifs roumains ne se modifia pas davantage, âla luite de l'action dés États-Unis d'Amérique, lesquels, bien que n'étant pas partie au traité de Berlin, adressèrent en 1902, une note aux Puissances signataires demandant leur intervention. (Fouques-Duparc, La protection des minorités, v. 98-112: Roncier, op. cit., p. 13-14.

2. Rougier, pp. cit., 13-14. ..,..'


CHAPITRE III

LA PROTECTION DES DROITS DE L'HOMME ET DE LA NATION DANS LA DOCTRINE DU DROIT INTERNATIONAL

TELLE a été, dans ses grandes lignes, l'histoire de l'intervention dans lès affaires intérieures des États au nom de l'intérêt de l'humanité, intérêt différemment interprété, selon les latitudes et les époques, par les Puissances intervenantes. Mais le nouveau droit de l'homme n'a pas été formé exclusivement par l'action des gouvernements et par les traités, U n'est pas douteux que si la pratique de l'intervention d'humanité a influencé la théorie, elle a aussi subi le contre-poup des doctrines des auteurs sur la souveraineté des États et sur le droit d'intervention. Une esquisse, nécessairement succincte, de l'évolution de ces doctrines est donc nécessaire pour expliquer l'histoire des origines du droit des minorités et celle des preroières années de sa vie.

I. r^la doctrine de la souveraineté des États

L'ancienne doctrine, qui considérait le droit des gens comme une partie du droit naturel, ne reconnaissait pas à la souveraineté des États le caractère absolu que lui attribua ensuite la science du xixe siècle. Comme l'a dernièrement encore mis en lumière un savant autrichien, M. Alfred Verdrpss \ chez tous les auteurs jusqu'à la Révolution française, l'idée de la souveraineté n'impliquait nullement la négation du droit des gens. La summa potestas que Bodin attribuait au prince souverain signifiait seulement que ce prince n'était soumis à aucune autre instance sur terre, mais ne le plaçait nullement au-dessus des a lois de Dieu et de la nature s que o les lois des princes souverains ne peuvent altérer, ni changer »; le prince souverain était par conséquent lié par les traités et par la lex omnium genlium communis. Et c'est dans le même sens que doit

1. Die Einheit des rechllichen Weltbildes auf Grundlagc der Vôlkenechtsverfassung, 1923.


384 A. MANDELSTAM. — PROTECTION DES MINORITÉS

être interprété la summa potestas ou le summum imperium chez les prédécesseurs de Grotius, comme "Victoria, Suarez, Ayala et Gentilis, chez Grotius lui-même, chez Pufendorff, Wolff, Lèibnitz, Zouch et Vattel, enfin chez le positiviste Moser. Aucun de ces écrivains ne nie le droit des gens. La souveraineté leur apparaît, au contraire, comme une compétence, fondée sur le droit international, lequel reconnaît aux États souverains la qualité de juges en dernier ressort dans leurs différends internationaux. La souveraineté implique l'absence d'une instance supérieure internationale, le droit de recourir à la guerre, mais nullement l'absence d'un droit des gensx.

C'est au xixe siècle, que la doctrine de la souveraineté absolue de l'État commença à régner sur le continent, souvent sous l'influence de tendances politiques. Ainsi en Italie, champ favori des interventions de la Sainte-Alliance, se développa une école rigide non-interventionniste, école réagissant contre l'ingérence de l'étranger par une affirmation énergique de la souveraineté Comprise comme indépendance absolue à l'intérieur, comme à l'extérieur.

La conception de la souveraineté absolue triompha également en Allemagne où elle s'appuya surtout sur la doctrine de Hegel, également soumise à des tendances politiques, selon laquelle le droit international n'a aucune autre source que la volonté souveraine des différents États, qui ne se laissent guider que par leurs propres intérêts 2. C'est surtout la science du droit public du nouvel Empire allemand qui a développé cette doctrine qui n'est autre que celle de la suprématie de l'État sur le droit, à l'intérieur, comme à l'extérieur.

Chez la plupart des auteurs allemands, cette suprématie est basée tout simplement sur l'axiome que l'État — c'est la force (Gewalt), sans que la cause, la substance ou la provenance de cette force soient expliquées. Ainsi, le célèbre Hiering proclame que « le droit est la politique de la force » (die Politik der Gewalt), et que « l'État est la seule source du droit 3 »! D'autres auteurs allemands (par ex. : Jellinek, Bergbohm, Otto Mayer, Laband) se sont efforcés de rendre cette théorie plus acceptable, en créant la conception du Rechtsstaat, de l'État qui est lié lui-même par les règles juridiques qu'il pose. Mais il n'est que trop évident que cette auto-limitation n'est que morale 4. Et voici comment un des représentants les plus

1. Voir l'analyse des auteurs cités chez Verdross, Die Einheit, p. 13-29.

2. Comp. Verdross, op. cit., p. 4-8; Kunz, Landésrecht und Vôlkerrecht, dans le Dictionnaire du droit des gens de Strupp, p. 789.

3. Voir les critiques des théories allemandes chez Krabbe, DieLehré der Rechtssouyerànitai, Groningen, 1906.

4. Voir les critiques de Krabbe, op. cit., p. 6-16.


LES ORIGINES 385

autorisés de cette conception, l'illustre Georg Jellinek définit la souveraineté : o Le développement historique de la souve